國土空間規劃體系下村莊規劃與全域土地綜合整治融合研究

貴州省自然資源勘測規劃研究院 墻仕凱

全域土地綜合整治的目的是為增加全國有效耕地面積的有力手段，在實踐過程中能夠建設高標準農田，提高農村耕地質量，使得農村生產生活條件得以改善，生態環境得以保障。村莊規劃屬于多規合一的實用性、細致性規劃，其主要規劃目的是引導農村地區進行法定規劃，而將全域土地綜合治理與農村規劃進行整合，能夠有效解決村莊土地整理問題，使得村莊規劃布局與國土空間布局規劃相一致，提升村莊規劃的管理水平。

一、國土空間規劃體系下村莊規劃與全域土地綜合整治融合的途徑

（一）村莊規劃范圍與整治區域的融合

村莊規劃是指以行政村全域為規劃調整范圍的，在現狀地形與土地利用調查結果基礎上，具體安排住宅建筑、道路、環境衛生、生產配套設施的一系列規劃活動[1]。

規劃范圍包括鄉級行政區域村莊布點、村莊選址位置、生產生活服務設施等方面的內容，其采用局部區塊規劃方法，在村域范圍內劃定生態空間、農用空間與建設空間。全域土地綜合整治具有全區域、全要素和全類型的特征，其以鄉級行政區域、單個或多個村莊作為單位進行綜合整治，全域統籌模式取代了傳統的分散整治模式[2]。保證村莊規劃與全域土地綜合整治范圍的協調一致，既是推動二者深度融合的重要前提，也是保證后續規劃整治工作順利開展的關鍵。考慮到現階段全域土地綜合整治體系有著全域全要素、剛彈結合的優勢，工作人員應充分借鑒全域土地綜合整治工作思路，調整村莊規劃范圍，以單個或多個行政村作為獨立單元來編制規劃設計方案，保證村莊規劃項目的規劃整治范圍與全域土地綜合整治項目的規劃整治范圍協調統一。

（二）村莊規劃指標與整治目標的融合

1.生態目標的融合

生態目標由林地面積、牧草地及水域面積兩項村莊規劃指標組成，分別對應林地修復面積、新增農田濕地面積及水體修復面積的土地整治目標[3]。林地面積指標與整治目標融合形成生態紅線、林地面積、林地修復面積、地質災害高易發區四項指標，牧草地及水域修復面積指標與整治目標融合形成牧草地面積、水域面積、水體修復面積、新增農田濕地面積四項指標。

2.生產目標的融合

生產目標由耕地保有量村莊規劃指標與高標準農田建設規模的土地整治目標組成，兩者融合形成耕地保有量、高標準農田建設規模、永久基本農田規模以及補充耕地總量四項指標。

3.建設目標的融合

建設目標由村建設用地指標和規劃集中居民點目標組成，兩者融合形成宅基地、村混合用地、村產業用地以及村公共服務用地四項指標。

（三）規劃空間銜接融合

現階段，村莊規劃體系與全域土地綜合整治體系的空間銜接效果有待改善，例如，在土地綜合整治工程實施前后，部分區域的土地用途發生改變，工作人員沒有在村莊規劃工作中考慮到這一問題[4]。但該問題形成的變量因素會嚴重影響村莊規劃方案的實施效果，導致土地利用水平的提升幅度低于預期要求。例如，在實施土地平整工程的過程中，工作人員將水田、土坡、梯田等土地平整為耕地；在實施灌溉與排水工程的過程中，工作人員會修建一些水庫、坑塘，新增一批農田水利用地和水工建筑用地；在實施村莊環境整治工程的過程中，工作人員會將入戶路和田塊整治成新的耕地與農村道路。針對以上問題，工作人員可采取建立信息共享平臺與規劃管制區的措施，以實現村莊規劃與全域土地綜合整治體系的空間融合目標，從而改善空間銜接效果。

首先，工作人員應建立信息共享平臺，將國土空間規劃方案和土地整治等建設工程的實時信息上傳到信息共享平臺[5]。如果在全域土地綜合整治項目實施期間出現用地類型改變問題時，那么工作人員需要根據已掌握的信息來變更和調整村莊規劃方案，如調整用地布局結構等。其次，工作人員應根據項目情況，在村莊空間規劃布局結構中設置管制區，管制區的管制規則應有別于其他區域的管制規則，例如不得在管制區內實施田間道路工程、灌溉與排水工程等會改變用地類型的項目，避免嚴重影響農村規劃效果和方案實施效果。

