黃河流域生態(tài)補償法律制度研究*

廣西大學法學院 梁春艷，佘艷

一、引言

黃河是華夏文明的母親河，流經我國多個省市，鏈接了青藏高原、黃土高原和華北平原，黃河為我國的經濟發(fā)展提供了豐富的生態(tài)環(huán)境資源，但同時黃河的治理極為困難，生態(tài)環(huán)境脆弱、洪水威脅嚴重、水資源供需矛盾尖銳等問題影響著我國經濟的可持續(xù)發(fā)展。為此，2019年習近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展座談會上發(fā)表講話，首次將黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略。為推進黃河流域的生態(tài)保護與經濟發(fā)展相協(xié)調，黃河保護立法已納入全國人大常委會立法計劃，而流域生態(tài)補償制度是黃河保護相關立法的核心制度，承載著重要的功能價值。

二、黃河流域生態(tài)補償制度的功能定位

在推進黃河保護立法進程中，應重視黃河流域生態(tài)補償制度所應發(fā)揮的重要作用，明確黃河流域生態(tài)補償制度在黃河保護相關立法中的功能定位。

（一）制定黃河保護法的重要性

首先，制定黃河保護法有利于解決水沙關系的不協(xié)調。黃河“善淤、善決、善徙”，防洪固沙是歷來黃河治理的重要內容，黃河水患嚴重危及沿黃各省人民的生命財產安全，不利于我國經濟建設的平穩(wěn)進行。制定黃河保護法有利于通過強制性的黃河水沙調控和規(guī)范化的防汛體系進而解決黃河流域上下游經濟發(fā)展與防洪安全之間的矛盾，構建流域經濟帶與黃河和諧共生的關系。

其次，制定黃河保護法有利于解決黃河水供需不協(xié)調。黃河的水資源利用有著悠久的歷史，水資源開發(fā)程度高，盡管黃河的水資源總量僅占全國水資源總量的2%，但是我國耕地面積的15%以及人口總數(shù)的12%都依賴黃河的水資源供應，為滿足生產生活的需求，黃河的水資源已經被過度開發(fā)。黃河的徑流量不斷減少，一些支流斷流嚴重。為解決水資源短缺與經濟發(fā)展的矛盾，有必要通過制定黃河保護法從而完善黃河流域的水資源配置制度，約束流域上下水資源的利用，合理調度黃河流域南北之間的水量，實現(xiàn)黃河流域上下游水資源的供需平衡。

此外，制定黃河保護法有利于治理脆弱的生態(tài)環(huán)境。黃河上中游集中分布在沙地區(qū)域，氣候干旱，水資源匱乏，生態(tài)環(huán)境惡劣。黃河中游流經黃土高原，水土流失嚴重，至今未得到有效治理。只有通過對黃河流域水生態(tài)的整體治理，才能從根本上改善黃河水土流失的問題。黃河保護法有著相較于其他法律的綜合性、整體性，可以統(tǒng)一加強河源區(qū)的保護，解決水土流失治理過程中的突出問題。

（二）黃河流域生態(tài)補償制度的功能定位

流域生態(tài)補償是促進上下游地區(qū)共享共建、實現(xiàn)上下游地區(qū)公平發(fā)展的有效手段。流域生態(tài)補償制度能夠調動多元主體的積極性與主動性，形成以政府為主導、以市場為主體的流域生態(tài)補償格局。針對黃河流域呈現(xiàn)的水沙關系不協(xié)調、供需關系不協(xié)調以及生態(tài)環(huán)境惡劣等特殊性問題，制定專門的黃河流域生態(tài)補償制度，有利于使黃河流域生態(tài)補償從“輸血式”向“造血式”轉變，形成生態(tài)補償?shù)膬壬鷦恿Α｜S河流域生態(tài)補償制度能夠通過正向激勵實現(xiàn)對流域水資源的有序開發(fā)。通過整合與協(xié)調黃河流域主體功能區(qū)的水污染防治規(guī)劃、供用水管理規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等實現(xiàn)黃河流域保護與利用的規(guī)劃統(tǒng)一。

三、黃河流域生態(tài)補償制度的現(xiàn)狀及現(xiàn)實困境

我國目前在黃河流域生態(tài)補償方面開展了一定的實踐，取得了一定的成果。針對黃河流域的生態(tài)補償?shù)恼咝晕募蚕嗬^出臺，黃河流域沿岸各省展開了積極的生態(tài)補償實踐，但由于還在起步探索階段，實踐中生態(tài)補償也面臨著諸多困境。

