“互聯(lián)網(wǎng)+”賦能公共資源交易信用整體性治理的實證研究

湖南大學(xué)公共管理學(xué)院 李爽

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”賦能公共資源交易信用整體性治理的價值意蘊(yùn)

“互聯(lián)網(wǎng)+”是充分利用技術(shù)經(jīng)濟(jì)倒逼公共資源交易信用管理實現(xiàn)整體性治理，充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”促進(jìn)公共資源交易信用管理全過程的公開透明。借助以“互聯(lián)網(wǎng)+”為依托的信息技術(shù)的優(yōu)勢，加快建設(shè)統(tǒng)一、規(guī)范、高效、廉潔的公共資源交易信用平臺，完善公共資源交易信用數(shù)據(jù)開放體系，將信用信息納入公共資源交易信息開放的范疇，讓公眾能夠及時地了解并使用這些信用信息，促進(jìn)信用信息的有效交互與傳播，從而實現(xiàn)監(jiān)督公共資源交易全過程的根本目的。大數(shù)據(jù)應(yīng)用是我國未來公共資源交易改革最具價值和創(chuàng)新的重點(diǎn)。傳統(tǒng)的電子化交易信用平臺和信用信息系統(tǒng)建設(shè)是公共資源交易信用管理現(xiàn)代化發(fā)展的第一個階段，而當(dāng)前通過互聯(lián)網(wǎng)思維和大數(shù)據(jù)技術(shù)，為公共資源交易信用管理的全過程、全主體以及多手段提供指揮決策和精準(zhǔn)服務(wù)。在新的時代背景下，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的賦能作用，能夠有效地將很多不確定的風(fēng)險因素降到最低，盡可能降低公共資源交易過程中的各類風(fēng)險。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用為解決當(dāng)前信用管理的“碎片化”提供了關(guān)鍵性技術(shù)手段，為實現(xiàn)公共資源交易信用管理的“逆碎片化”治理提供黏合劑的作用，以實現(xiàn)公共資源交易信用管理全行業(yè)、全區(qū)域、全過程、全方位的無縫隙整合。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+”賦能公共資源交易信用管理整體性治理的浙江探索

本部分將引入浙江省借助“互聯(lián)網(wǎng)+”賦能公共資源交易信用管理的案例, 通過總結(jié)浙江省公共資源交易信用管理的先進(jìn)經(jīng)驗，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制,同步推進(jìn)數(shù)據(jù)共享全面性規(guī)范性和信用協(xié)同常態(tài)化、動態(tài)化，數(shù)據(jù)共享機(jī)制構(gòu)建主要圍繞公共信用指標(biāo)體系、評價體系以及紅黑名單管理制度展開,業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制則對應(yīng)不同的應(yīng)用場景,設(shè)置信用數(shù)據(jù)共享接口,實施系統(tǒng)改造等，來探討數(shù)字時代背景下“互聯(lián)網(wǎng)+”如何賦能公共資源交易信用管理整體性治理的實現(xiàn)。在浙江省的實踐經(jīng)驗中可以看出來“互聯(lián)網(wǎng)+”在公共資源信用管理整體性建設(shè)的歷程中，經(jīng)過不斷的創(chuàng)新與實踐，發(fā)揮出強(qiáng)大的作用，“碎片化”現(xiàn)狀得到了一定的改善。隨著信用管理的整體性治理框架逐漸搭建，積極探索構(gòu)建以信用“牽一發(fā)而動全身”的新型監(jiān)管機(jī)制，大力推進(jìn)信用產(chǎn)品在公共資源交易活動和監(jiān)管中的應(yīng)用，具有重要的借鑒意義。

伴隨著公共資源交易整合進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，“信用中國”建設(shè)的呼聲也越來越高。浙江省2017年出臺了一系列信用管理的地方性文件，包括《浙江省公共信息信用管理條例》《浙江省公共信用修復(fù)管理暫行辦法》等。在這些文件中可以看到，公共資源交易作為歷來的“腐敗高發(fā)區(qū)”，是作為整治的重點(diǎn)內(nèi)容。由于浙江省公共資源交易平臺基本整合工作以及電子化流程運(yùn)作的穩(wěn)步推進(jìn)，為實現(xiàn)公共資源交易信用管理提供了有力基礎(chǔ)。于是，浙江省便在公共資源交易領(lǐng)域借助“互聯(lián)網(wǎng)”信息技術(shù)的力量，開始了“信用管理”整體性治理的探索，并取得了豐碩的成果。其主要改革措施和成果如下：

