社會組織參與社會治理的現(xiàn)狀及對策分析
——以湖北省Z市為例

三峽大學(xué) 劉施念

在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，社會治理模式也由政府單一管理逐步向政府、企業(yè)、社會組織多元共治轉(zhuǎn)變。社會組織作為國家治理體系的有機(jī)組成部分，為活躍地方經(jīng)濟(jì)、提高民主政治、化解社會矛盾等發(fā)揮了重要作用。截至2020年底，全國社會組織總數(shù)達(dá)到89.4萬個，其中民辦非企業(yè)單位51.1萬個，社會團(tuán)體37.5萬個，基金會8432個①，龐大的社會組織群體更加積極地參與到社會治理中，并憑借其專業(yè)優(yōu)勢在此過程中扮演著越來越重要的角色，成為建設(shè)現(xiàn)代化社會治理體系的一股重要力量。

一、社會組織在社會治理中發(fā)揮的作用

（一）社會組織是政府與群眾之間的中介“橋梁”

社會組織多由群眾自發(fā)組建形成，具有非官方性、非營利性以及相對獨(dú)立性等特點(diǎn)，也具有密切聯(lián)系基層的天然優(yōu)勢。社會組織可以充分利用這些特點(diǎn)和優(yōu)勢，暢通政府與群眾間的溝通渠道。一方面，社會組織直接服務(wù)于群眾，可以全面客觀地了解基層群眾對于公共服務(wù)的需求和期盼，收集民情民意并向上反饋，為政府科學(xué)決策提供參考。另一方面，社會組織也能運(yùn)用其在群眾中的影響力和號召力，有效協(xié)助政府宣傳公共政策，推動決策落地，從而緩解社會矛盾。如杭州市下城區(qū)的社會公益組織“武林大媽”，組織社區(qū)內(nèi)4.2萬名熱心群眾，運(yùn)用“熟人管理”模式，開展民情收集、矛盾糾紛化解、安全巡防等工作，為G20峰會等重大活動及新冠肺炎疫情防控工作的開展提供有力保障[1]。

（二）社會組織能補(bǔ)充政府和企業(yè)在公共管理上的不足

社會組織是獨(dú)立于黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的第三部門，在社會治理的很多領(lǐng)域，社會組織能夠發(fā)揮自身在本行業(yè)的組織引領(lǐng)和示范帶動的功能，達(dá)到更加有效的治理效果。比如各行業(yè)組建的協(xié)會、商會等經(jīng)濟(jì)類組織，是一種介于政府與企業(yè)之間，并致力于實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律、完善行業(yè)治理的組織形式，通過對協(xié)會成員進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能，可以有效破解市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)“失靈”的困境[2]。這類組織可以通過建立行業(yè)規(guī)章制度對組織成員進(jìn)行約束，強(qiáng)化本行業(yè)規(guī)范和自律，維護(hù)市場秩序，也可以通過優(yōu)化資源配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級，而這些方面單純依靠政府行政手段很難達(dá)到預(yù)期效果。

（三）社會組織能滿足多元化的社會服務(wù)需求

由于政府受人員、資金、政策、專業(yè)化程度等條件的限制，所能提供的社會公共服務(wù)及產(chǎn)品范圍有限，已難以適應(yīng)現(xiàn)代社會多元、細(xì)分的服務(wù)需求，而社會組織憑借其類別的復(fù)雜多樣，可以提供范圍更廣、覆蓋領(lǐng)域更多的服務(wù)。比如有關(guān)愛幫扶困難群體和弱勢群體、環(huán)境保護(hù)、動物保護(hù)的公益慈善類社會組織及志愿者隊伍；也有滿足教育、公共衛(wèi)生、體育、居民生活等需求的教培文體等社會服務(wù)類社會組織；還有參與青少年關(guān)愛、社會矛盾調(diào)解、心理疏導(dǎo)等社會管理類社會組織。這些社會組織可以直接面向群眾提供專業(yè)化的公共服務(wù)，更好滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

二、湖北省Z市社會組織參與社會治理的現(xiàn)狀及存在問題

（一）Z市社會組織參與社會治理現(xiàn)狀

近年來，Z市圍繞加強(qiáng)和創(chuàng)新社會組織管理，持續(xù)優(yōu)化社會組織發(fā)展環(huán)境，呈現(xiàn)出社會組織數(shù)量穩(wěn)步增長、規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、協(xié)同作用顯著增強(qiáng)、社會治理水平全面提升的良好態(tài)勢。2016年，Z市出臺《政府向社會力量購買服務(wù)實(shí)施辦法》，設(shè)立政府購買服務(wù)專項資金，并建立了由財政部門牽頭，以審計、民政、市場監(jiān)管等部門為成員的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對政府購買服務(wù)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。截至目前，Z市已累計投入230余萬元用于政府購買服務(wù)。2017年，Z市投入50萬元成立社區(qū)社會組織孵化基地，引進(jìn)高等院校和專業(yè)機(jī)構(gòu)團(tuán)隊負(fù)責(zé)孵化基地的運(yùn)營管理，為社會組織提供免費(fèi)的場地、設(shè)備、輔導(dǎo)咨詢等服務(wù)，目前已成功培育孵化20余個社會組織進(jìn)駐。Z市還意識到社工隊伍是社區(qū)治理的關(guān)鍵力量，及時出臺了《社區(qū)工作者工資補(bǔ)貼及社會保險實(shí)施辦法》，通過建立社區(qū)工作者結(jié)構(gòu)化薪酬制度，將社區(qū)工作者工資補(bǔ)貼及獎勵經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，以保障社區(qū)工作者的薪酬待遇，進(jìn)一步激勵社區(qū)工作者干事創(chuàng)業(yè)積極性。通過培育扶持，截至2021年底，Z市共有登記注冊社會組織215個，其中社會團(tuán)體101個，民辦非企業(yè)單位114個，每萬人擁有社會組織數(shù)為4.9個（按統(tǒng)計部門口徑44萬人計算）。同時，形成了一批具有專業(yè)能力和社會影響力的社會組織，積極參與社會治理。如Z市慈善協(xié)會、老區(qū)建設(shè)促進(jìn)會等慈善組織積極對接貧困村，開展“慈善一日捐”、慈善救助、產(chǎn)業(yè)扶貧等慈善活動；社工服務(wù)中心、冬泳協(xié)會、路跑協(xié)會等組織主動參與新冠肺炎疫情防控志愿服務(wù)，累計捐贈物資10萬余元。