（一）黃河流域生態(tài)補償制度的現(xiàn)狀

黃河流域的治理重點是水源涵養(yǎng)、水土保持、生態(tài)修復問題。全國性法律中有《水法》《水土保持法》等法律可適用于黃河流域的水環(huán)境治理，沿黃各省也相繼出臺了可用于本省范圍內生態(tài)補償?shù)恼咝晕募?/p>

1.立法規(guī)范及政策性文件

為更好地保護各流域的生態(tài)資源，我國已經頒布了相關的全國性法律，比如《水法》《水土保持法》等。為更好推進黃河流域的生態(tài)補償，地方政府也出臺了不少規(guī)范性文件。山東省政府與河南省政府簽署了《山東省人民政府 河南省人民政府黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，這是黃河流域的首份省際橫向生態(tài)補償協(xié)議；為推動黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)的生態(tài)保護與區(qū)域高質量發(fā)展，甘肅四川兩省政府簽訂了《黃河流域（四川－甘肅段）橫向生態(tài)補償協(xié)議》。從政策性文件來看，沿黃各省對生態(tài)補償進行了積極的探索。總之，我國目前的生態(tài)保護補償?shù)姆芍贫纫约芭c其配套的實施細則很多，但是黃河流域專有的生態(tài)保護補償法律制度很少。因此，加快完善黃河流域專有的生態(tài)保護補償法律制度，進而形成一個完整的黃河流域生態(tài)補償制度體系，對黃河流域的生態(tài)保護補償實踐具有重要的意義。

2.實踐現(xiàn)狀

目前，黃河流域沿經的省市陸續(xù)在生態(tài)補償方面開展了大量的實踐。從國家縱向流域生態(tài)補償角度來看，國家對沿黃九省的重點生態(tài)功能區(qū)進行補償?shù)姆绞街饕秦斦D移支付，并且財政轉移支付金額呈現(xiàn)逐年增加的趨勢。從沿黃各省開展的生態(tài)補償實踐來看，內蒙、寧夏部分區(qū)域通過《黃河水權轉換管理實施辦法》實現(xiàn)了水權轉換，該實施辦法對灌區(qū)進行節(jié)水改造，改造資金來源于新建的工業(yè)企業(yè)，農業(yè)結余水量指標轉換給新建工業(yè)企業(yè)，通過這種探索，橫向行業(yè)間生態(tài)補償工作得以開展；自2009年以來，山西省對省內的跨界河流開展了補償機制試點工作，補償標準為流域的水質改善情況，根據此標準對省內的各縣市實行梯次扣繳和獎勵；2011年以來，為了實現(xiàn)渭河的跨省同治，陜西省通過繳納水質保護補償資金的方法，對渭河上游的甘肅省天水市、定西市進行生態(tài)保護補償；為對水環(huán)境質量進行全面的改善，河南省于2010年頒布了《河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》，在此辦法的指導之下，飲用水水源地、跨市界河流水環(huán)境生態(tài)補償在河南省的18個市范圍內同時實施，該舉措促進了部門之間聯(lián)動機制的建立和水污染防治工作的開展，使得水資源質量明顯改善。總的來看，在黃河流域的生態(tài)保護補償實踐當中，各省已積累了一定的經驗，為我國跨界流域水生態(tài)補償機制的建立做出了積極探索。

（二）黃河流域生態(tài)補償制度的現(xiàn)實困境

國家以及沿黃各省政府在黃河流域生態(tài)補償方面進行了積極的探索實踐，雖然取得了一定的成效，但也存在以下亟待解決的問題。

1.系統(tǒng)性法律規(guī)定缺失

我國目前沒有針對黃河流域生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)定，系統(tǒng)性規(guī)范的激勵與獎勵機制缺失。現(xiàn)行的用于調整黃河流域的法律多側重于流域的某一方面，但是黃河流域是一個包含上下游、流域兩岸、水上水下等各要素的一個統(tǒng)一的生態(tài)整體，專門用于調整黃河流域的制度也應當包含流域內的各要素。黃河流域相對于我國的其他流域有著其不可忽視的特殊性，從現(xiàn)有的生態(tài)補償立法來看，其存在分散、不系統(tǒng)的特點，并且可操作性也不強，無法很好地適用于黃河流域的生態(tài)補償。生態(tài)補償原則在我國的法律層面沒有明確的規(guī)定，除此之外，黃河流域的生態(tài)補償實施也缺乏相應的法律措施來保障其實施效果。