（一）構(gòu)建公共資源交易信用框架

形成以綜合信用和行業(yè)信用相結(jié)合的公共資源交易領(lǐng)域信用框架。行業(yè)信用主要突出建立市場主體和從業(yè)人員信用建設(shè)，涵蓋兩類主體的基礎(chǔ)信息和信用信息，依據(jù)國家失信聯(lián)合懲戒的要求，分領(lǐng)域制定信用應(yīng)用規(guī)則，實現(xiàn)一交易（標(biāo)）一查。綜合信用將公共信用產(chǎn)品嵌入公共資源交易平臺，推進(jìn)政府投資項目招投標(biāo)、政府土地招拍掛、政府采購招投標(biāo)、礦權(quán)招拍掛等信用應(yīng)用，將信用作為選擇交易主體的重要依據(jù)或參考，對黑名單主體實施限制性措施。目前公共資源交易接入系統(tǒng)54個，實施調(diào)用及查詢4.9萬次。

（二）打破部門信息分割

將公共資源交易機(jī)構(gòu)、住建、交通、水利等各行業(yè)務(wù)部門的企業(yè)（人員）在公共資源交易和合同履約過程中的信用評價、行政處罰決定、違法違規(guī)行為（不良行為）記錄等通過互聯(lián)網(wǎng)推送進(jìn)行整合，匯集了工程建設(shè)生命全周期的信用信息，既打破了部門監(jiān)管分割的“信息孤島”現(xiàn)象，解決了企業(yè)跨行業(yè)跨地區(qū)多元化經(jīng)營和部門分行業(yè)分地區(qū)監(jiān)管的矛盾，從而實現(xiàn)了交易過程與履約過程的聯(lián)動。

（三）拓展信用數(shù)據(jù)源

在運(yùn)用信用中國、信用浙江的同時，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)技術(shù)，獲取更為全面實時的信用信息。如浙江省湖州市、衢州市依托云計算和大數(shù)據(jù)架構(gòu)，實時動態(tài)數(shù)據(jù)挖掘獲取，實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集實時性、準(zhǔn)確性、全面性，目前可覆蓋全國50萬家企業(yè)，涵蓋全國各地建設(shè)、交通、水利、公安、市場監(jiān)管、稅務(wù)等30余個行政主管部門的行政處罰信息、榮譽(yù)信息、項目經(jīng)理在建項目信息和負(fù)面信用信息，在線數(shù)據(jù)量達(dá)3億多條，克服了地方自建“紅名單”“黑名單”造成的區(qū)域內(nèi)外企業(yè)不公。將信用信息查詢嵌入電子評標(biāo)系統(tǒng)，綁定交易項目，精準(zhǔn)定位投標(biāo)企業(yè)，方便評標(biāo)專家使用。

三、公共資源交易信用管理仍然面臨“碎片化”的困境

浙江省借助“互聯(lián)網(wǎng)+”賦能公共資源交易信用管理整體性治理的實踐探索在一定程度上有效地解決了當(dāng)前公共資源交易信用治理中的一些碎片化問題，為各地繼續(xù)開展公共資源交易領(lǐng)域的相關(guān)信用管理改革實踐提供了經(jīng)驗借鑒。黨的十九大報告和《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》都明確提出了全面推進(jìn)誠信建設(shè)，加強(qiáng)信用管理已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。然而，我國公共資源交易領(lǐng)域的誠信情況仍然不容樂觀，信用管理的“碎片化”問題依舊凸顯。

（一）交易主體信用管理碎片化

公共資源交易活動主要是政府部門、公共資源交易中心和公共資源承包者三方在公共資源、權(quán)力和責(zé)任內(nèi)容上的交換活動。交易主體信用管理碎片化的問題主要體現(xiàn)在公共資源交易主體之間的“信息孤島”。從理論上講,多主體共同參與互聯(lián)網(wǎng)治理, 并不必然會產(chǎn)生“協(xié)同效應(yīng)。

（1）政府職能部門各自為政，各部門的信用信息和信用管理并未形成統(tǒng)一的體系，出現(xiàn)了嚴(yán)重的部門壁壘，使得各部門之間信用信息互通渠道堵塞，進(jìn)而導(dǎo)致對公共資源交易中心的多頭管理和信息系統(tǒng)的重復(fù)建設(shè)。

（2）公共資源承包者數(shù)量龐大，其信用信息來源分散化，公共資源交易中心難以全方位地收集到公共資源承包者的全部信用數(shù)據(jù)，因此在對承包者的各項資格進(jìn)行評定時。由于信息的不對稱，難免會出現(xiàn)偏差，造成評標(biāo)結(jié)果不公正、不科學(xué)的后果。

