重大突發性公共事件跟蹤審計研究
——以“8·8九寨溝地震災后跟蹤審計”為例

西北政法大學 陳詩雨

一、引言

（一）研究背景

突發性公共事件是指在較短時間內急速暴發，具有一定普遍性的社會危機的事件。一般具有突發性、普遍性和非常規性三個特點。由于我國幅員遼闊，人口眾多，重大突發性公共事件近年來層出不窮。2003年的非典、2008年的汶川大地震、2015年天津爆炸事件以及2020年開始至今的新冠肺炎等，無一不給我們社會造成極大且難以彌補的損失。跟蹤審計萌芽于國家建設項目審計，90年代中期對國家一些重點建設項目初步使用了跟蹤審計，但止步于初步實行，實施也不夠規范。2008年，審計署發布了《審計署2008年至2012年審計工作發展規劃》，其中提出在國家重大政策措施的執行、重大突發性公共事件等項目試行全過程跟蹤審計。2008年汶川大地震之后，我國跟蹤審計走上蓬勃發展的道路，尤其廣泛應用于重大突發性公共事件跟蹤審計當中，中國特色審計運行機制逐漸成形。但到現在，由于審計對象繁雜、涉及內容面廣、涉及相關部門責任人較多、審計切入點靈活多變、審計重點不明確、審計項目跨度時間大、資金流動復雜等原因，我國跟蹤審計還存在許多問題有待解決。本文通過“九寨溝地震災后跟蹤審計”為例，研究跟蹤審計的內容與步驟，并致力于找出存在的問題加以解決。

（二）研究必要性

以地震災害為例，從2008年到2020年，我國全國范圍內因地震災害的傷亡人數達到484465人，因地震造成的經濟損失共達115139119.4萬元，給我們的社會以及人民造成了無法挽回的損失。又如我們現今正在經歷的新冠肺炎疫情，人民的生活在各種方面都受到了限制，此種情況下跟蹤審計的重要性不言而喻。

二、文獻綜述

（一）跟蹤審計特點

跟蹤審計作為傳統審計的進階模式，姚成認為跟蹤審計最明顯的特征就是在于審計介入的時間點前移，并且貫穿于審計的全過程，在這種特征的前提下就造就了跟蹤審計內容的廣泛和復雜性；而相較于傳統審計的功能，跟蹤審計便于在前期及時發現問題，能更好、更有效地提出方案應對突發事件，所以跟蹤審計的審計效率效果都比傳統審計有所前移。譚志武認為跟蹤審計由于在審計發生前介入，具有時效性和預防性的特點。由于全過程動態檢查，具有階段性和遞進性的特點。且提出跟蹤審計注重審計事項發展的最終效果，應歸于績效審計的范疇。梁晶認為跟蹤審計的獨特性與傳統審計存在沖突，比如跟蹤審計簡化了傳統審計已經形成的健全的法律法規；跟蹤審計著眼于全過程而不只局限于揭示單位違法亂紀；在績效審計的制度下，跟蹤審計不僅查違規金額更能發現并整改重大問題，防止嚴重后果的發生。

（二）跟蹤審計理論基礎

尤仲佐么認為重大突發性公共事項跟蹤審計是國家審計“免疫理論”為理論基礎，國家審計是國家“免疫系統”論，主要描述了國家審計與國家治理的關系；傳統的事后審計無法達到跟蹤審計“預防針”式的預防效果，也無法為國家“免疫”。梁晶認為跟蹤審計是根據“受托經濟責任理論”為理論依據，跟蹤審計是審計人員以受托人的責任履行過程為審計對象，以受托人的責任履行過程的節點來劃分審計的步驟，由于受托經濟責任的產生導致審計出現，跟蹤審計也伴隨著受托經濟責任理論的發展而發展。

（三）跟蹤審計形式

張鈺亭提出跟蹤審計按照組織形式大致可以分為三種，其中一種從項目開始到結束的全程跟進的一種模式叫“旁站式審計”，但他也提出了此種方式的實施難點，比如成本控制困難、傳統審計考核機制不適用于跟蹤審計成果等問題。梁晶將重大突發性公共事件跟蹤審計分為了兩個階段，即應急物資跟蹤審計以及恢復重建跟蹤審計，兩種階段各司其職，各自管理。

（四）跟蹤審計存在的問題

傅衛瀅和洪海霞提出重大突發性公共事件跟蹤審計尚存在以下問題：應急預案存在法律缺失、信息披露不及時等問題；審計風險難以掌控；審計與管理的職責難以界定等。審計人員如何做到在不越權的情況下不缺位是跟蹤審計尚需解決的重大難點。

三、“8·8九寨溝災后重建政策跟蹤審計”現狀分析

按照省委、省政府關于“8·8”九寨溝地震災后恢復重建的工作部署，2018至今，審計廳組織對受災地區的發改、財政等行政主管部門在災后恢復重建過程中的履職情況，以及部分省直部門負責的災后恢復重建項目進行了跟蹤審計。