（四）項目融合

從項目設立與實施角度來看，村莊規劃與全域土地綜合整治體系有著緊密聯系，工作人員需要按照村莊規劃方案來申請、辦理鄉村建設規劃許可證，這是實施土地整治項目、達到全域土地綜合整治目的的重要前提[6]。村莊規劃在其中起到保障各類項目用地、推動鄉村產業健康發展的作用。然而，傳統村莊規劃體系仍舊沿用早期的鄉鎮土地利用總體規劃重點項目清單來劃分環保、水利和能源等項目類型，項目歸類方法落后，項目實施清晰度有待提高，不符合我國農村地區的現實發展情況。因此，工作人員需要更新和改進村莊規劃重點項目清單，將其與全域土地整治項目清單進行深度融合，采取獨立單元表達形式，從而解決項目實施清晰度不足、項目類型單一的問題。

二、村莊規劃與全域土地綜合整治規劃策略

（一）農用地整治規劃

1.建設高標準農田

工作人員應遵循因地制宜原則，以提升生產田質量為首要目的，根據土地調查結果，改造項目范圍內分布的低產田地，并且采取平整土地、新建與改擴建田間道路、修建灌溉溝渠等配套生產設施、水稻秸稈還田、推動糧食產業規模化經營發展等措施，建設高標準農田。

2.提升耕地質量

工作人員應根據規劃單位內村莊耕地的實際質量與耕作條件，采取相應的整治措施[7]。當村莊存在大量鹽堿地時，工作人員應以鹽堿地改造利用為規劃整治重心，采取大面積種植排鹽植物與鹽生植物、推廣種植棉花和西瓜等耐鹽性農作物、修建排灌系統、秸稈還田、植樹造林、改善農田小氣候等措施。在耕作條件良好的情況下，工作人員應采取蓄水保墑、設置臨時堆場、整理農用地、提升中低產田耕地質量的措施。

3.耕地及永久基本農田保護規劃

首先，工作人員應采取耕地分級保護、耕地占補平衡的規劃整治措施，始終將耕地保有量控制在安全范圍內，在必須占用耕地的情況下，則遵循以補定占、先補后占的原則，預先補充面積不小于占用耕地的非農建設占用耕地[8]。其次，工作人員應實施永久基本農田保護策略，將保護責任落實到個人，認真落實上級下達的保護任務，不得占用永久基本農田，但可以在保證糧食產量與農田面積的基礎上發展休閑農業、鄉村旅游業。最后，工作人員應落實永久基本農田保護的優化調整措施，適當調整村莊用地結構，在保證基本農田數量、面積及質量的前提下，將優質耕地調入基本農田當中，并且集中整治零星分散的基本農田。

4.旱地改水田規劃

工作人員應在村莊規劃項目中建設灌溉與排水工程，解決旱地用水難的問題，減少旱地面積，增加農田濕地面積，從而改善農田生產條件，提升耕地生產能力。

5.宜耕后備資源開發規劃

規劃方案應充分體現生態優先、注重保護的理念。工作人員應根據項目情況，適度開發規劃整治區域內的宜農園地，采取修筑農田生產設施、土地整平等措施來新增耕地面積和開發園地，從而獲取額外的宜耕后備土地資源。

（二）建設用地整治規劃

在建設用地整治規劃階段，首先，規劃人員應按照村莊規劃方案與規劃整治體系規定要求，結合農村土地資源利用現狀和調查結果，全面整理低效利用、零星分散、廢棄的建設用地，將其作為村莊產業用地、住宅用地或復墾用地，解決當前存在的土地利用率低的問題，為實現后續土地集約利用目標奠定良好基礎[9]。其次，為解決公共服務設施重復建設、建設用地零散分布、土地低效利用的問題，規劃人員應綜合分析農村居民分布情況、生產需要、水文地質條件、居民意愿等因素，撤并居民數量較少的村莊，做好居民搬遷安置工作，規劃新社區，修筑道路、給排水管線、電力管網、燃氣管線等配套服務設施，并且逐步引導村民向新社區聚集，復墾村莊的原宅基地。最后，規劃人員應綜合分析農田基礎條件、當地傳統風俗文化、產業結構、自然環境資源等因素，確定村莊的產業結構升級改造及發展方向，重點扶持鄉村旅游業等第三產業，為其規劃經營性建設用地。例如，在發展農業觀光旅游產業時，規劃人員可以將部分存量宅基地上的建筑翻新改造為具有當地文化特色的民俗建筑。