因此，來自政府部門和公共資源承包者兩方面的分散化壓力使得公共資源交易中心不僅需要從多個政府部門中搜集信用信息，還需要搜集高度分散化的各個公共資源承包者的信用信息，信用管理的成本和難度大大提高，但卻未見成效。處于公共資源交易“中心環(huán)節(jié)”的公共資源交易中心飽受條塊分割格局的困擾,其工作狀態(tài)可以概括為政策執(zhí)行千頭萬緒、條塊機(jī)構(gòu)協(xié)同困難、完成任務(wù)責(zé)大權(quán)小、解決問題有心無力。

（二）交易過程信用管理碎片化

公共資源交易過程主要由以下幾個環(huán)節(jié)組成：交易項目評審、交易合同簽訂、交易合同履行、交易合同驗收、后續(xù)檢查與考核。根據(jù)公共資源交易過程來看，其中“碎片化”的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）在交易的不同環(huán)節(jié)中，信用信息主要在第一階段使用，而其他幾個階段很少使用甚至根本不使用信用管理手段來實現(xiàn)階段性的目標(biāo)。比如，經(jīng)過交易項目評審過后，所確定的公共資源承包者便機(jī)械式地開展合同簽訂、合同履行、合同驗收等工作，并未在此過程之中設(shè)計與信用管理相關(guān)的其他工作。各個環(huán)節(jié)之間的信用管理碎片化，無法發(fā)揮出信用信息對各環(huán)節(jié)運(yùn)行的規(guī)范作用，導(dǎo)致出現(xiàn)“爛尾”現(xiàn)象，從而使公共資源的使用價值和使用效率大大降低。

（2）各交易環(huán)節(jié)之間的信用信息溝通極少，未形成貫穿始終的“信用溝通鏈”，因此也就無法為后續(xù)環(huán)節(jié)提供前一階段的相關(guān)信用信息，導(dǎo)致后續(xù)環(huán)節(jié)進(jìn)行相應(yīng)的信用管理活動時缺乏管理所需要的信息。

（3）各交易環(huán)節(jié)之間形成的是單一運(yùn)行鏈條，沒有與外部征信機(jī)構(gòu)建立一定的聯(lián)系。未建立起有效的信用管理網(wǎng)絡(luò)，所搜集到的信息只是來自各環(huán)節(jié)內(nèi)部的信用信息碎片，不能很好地為信用管理的有效實施發(fā)揮出有力的作用。

（三）交易信用管理手段碎片化

當(dāng)前，公共資源交易領(lǐng)域中信用管理的手段主要由以“保證金”形式為主的信用憑證手段、以“黑名單”形式為主的負(fù)面評價手段兩種。在許多地區(qū)的公共資源交易平臺網(wǎng)站上都可以看到這兩種方式的存在和使用的廣泛性。但是這兩種手段卻存在著一定的缺陷，不僅不能有效地證明公共資源承包者的信用情況，還會在一定程度上使得“碎片化”的情況更加嚴(yán)重。

首先，基本上所有的公共資源交易都是以“保證金”的形式進(jìn)行擔(dān)保，但是各承包者保證金的來源無法監(jiān)控，且保證金的分散化管理則更加導(dǎo)致了不同職能的部門之間信用管理的沖突和壁壘。其次，以“黑名單”方式進(jìn)行管理僅局限于公共資源交易中心內(nèi)部，并未納入整個公共資源信用信息管理體系中，因此，這兩種主要的管理手段若不進(jìn)行深度整合，不僅會加深各部門主體之間的碎片化趨勢，還會使得各地區(qū)之間的碎片僅形式更加嚴(yán)峻。

四、“互聯(lián)網(wǎng)+”實現(xiàn)公共資源交易整體性治理的完善路徑

（一）建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+信用信息數(shù)據(jù)庫”

1.政府部門信息庫

政府部門也是參與公共資源交易的主體之一，在公共資源交易活動中扮演著政府采購的“采購人”和工程建設(shè)的“招標(biāo)人”等一系列角色。實現(xiàn)該項任務(wù)的關(guān)鍵在于，清晰、全面地定位政府職能部門在公共資源交易的各個領(lǐng)域中的角色定位，推動政府部門在公共資源交易活動中的“管辦分離”。通過以“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)與大數(shù)據(jù)手段來識別各職能部門的角色和資格等信息，記錄并追蹤其參與公共資源交易的基本情況，將各部門在公共資源交易領(lǐng)域的相關(guān)信用信息進(jìn)行整合，減少交易活動中因信息不對稱而造成的損失，從而逐步建立起政府部門的信用信息數(shù)據(jù)庫。