2.黃河流域生態(tài)補償協(xié)議的法律效力不明確

黃河流域內的跨區(qū)域合作主要以簽訂政府間協(xié)議的方式進行，目前政府間生態(tài)補償協(xié)議的法律屬性尚存爭議。協(xié)議的屬性決定了其應當受到哪些法律的約束，可以采取何種救濟方法或者制裁手段。只有當政府間的協(xié)議法律性質得以明確，才能將其納入相應的法律規(guī)范中，以保障協(xié)議的順利履行。沿黃各省政府間協(xié)議的締約主體資格目前還不明確，我國立法機關雖然使用了“行政協(xié)議”這一概念，但是對“行政協(xié)議”的概念語焉不詳，地方政府之間締結行政協(xié)議的資格沒有得到法律的明確認可。除此之外，政府間的生態(tài)補償協(xié)議本身對違約責任沒有明確的約定，我國法律也沒有構建政府間協(xié)議的違約制度，對違約責任的構成要件以及責任承擔方式均沒有法律上的依據。

3.黃河流域生態(tài)補償模式單一

黃河流域各區(qū)域的生態(tài)補償方案或者協(xié)議中，規(guī)定的補償方式往往是以政府的財政資金為主，這是生態(tài)補償模式中典型的政府補償模式。政府補償模式以轉移資金為主，其優(yōu)勢在于簡便易行，但是弊端也很明顯，一方面政府轉移資金補償流域的生態(tài)保護，無法實現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)自身“造血”功能的建立；另一方面資金的分配也容易出現(xiàn)不合理的情況。政府對流域的生態(tài)補償進行固定的定價，為被補償主體帶來合理的預期，若補償?shù)陀陬A期，政府的固定生態(tài)補償定價不足以覆蓋為了維護生態(tài)環(huán)境付出的沉沒成本與機會成本，會使上游地區(qū)喪失生態(tài)環(huán)境保護的動力。若政府對生態(tài)補償?shù)亩▋r過高，會對下游進行生態(tài)補償?shù)闹黧w造成經濟上的負擔，當承擔的成本大于地區(qū)享受的生態(tài)服務收益時，會降低下游地區(qū)參與生態(tài)補償?shù)姆e極性。因此僅依靠單一的政府補償模式，遠不足以應對黃河流域內各主體之間的復雜的生態(tài)補償?shù)那闆r。

4.黃河流域生態(tài)補償管理體制混亂

黃河流經我國的九個省份，建立黃河流域的生態(tài)補償制度，涉及的省份與部門眾多，目前黃河流域生態(tài)補償管理體制不符合協(xié)同化流域管理的需要。首先，目前黃河流域的管理體制為流域管理與區(qū)域管理相結合的體制，在這種體制下，地方行政區(qū)域管理做決策不可避免地會從本地方的利益出發(fā)考慮資源開發(fā)及發(fā)展經濟的問題，這與全流域協(xié)調發(fā)展的初衷相違背。其次，目前在黃河流域的開發(fā)、利用和保護方面享有管理權限的部門眾多，如水利部、農業(yè)部、林業(yè)部、城建部、環(huán)境保護部門等，不可避免地會出現(xiàn)“多龍管水、多龍治水”的現(xiàn)象，在管理活動中各部門之間容易相互爭權或者相互推諉，不利于流域生態(tài)補償?shù)捻樌_展。最后，雖然目前我國設有黃河水利委員會對黃河流域進行統(tǒng)一的管理，但是黃河水利委員會是隸屬于水利部的流域機構，當涉水事務涉及地方的管理權限或職能時，黃河水利委員會不具有統(tǒng)籌協(xié)調地方與流域的權威性。

四、黃河流域生態(tài)補償制度的優(yōu)化進路

基于以上黃河流域生態(tài)補償立法和實踐中突出的問題，本文有針對性地提出相關的優(yōu)化措施，以完善黃河流域生態(tài)補償制度。

（一）在黃河保護立法中專章規(guī)定流域生態(tài)補償制度

黃河流域的生態(tài)補償關系到黃河上下游居民的切身利益，但是由于當前缺失系統(tǒng)性的黃河流域生態(tài)補償法律規(guī)定，黃河流域生態(tài)補償工作進展緩慢。因此當務之急是在考慮到黃河流域生態(tài)特殊性的基礎上，圍繞水生態(tài)補償主體、補償標準、補償方式、監(jiān)督管理以及引入市場機制等提出具體的、可操作的系統(tǒng)性生態(tài)補償法律建議，建立系統(tǒng)性的黃河流域生態(tài)補償?shù)姆芍贫取Ｔ谖覈七M黃河保護專門立法的進程中，建議專章規(guī)定黃河流域生態(tài)補償制度。首先應當在實證調研的基礎上，制定符合黃河流域生態(tài)補償制度的具體原則，體現(xiàn)利益橫平、環(huán)境正義的理念。其次應當明確黃河流域生態(tài)補償制度的調整范圍，結合黃河流域在發(fā)展中存在的問題，將涉及水域的各種要素，如水資源、水生態(tài)等納入生態(tài)補償?shù)姆秶泽w現(xiàn)黃河流域生態(tài)補償制度的專門性與綜合性。最后還應當在制度中規(guī)定生態(tài)補償實施前的評估方法，避免出現(xiàn)重復補償或者補償不到位的情況。

