關于排污許可提質增效的思考與建議

泰安市生態環境局寧陽分局 李娜

排污許可制是加強生態文明建設、促進污染物防治控制的具體舉措。為構建排污許可為核心的“一證式”監管體系，2016年《控制污染物排放許可制實施方案》印發并實施。為進一步規范排污許可管理，發揮排污許可基礎制度的作用，2018年《排污許可管理辦法（試行）》實施。結合第二次污染源普查、稅務、工商等排污單位名單，生態環境工作人員逐一摸排，確保應發盡發、應登記盡登記，納入排污許可管理。2020年9月底前基本完成了我國現有排污單位排污許可發證和排污登記工作，基本實現了固定污染源排污許可全覆蓋[1]。為鞏固排污許可全覆蓋成果，建立排污許可固定污染源動態調整機制。2021年3月1日《排污許可管理條例》(中華人民共和國國務院令第736號)實施，為排污許可制的發展完善奠定了堅實的法治基礎[2]。“十四五”是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，同時也是建設美麗中國的關鍵時期、污染防治攻堅戰的攻堅期，對排污許可提質增效工作提出更多、更新、更高的要求。

各級生態環境部門為鞏固排污許可證核發開展了很多嘗試與研究。《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》（環辦環評[2017]84號）明確了環評與排污許可之間的關系，助力排污許可與環評相銜接，提高核發質量。2021年，生態環境部在全國范圍內開展為期三年的“雙百”工作，對排污許可證及執行報告開展質量審核，并對排污單位逐一進行現場比對審核。近兩年來，一些單位和個人開始研究區域“三線一單”、規劃環評、總量控制、環境執法等環境管理制度與排污許可制之間的銜接問題，并取得了一定的進展。山東省結合化工園區涉水企業排污許可證現場核查發現，缺乏現場核實的發放排污許可證的機制會出現企業建設情況與許可內容不一致的問題，違背了排污許可證的初衷，鑒于此，山東省生態環境廳提出“體驗式”核發機制，建立環評、許可、監測、執法聯動機制，強化排污許可與環評、監測、執法的有機銜接，實現排污單位從環境準入、排污控制到執法監管的“一證式”全過程監管。

一、環評與排污許可銜接的思考

《排污許可管理條例》明確提出，環境影響報告書（表）批準文件或環境影響登記備案材料是申領排污許可證的必要條件。環評是建設項目的準入門檻，排污許可是環評范圍內的一種行政許可，排污許可證的核發離不開排污許可。排污許可審核的主要內容包含是否符合排污許可證申請與核發技術規范、是否符合環評批復要求、監測方案是否合規等。其中，是否符合環評批復要求這一項就需要加強環評與排污許可銜接工作。銜接工作一方面為《建設項目環境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》兩個名錄的銜接。為與排污許可銜接，《建設項目環境影響評價分類管理名錄》已作出相應修訂，對排污許可名錄登記管理的建設項目，名錄中不再填報登記表。與此同時，依據《排污許可管理條例》第十五條規定，存在污染物排放方式、污染物排放口數量增加等情形的應當重新申請排污許可證。但部分對應的變化在建設項目名錄中僅為登記管理或豁免，如脫硫、脫硝、除塵、VOCs治理等大氣污染治理工程僅為登記表，簡單的登記表很難明確復雜的治污工藝及廢氣導排變化，加之新增固廢的論述均不詳細，給許可證重新申請審核增加了難度。尤其是VOCs治理工藝復雜，企業合并或新增排放口后廢氣導排去向無環評材料支撐，后續重新申請取得的許可證可能會出現現場與許可內容不一致的情形。銜接工作的另一方面為報告書（表）格式與許可證相銜接《建設項目環境影響報告表》于2021年作出修訂，為便于企業后續申請排污許可證，污染影響類建設項目內容與排污許可銜接。因此，加強環評及排污許可的銜接，建議下一步對環評名錄和排污許可名錄作出修訂，并同步修訂完善環評報告書（表）內容，便于企業填報和環保部門審核排污許可申請材料。

各省為強化環評與排污許可銜接進行了嘗試，江蘇省生態環境廳發布《省生態環境廳關于加強涉變動項目環評與排污許可管理銜接的通知》，明確涉及一般變動的環境影響報告書、表項目，建設單位編制《建設項目一般變動環境影響分析》并向社會公開，接受社會監督。排污單位在申請或變更排污許可證時，按照一般變動后實際建設的主要生產設施、污染防治設施、污染物排放口等內容如實提交排污許可證申請表，將《一般變動分析》和公開情況作為附件。江蘇省的這一做法解決了企業建設情況發生一定變化后的許可證申請與核發問題。