2.招投標(biāo)人信息庫

構(gòu)建基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的電子招投標(biāo)人信息庫，依靠大數(shù)據(jù)對招投標(biāo)人在交易的整體過程中所產(chǎn)生的未經(jīng)利用的海量“數(shù)據(jù)”進(jìn)行收集、分類、管理、分析，以招投標(biāo)人的社會信用代碼為基礎(chǔ)，有利于掌握各公共資源承包商的基本信用信息；有利于招投標(biāo)活動回歸經(jīng)濟(jì)和市場屬性，改進(jìn)招標(biāo)采購的監(jiān)管模式，為交易活動提供“科學(xué)”的評價，從而保證項目質(zhì)量、提高經(jīng)濟(jì)效益，真正地維護(hù)國家利益。市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì),通過信用體系規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)主體的行為,是一種新型有效的規(guī)制方法。

3.完善信息化手段，健全公共資源交易專家服務(wù)監(jiān)督體系

在“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)蓬勃發(fā)展的大背景下，建設(shè)全省統(tǒng)一的綜合評標(biāo)評審專家?guī)?，以信息化為支撐，?gòu)建具有高度交互性、共享性和集成性的專家?guī)欤⒁劳泄操Y源交易平臺實現(xiàn)各類公共資源交易項目共享同一平臺的專家抽取和服務(wù)功能，實現(xiàn)專家資源互聯(lián)共享、集中使用。要對專家資源的使用和專家評審情況進(jìn)行考核，建立起專家?guī)斓膭討B(tài)管理。

（二）打造“互聯(lián)網(wǎng)+信用信息共享平臺”

利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)將上述公共資源交易各方面的信用信息數(shù)據(jù)交由公共資源交易平臺統(tǒng)一管理，建立起以公共資源交易平臺為依托的“公共資源交易信用信息平臺”，提供多主體的信用信息的審核、查驗、公開以及變更等職能的補(bǔ)充，通過行業(yè)信用數(shù)據(jù)庫,為公共資源交易的信用自律和管理發(fā)揮有效作用，既有利于實現(xiàn)“統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一運(yùn)作、統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)管”的目標(biāo)，也能夠有效地避免多次管理和重復(fù)建設(shè)，從而實現(xiàn)公共資源交易領(lǐng)域的“逆碎片化”治理。

（三）建設(shè)“互聯(lián)網(wǎng)+聯(lián)合征信體系”

1.“互聯(lián)網(wǎng)+”社會征信體系接口建設(shè)

由于行政管理的“條塊化分割”，導(dǎo)致我國社會征信系統(tǒng)的“條塊化分割”。公共資源交易各主體的信用信息分散在工商管理部門、稅務(wù)部門、法院等多個系統(tǒng)以及不同的銀行系統(tǒng)內(nèi)部的信用信息數(shù)據(jù)庫，應(yīng)當(dāng)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”統(tǒng)一建設(shè)各系統(tǒng)之間的接口，減少因多重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而帶來的“壁壘”現(xiàn)象。近年來我國致力于建設(shè)誠信社會,已經(jīng)逐漸構(gòu)建起以政府、社會為主要參與的跨地區(qū)的守信聯(lián)合激勵與失信聯(lián)合懲戒機(jī)制,從而使失信人得到應(yīng)有的懲罰,讓誠信人受益。因此，將“互聯(lián)網(wǎng)+”融入社會征信體系建設(shè)中來，實現(xiàn)公共資源交易信用體系與社會征信體系的對接，是我國建設(shè)聯(lián)合征信體系的關(guān)鍵一環(huán)。

2.“互聯(lián)網(wǎng)+”征信手段組合運(yùn)用

針對當(dāng)前“黑名單”制度和“保證金”制度上的缺陷，可以借助“互聯(lián)網(wǎng)+”進(jìn)行改良優(yōu)化。首先，完善公共資源交易誠信體系,針對參與投標(biāo)的企業(yè)及評標(biāo)專家設(shè)置黑名單制度等方式構(gòu)建貪腐預(yù)防懲治體系。對“黑名單”制度中的成員進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)上傳，不僅實現(xiàn)本級行政區(qū)域內(nèi)的互聯(lián)互通，還要實現(xiàn)以全國范圍內(nèi)的“黑名單”信息互聯(lián)互通為最高要求，讓失信者無處遁形。其次，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為技術(shù)支撐，積極推動以保函代替保證金，打造保函交易控制和信用交易平臺。最后，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)下建設(shè)多主體信用數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)之上，推動信用風(fēng)險預(yù)警、信用風(fēng)險交流、信用風(fēng)險救濟(jì)等多樣化的信用管理手段，并根據(jù)不同的交易需求、不同的交易過程進(jìn)行組合，從而實現(xiàn)公共資源交易信用管理手段的整體契合。