（三）生態環境整治規則

為打造高質量生態環境，實現人與自然的和諧發展，在村莊規劃與全域土地綜合整治項目中，規劃人員應采取河流水域保護、村莊生態建設、提升自然環境質量的規劃整治措施，加強生態建設，遵循生態保護原則，貫徹可持續發展戰略[10]。河流水域保護措施包括：在沿水岸線新建生態廊道，以優化水岸環境及擴大公共活動空間；保護現有水體環境及水塘，不得直接向河流水域中傾倒垃圾和排放生活污水，新建污水處理設施或改建、擴建原有的污水處理設施，如人工濕地、氧化塘等。村莊生態建設措施包括：打造全新村莊生態空間格局，沿河流水岸與道路兩側修建綠色長廊，在規劃方案中制訂零星閑置地塊與宅基地的綠化改造計劃，修建農村污水回用處理系統和生活垃圾無害化處理系統；增加垃圾桶等公共服務設施的總體數量及分布密度，修建村民公園，以此來滿足村民對體育鍛煉、社交和日常休憩的需求。提升自然環境質量的措施包括：根據周邊分布河流水系的自然走向來修筑生態駁岸、修建人工濕地與淺塘，為水生生物提供棲息地；定期疏浚河道；治理污染土壤。

（四）村域公共服務設施和基礎設施建設規劃

1.做好全面考察

規劃人員應做好現場實地考察工作，全面掌握村莊居民數量、居民點分布情況、村莊公共服務圈半徑與實際覆蓋范圍，以及原有公共服務設施種類、數量及使用情況等信息。另外，規劃人員還應判斷村莊居民的日常生活需求是否得到有效滿足、村莊公共服務單項質量與總體水平是否達標，了解當前實際存在的村莊公共服務問題。

2.合理分布位置

規劃人員應根據所掌握的信息，合理選擇村莊文化活動中心、農貿市場、衛生站、垃圾收集點、學校、公共廁所等公共服務設施和場所的分布位置[11]。例如，在某村莊規劃方案中，規劃人員在村莊中心處設置文化中心及服務中心，這兩個中心共用一棟建筑物，建筑總面積為485m2；規劃人員保留了原有的小學與幼兒園等教學場所，在村莊南北方向兩個聚集點新建村民公園，將其作為戶外文化活動場所。規劃人員在村莊主干道兩側建設一排商業性建筑物，在原集鎮修建農貿市場，在村莊公共服務中心及道路兩側空地上修建停車場，在北側新村點修建一座禮堂，在公共建筑室內、村民公園周邊、室外活動場所等區域修建多座公共廁所。

3.完善基礎建設

規劃人員應根據農業生產需求、農村居民日常生活需求與生態環境保護需求來規劃、建設村莊基礎設施。基礎設施可以分為生產類、生活類與生態類三種：生產類基礎設施以農田水利設施為主，起到改善農田生產條件、提高農作物產量和增加可耕農田面積的作用。生活類基礎設施包括給排水管網、村莊巷道與內部主路、連村道路、通信基站、架空電網等，起到滿足村民生產生活需要和改善生活條件的作用；生態類基礎設施包括污水處理設施、環境衛生車、垃圾轉運點、垃圾桶等，起到清理生產活動中產生的生活污水、工業廢水、工業廢料等污染物的作用。

三、結束語

總而言之，在國土空間規劃背景下，進行全域土地綜合治理工作，相關人員應嚴格按照規劃為整體空間布局基礎進行建設，從治理區域到治理目標治理空間等多個方面與村莊規劃工作進行融合，并深度挖掘二者之間的契合點，使得各項政策指標與村莊規劃的融合度不斷加深，進而提升村莊規劃的全面性和完整度。在我國社會發展過程中，村莊規劃屬于法定規劃，是國土空間規劃體系中的重要組成部分，對其進行詳細規劃，能夠有效保障整體國土空間的管理效果是完善空間規劃管理流程的一部分，因此對土地進行綜合規劃。治理能夠有效保證國土空間的完整性。