二、“體驗式”核發助力排污許可提質增效

提高排污許可證核發質量，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系。排污單位依據《排污許可管理條例》《排污許可證管理辦法》及行業排污許可證申請與核發技術規范，在全國排污許可證管理信息平臺填報申請表，并對填報內容的真實性作出承諾。許可證審核核發人員對排污單位提交的申請材料進行合規性審核，這樣的核發流程不能保證排污單位申領到的排污許可證與現場建設情況一致。在排污許可證質量審核中，我們發現很多企業存在生產設施、排氣筒數量、治污設施等與許可證不一致的情況。環評、許可、執法等科室聯動的“體驗式”核發機制將進一步提高排污許可證核發質量。

排污許可證涉及水、大氣、固廢等環境要素，分屬生態科、污控科、環評科室、總量控制中心、固廢管理科室、監測站（監控中心）、監察大隊等不同科室管理，憑借一科室之力難以滿足許可證核發要求。在“體驗式”核查過程中，各相關科室與企業面對面，可以更好地指導企業申領排污許可證及如何開展證后管理，對企業提出的問題進行解答，尤其對加快推動排污許可向證后監管轉變意義重大。排污許可證后監管雖然已納入“雙隨機”等日常檢查，但排污許可證內容繁雜，不僅包含排放口污染物及許可限值，還包括生產工藝、產排污環節、污染防治設施、工業固體廢物種類及貯存處置要求等一系列專業性較強的內容，對執法人員要求較高，加劇了排污許可執法的難度[3]。執法人員參與排污許可證核發尤其是現場審核，能夠解決這一難題。

三、加強排污許可證后監管

排污許可證的核發不是環境管理的結束，而是環境管理的開始，通過核發排污許可證難以體現許可證的權威性，真正的權威是證后監管所賦予的，排污許可提質增效更是離不開證后監管。排污許可證核發后的監管是當前的薄弱環節[4]，許多基礎環境部門的環境執法還難以滿足按證執法監管的要求。基層生態環境綜合執法部門由于監管能力明顯不足，還不能對排污許可證實施全面有效的監管。盡管現有的實施方案、管理條例等對加強排污許可證的監督管理提出了要求，但基層執法人員人員少、專業能力不足、各項工作任務重，在沒有可操作的執法監管指南的前提下難以掌握執法監管重點。

在進一步提高執法力量的基礎上，建議區分重點管理和簡化管理，對污染物較多、工藝復雜的重點管理許可證加密排污許可證專項檢查頻次，可分行業制定專項檢查細則，明確排污單位應當落實的責任義務，主要包括污染物達標排放情況、自行監測方案落實情況和環境管理臺賬等內容。對涉及違反《排污許可管理條例》的問題，嚴格按規定進行處罰，發現存在應當變更或重新申請的情形，通過限期整改倒逼排污許可質量提升。現場執法也是與企業的面對面交流，是服務企業的一次行動，在交流中應認真聽取排污單位在證后管理過程中遇到的問題，能夠現場給予解答的給予解答，需要協調其他科室的協調其他科室解答，做到真正服務企業，為企業解決實際問題。通過微信公眾號等平臺發布排污許可典型案例，通過對案例的剖析促進企業按證排污，進一步提升許可質量。

四、排污許可提質增效亟待解決的問題及建議

（一）厘清職責，明確責任和分工

構建環評、許可、監測、執法一體化的“體驗式”核發機制，首先在于厘清責任分工。環境影響評價是對建設項目排污行為的事前預防，并提出對策和措施，企業在建設過程中會因設備改造升級、產品更新換代、治污要求提高等原因發生或大或小的變化，這種變動是否符合環評要求，需環評科室予以判定。現場審核時具備較多現場監察經驗的執法科室能給予更多意見，監測機構通過對監測方案及監測報告的審核，進一步促進排污許可提質增效。