自2018年起，四川審計廳每半年發布關于“8·8九寨溝災后恢復重建政策跟蹤審計結果報告”，到2021年11月為止一共發表7篇報告。每一篇報告中都包含半年里各項目的基本情況、發現的問題以及整改情況。經整理發現，2018年納入《“8·8”九寨溝地震災后恢復重建規劃項目》的項目共222個，累計開工218個，完工84個，開工率98.20%，完工率37.83%，完成投資35.10億元，占規劃總投資的29.80%。

2019年納入《“8·8” 九寨溝地震災后恢復重建規劃項目（中期調整版）》目錄的217個項目，累計開工217個，開工率100%；完工132個，完工率60.80%；完成投資69.40億，占規劃總投資61.20%；尚未完成的投資44.10億，占規劃總投資38·80%。

2020年納入《“8·8” 九寨溝地震災后恢復重建規劃項目(中期調整版)》共244個項目，累計開工244個，開工率100%；累計完工218個，完工率89.34%，累計完成實際投資84.91億元，實際投資完成率94.27%；累計支付資金56.97億元，占到位資金的58.67%。

2021年納入《“8·8” 九寨溝地震災后恢復重建規劃項目（中期調整版）》中共有22個未完工，解捆后分解項目數為29個，規劃總投資615094.14萬元。截至2021年4月底，29個項目中仍然在建的有26個，實際完成投資422230.34萬元，占規劃總投資68.64%。截至2021年4月底，29個項目累計到位災后恢復重建資金498340.67萬元，累計支付資金300697.72萬元，占到位資金的60.34%。結果表明，各級都在切實推進災后重建工作的開展，保證工程質量的良好，災后重建總體良好①。

四、“8·8九寨溝災后重建政策跟蹤審計”問題分析

在這四年跟蹤審計中，雖然經歷過“5·12”汶川特大地震和“4·20”蘆山強烈地震，對“災后恢復重建”審計工作，審計廳已有一定經驗，但事與事，時與時已然不同，處理方式也不盡相同。因此，審計過程中也發現了諸多問題。

（一）項目方面

某些項目推進速度較慢。一是世界自然遺產項目的審批手續復雜，二是對申報九寨溝縣36個完成的待檢項目進行抽查，發現截至2019年10月31日，九寨溝第二人民醫院等4個完成申報項目尚未具備使用功能，實質上未完成。審計指出問題后，九寨溝縣積極改善項目工作，但仍只有兩個項目具有使用功能。

部分項目設計部門沒有嚴格履行職責，設計成果質量不高。第一是省道院對G544線川九路項目上寺寨隧道渣利用不夠充分，導致10萬余方隧道渣不能按原計劃使用。第二，九寨溝縣生活垃圾處理設施等6個項目設計部門未按照合同約定和行政批準文件、設計規范進行設計。第三，個別項目設計部門沒有執行風險較大的部分項目設計要求。第四，九寨溝縣民族體院館等兩個項目的設計深度不足，零部件無法安裝，工程量增加。

部分項目所有者未履行相關審批手續，隨意大幅調整了建設規模、內容等。通過對審計的抽樣檢查，有黃龍景區的棧道工程、松潘縣川主寺鎮林區道路恢復和重建項目、松潘縣川主寺鎮基礎設施恢復和重建項目三個項目所有者單位在未得到許可的情況下對可研究（或實施方案）的內容進行了大幅調整。

（二）資金方面

1.資金籌集管理方面存在的問題

一是截至2020年4月底，阿壩州本級及所轄受災縣尚有200154.19萬元籌資任務未完成，占應籌資任務的49.98%；二是省測繪地理信息局尚有626.18萬元資金未籌集到位；三是九寨溝縣現代農業產業融合示范園區項目以既有項目的投入資金抵頂社會籌資任務；四是九寨溝縣2個社會籌資項目縮減建設規模；五是九寨溝縣、松潘縣、九管局143356.01萬元災后重建資金閑置時間超過6個月。

2.資金使用存在的不規范問題

第一是九管局違章使用9561.05萬元資金用于景區恢復和提升產業發展項目；第二，九管局將特定債券資金用于九寨溝景區的相關設施工程等3個非特定債券項目；第三，松潘縣的個別農業項目沒有按照要求為農戶的社會保障卡“一卡通”提供資金補貼。

3.資金管理使用不嚴格

一項是以補償協議的形式向建設部門收取違反自然保護區內保護管理補償費4412600元；第二，九寨溝縣財政局結算審查不嚴，將九寨溝縣安樂水廠重建等2個項目編制為不應計入建設成本的“代理建設費”160200元；第三，省測繪地理信息局委托實施災害恢復和重建項目的下屬部門占用了災害恢復資金，相關金額為1576750元。