（二）明確黃河流域生態(tài)補償行政協(xié)議的法律效力

流域生態(tài)補償協(xié)議的明確效力是確定協(xié)議主體之間權利與義務的前提，也是劃分政府公權力行駛邊界的前提，確定流域生態(tài)補償行政協(xié)議的效力，讓上下游各主體的利益得到充分保障，是推進黃河流域生態(tài)補償實施的必然要求。明確黃河流域生態(tài)補償行政協(xié)議的法律效力是生態(tài)補償工作合法性的依據，政府之間的流域補償協(xié)議的效力應當由法律來明確規(guī)定。在制定黃河保護立法中，首先建議規(guī)定沿黃各省在生態(tài)補償締約過程中的主體資格，對締結協(xié)議的主體所需要具備的條件進行規(guī)定。其次建議構建跨區(qū)域政府間生態(tài)補償協(xié)議的違約責任制度，強制締約主體雙方在違反政府間協(xié)議的給付義務、附隨義務以及不履行義務時承受不利的法律后果。最后建議構建政府間生態(tài)補償協(xié)議糾紛解決制度，包括政府間的糾紛行政調解制度、行政仲裁制度和行政訴訟制度，司法是社會公正的最后一道防線，將政府間的生態(tài)補償協(xié)議的相關爭議納入司法管轄范圍十分必要。

（三）構建多元化黃河流域生態(tài)補償模式

僅靠政府進行縱向黃河流域生態(tài)補償無法形成一種可持續(xù)的流域生態(tài)補償模式，構建多元化的黃河流域生態(tài)補償模式迫在眉睫。流域的生態(tài)補償模式主要包括政府補償模式、市場補償模式與社會補償模式。在構建多元化的黃河流域生態(tài)補償模式過程中，以政府作為流域生態(tài)補償?shù)闹鲗В罱ㄊ袌銎脚_，為有資質的市場主體參與到流域生態(tài)補償中、發(fā)揮市場機制作用提供保障。市場補償模式可以彌補政府在黃河流域生態(tài)補償過程中資金不足的問題。市場主體之間自愿達成補償協(xié)議并進行有關的補償，能夠更有效地維護流域生態(tài)補償客體的利益。市場運行離不開政府的監(jiān)管與社會的監(jiān)督，吸引更多的公眾參與到黃河流域生態(tài)補償中，加強社會公眾對黃河流域生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督，有助于生態(tài)補償制度取得更大的成效。

（四）理順黃河流域生態(tài)補償管理體制

理順黃河流域的生態(tài)補償管理體制首先應當提升黃河流域管理機構的統(tǒng)籌協(xié)調能力，黃河流域管理機構是從全流域的利益出發(fā)，從流域可持續(xù)發(fā)展的角度去考慮流域的開發(fā)與保護問題，因此應當強化黃河流域管理機構的監(jiān)管與協(xié)調能力，充分發(fā)揮流域管理機構的職能作用。其次應當劃定黃河流域管理機構的管理界限與明確管理責任，流域管理涉及的管理部門眾多，理清每個部門的管理職責，避免出現(xiàn)爭權的情況，明確每個部門的管理責任，避免出現(xiàn)問題時各部門之間相互推諉扯皮。最后應當建立黃河流域生態(tài)補償?shù)闹卫韰f(xié)調機制。生態(tài)補償涉及的黃河流域上下游多主體、多方面，建立治理協(xié)調機制，有著促進全流域的聯(lián)動合作，維護黃河全流域的正常秩序的重要功能。

五、結語

我國江河流域眾多，各流域在生態(tài)環(huán)境保護方面有著相似之處，也有各自側重的方面，對于黃河流域來說，環(huán)境保護的重點在于水資源短缺與大量沉積的沙土引起的水患。黃河流域的治理是助力我國國家高質量發(fā)展的重要方面，應當綜合考慮黃河流域的各方面因素，結合現(xiàn)行法律法規(guī)，在推進黃河保護立法過程中，完善黃河流域生態(tài)補償制度，守護好我國的母親河。