（二）落實排污單位主體責任

排污許可制度的落實關鍵和難點在于強化排污單位的主體責任。現行管理辦法及條例從自行監測、管理臺賬、執行報告、信息公開等方面對強化排污單位主體責任作出了相應的規定。條例的發布實施在一定程度上提高了排污單位對排污許可證的重視，認識上從“取得排污許可證萬事大吉”到“取得許可證還需證后管理”發生了轉變，從許可證審核、執行報告審核來看，目前大部分排污單位按證守法意識不強，落實執行報告、自行監測要求時，普遍存在錯報、漏報等各類問題，甚至出現空白執行報告提交的情況，另一方面企業在發生生產或污染防治工藝改造、法人變更等情況時，不具備主動按期變更或重新申請意識。為進一步增強排污單位主體責任意識，建議對持證單位法人開展年度專題培訓，提高排污單位對許可證主體責任的認識，通過微信小視頻、典型案例剖析等方式，增強持證單位的環境保護主體意識，明確違法成本。此外，企業通過自我核查或聘請技術單位核查，發現問題后及時報告并糾偏。

（三）完善排污許可審核指南及執法指南，修訂部分行業排污許可證申請與核發技術規范

我國自2016年至今累計發布了76項技術規范。技術規范是企業填報和審核人員合規性審核的依據，但火電、造紙等行業排污許可證申請與核發技術規范是在2016年發布實施的，距今已有6年時間，首批取得排污許可證的火電和造紙企業在2020年上半年已延續取得排污許可證。火電行業鍋爐燃燒和污染物產生的原理明確，污染防治措施針對性強，主要排放口僅有煙囪，是典型的污染物集中排放的高架源。但《火電行業排污許可證申請與核發技術規范》全篇以文字論述為主，產排污環節論述繁雜，廢水規定不清，亟待修訂。另外，目前我國行業自行監測技術指南并沒有做到全覆蓋，建議行業排污許可證申請與核發技術規范隨管理名錄、自行監測技術指南等新發布相關文件銜接，做好修訂工作，盡快發布實施全行業的自行監測指南。此外，為更好地提高排污許可審核能力及現場核查水平，建議完善排污許可審核指南及執法指南，適時對較普遍的問題進行答疑。

（四）加強竣工環境保護自主驗收監管工作

自主驗收質量參差不齊，給排污許可審核人員造成一定困擾，需進一步完善建設項目竣工環境保護自主驗收監管工作機制，進一步規范自主驗收程序。雖然自主驗收的責任人主要為建設單位，但建設單位大多缺乏環評及驗收專業知識，且自主驗收是否通過以環保專家的意見為準，所以出具驗收意見的環保專家對驗收質量的影響很大。目前我國大部分環保專家為大學教授、研究院高工、環保系統高工等，對環保法律、新型污染防治工藝、驗收相關法律法規掌握程度不一，加大對環保專家的職業素養、專業能力培訓與考核尤為重要。另外，需進一步落實驗收專家承擔的責任，這樣才能進一步提高自主驗收質量。要嚴格落實建設項目跟蹤、監督和檢查跟蹤力度，建立多部門聯動聯防機制，形成上下聯動的監督管理合力[5]。高質量的驗收報告能夠給予排污許可變更或重新申請有力支撐，且能解決現場與許可不完全一致的問題，進一步提高排污許可證核發質量。

（五）加強排污許可隊伍能力建設

排污許可證申請材料的審核對專業水平要求較高，且耗時耗力。山東省“體驗式”核發機制要求組織環評、許可、監測、執法等科室人員深入企業生產一線，對企業提交的排污許可證申請材料與現場建設情況逐一進行比對核實。化工等企業工藝復雜，審核人員的專業水平難以對企業工藝、產排污等情形逐一核查，大部分企業環保工作人員業務水平有限，且人員流動較大，審核人員還需指導幫助企業對許可證申請材料中存在的問題進行修改完善，詳細解答企業在填報過程中遇到的各類疑難問題，并嚴格按照規范要求對排污單位予以許可。一個地區行業眾多，審核人員需全面掌握的技術規范各不相同，因此，許可證隊伍建設尤為迫切。為更好地服務企業，審核人員應在排污單位申領取得排污許可證時對自行監測、信息公開、執行報告等后期證后管理作出解讀。往往基層許可證審核人員僅一兩人，且還承擔環境統計等其他業務工作，增加排污許可審核人員數量、提高許可審核專業能力才能更好地為排污許可提質增效打好基礎。建議一方面培養一批專業技術人員，加大人員投入，使業務能力培訓交流常態化。另一方面，可開發排污許可證管理信息平臺，通過大數據，做好合規性審查所需的數據比對分析等工作,減輕基層的工作壓力。