（三）部門職能方面

1.部分地方財政部門履職盡責存在越位、不到位的情形

第一是存在未征求有關部門意見而發表文件的行為，部門職責分工不明確，影響了部分項目的推進。根據州財政局發布的《關于進一步加強州本級“8·8”九寨溝地震后重建項目審查的通知》，明確“確實需要增加和變更，所以向州重建辦公室報告審查批準”的規定，這篇文章并沒有事先征求州再建辦公室的意見，州再建辦公室沒有明確具備對工程變更事項進行審查和認可的功能；第二，未對財政投資審查機構未報告的投資審查報告進行抽查或復核。據審計，亞當州、九寨溝縣、松潘縣、若爾蓋縣財政局災后重建項目均未對財政投資審查機構報告的投資審查報告進行抽查和探討；第三，部分項目的財政審查不及時，影響項目推進。到審計日為止，施工招標控制價格審查，災害恢復重建項目施工招標控制價格審查，松潘縣財政局對災害恢復和重建項目審查，均存在未按時審查的問題。

2.部分地方住建部門履職存在行業監管不到位的情形

部分項目參建單位信用管理不到位，不利于當地建筑市場的正常運行和災后重建項目的順利進行。如九寨溝縣住房和城鄉建設局發現災后重建過程中存在積累、串通等問題。其次，災后重建項目的質量和安全沒有得到監督或監督不到位。審計發現，國家住房和城鄉建設辦公室沒有對九寨溝風景名勝區道路工程的質量和安全進行監督；九寨溝縣住房和城鄉建設局未對九寨溝縣人民醫院等6個災后恢復重建項目的分部分項工程進行質量安全檢查驗收監督。

3.部分地方自然資源部門存在履職不到位的情形

一是部分項目行政審批事項處理不及時。例如，九寨溝縣自然資源局接受了71項災后恢復重建項目的初步土地審查，其中30個項目超過規定期限，相關項目的進度受到影響。

二是監督檢查不到位。例如，國家自然資源秘書處沒有按照2018年制定的《九寨溝地震災后恢復重建地質災害防治監督檢查項目8·8》的要求，每月進行或牽頭監督檢查，而且工作的責任還沒有落實。

五、建議和措施

（一）各級政府認真落實相關措施，做好項目建設。

災區各級政府要認真落實災后恢復重建計劃和各項專項實施計劃，做好項目建設、全球資金規劃、政策實施和監督檢查工作，以確保按時實現重建的全球和分階段目標。災區各級政府和有關部門要加強災后恢復重建項目的投資控制和資金管理，加強各項重建資金的統籌組織和監督，嚴格執行國庫集中支付制度，確保災后恢復重建資金安全有效使用。

災區各級政府要督促有關部門和參與者依法履行職責,抓好項目管理，嚴肅查處各類違紀違法和嚴重失職行為，積極接受社會監督，確保災后恢復重建全過程公開、公平、透明。此外，要加強省級有關部門對災區的指導和支持，推動各類災后恢復政策和災后重建支持的正確運用。及時對計劃實施情況進行專題研究，為中期評估和計劃調整奠定基礎。

（二）各部門明確職能，保持審計獨立性

加大相關法律法規的制定以及監督力度，如果審計人員無視法律法規規定。違反審計公正性，導致危害國家社會各界的利益，那么只能依靠法律來指定懲罰機制，以加強審計的獨立性。人民政府要督促有關職能部門進一步履行職能，充分利用建筑市場主體不良行為記錄，加大災后恢復重建中各類建筑市場主體的監管力度，規范災后恢復重建秩序；加強培訓，進一步提高業主項目管理水平和各參與方的監督能力和問責履行能力，落實項目日常監督，確保職能部門正確履職，不越位、不缺位。

（三）分析資金不規范原因，從節約成本出發

有關州和縣人民政府應仔細審查資本支出普遍緩慢的原因，并結合工程領域農民工的工資和私營企業的清算，認真清理相關參建方應付未付票據，在確保資金安全的前提下，打造投資穩定和營商環境優化的高峰，充分發揮災后恢復重建資金的使用效率。

加強審計成本控制。一是因地制宜地改進組織模式，優化審計流程，最大限度地利用和整合現有審計資源，提高效率，減少現場審計時間，盡可能降低審計成本；二是探索建立跟蹤審計人才庫。根據審計人員的技能、專業和地區對信息進行整理，并對特殊人才庫進行分類和納入。發生重大突發公共事件時，可就近安排專業審核員參加后續審核；第三，在擴大審計人員編制、加強審計機構工作隊伍的同時，要善于充分發揮和依靠社會審計機構的專業審計人才隊伍，降低后續審計成本。

注釋

①數據來源于四川省審計廳官網（http://sjt.sc.gov.cn/） 并經作者自行整理。