（二）Z市社會組織參與社會治理存在的問題

盡管Z市通過創(chuàng)新舉措，在推動社會組織高質(zhì)量發(fā)展方面取得了一定成效，但總體上還處于摸索階段，在社會治理、高質(zhì)量發(fā)展、體制機(jī)制等方面還面臨一些亟待解決的問題。

1.社會治理的參與度不夠

為推動社會組織積極參與社會治理，Z市將社會組織參與脫貧攻堅、文明城市創(chuàng)建及新冠肺炎疫情防控等志愿服務(wù)情況納入年檢范圍。根據(jù)工作實(shí)際來看，在社會治理中發(fā)揮較大作用的主要是慈善組織、文體類協(xié)會及社區(qū)社會組織，這類社會組織動員號召力較強(qiáng)，組織內(nèi)的成員參與志愿服務(wù)活動的積極性也較高。而其他類型的社會組織，由于受自身條件所限，參與社會治理的空間有限，總體上參與社會治理的社會組織類型和數(shù)量均較少，且在農(nóng)村地區(qū)，社會組織的參與度與在城市地區(qū)相比差距則更為明顯。

2.社會組織發(fā)展質(zhì)量不高

在社會組織數(shù)量的快速增長過程中，社會組織規(guī)章制度不健全、專業(yè)人才缺乏、年檢意識不強(qiáng)等問題也逐漸顯現(xiàn)，致使社會組織內(nèi)部管理參差不齊，專業(yè)化水平不高，自身造血功能不強(qiáng)，輻射帶動能力較弱，制約了社會組織的高質(zhì)量發(fā)展。還有部分社會組織在業(yè)務(wù)活動中，沒有嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)財會制度，甚至觸犯法律法規(guī)，嚴(yán)重影響社會組織規(guī)范運(yùn)營。2020年以來，Z市共依法撤銷近50家社會組織，被撤銷的社會組織中大部分連續(xù)2年以上未參加年檢，且缺乏組織活力，長年沒有開展業(yè)務(wù)活動，還有少部分存在違法違規(guī)行為。

3.社會組織結(jié)構(gòu)不優(yōu)

Z市的社會組織中，涉及生態(tài)環(huán)境、社區(qū)工作、教育、文化、體育和其他類型，覆蓋了第一產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)各個領(lǐng)域，其中教育培訓(xùn)類和文體類占比較大，約占總量的30%，總體來看，各類社會組織發(fā)展的均衡程度相差較大。其中，涉及環(huán)境保護(hù)、動物保護(hù)領(lǐng)域的公益類社會組織數(shù)量少、規(guī)模小，導(dǎo)致有效承擔(dān)相關(guān)公益性服務(wù)的力量不足。目前，Z市還未就公益類社會組織發(fā)展出臺專門扶持政策，政府購買公益類社會組織服務(wù)的資金投入較小，許多成立不久的社會組織由于本身競爭力不足，無法獲得項目資金支持，導(dǎo)致發(fā)展陷入困境。

4.社會組織管理監(jiān)管難度大

為順應(yīng)“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，行政審批流程由事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，社會組織登記注冊的手續(xù)簡化、門檻降低，促使社會組織登記注冊數(shù)量逐年增加，這對社會組織登記管理機(jī)關(guān)形成了較大的管理壓力。目前，Z市民政局承擔(dān)社會組織登記管理業(yè)務(wù)的科室共有3名工作人員，僅有2名工作人員負(fù)責(zé)社會組織登記管理工作，并且還承擔(dān)了基層政權(quán)建設(shè)、地名命名及行政區(qū)域邊界勘察等工作。社會組織登記管理工作力量薄弱，但工作量不斷加大，以致無法有效地開展業(yè)務(wù)工作。此外，目前對于社會組織監(jiān)管，國家層面還未出臺完善的政策法規(guī)加以指導(dǎo)[3]，這也進(jìn)一步增加了基層一線工作人員開展監(jiān)管工作的難度。

三、社會組織參與社會治理存在問題的原因分析

（一）對社會組織認(rèn)識還存在偏差

當(dāng)前社會需求與公共服務(wù)供給之間還存在不平衡、不匹配的突出矛盾，而對于解決這些矛盾，社會組織具有不可或缺的積極作用。長期以來，政府在社會治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，公眾也早已習(xí)慣于接受來自政府為其提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品，但對于社會組織等第三方機(jī)構(gòu)的認(rèn)識還存在偏差，并忽視了其在社會治理中應(yīng)有的地位和作用，對社會組織缺少認(rèn)同和支持。除了外界的不重視之外，社會組織本身對于社會治理的認(rèn)識也有不足，存在對有關(guān)政策理解不充分、責(zé)任擔(dān)當(dāng)不主動等問題，致使參與社會治理的效果未達(dá)到預(yù)期。

（二）社會組織與政府關(guān)系的定位不明確

受行政主導(dǎo)體制的影響，政府習(xí)慣將社會組織定位于類似下屬職能部門的角色，對其獨(dú)立性和自主性的認(rèn)同度不夠，在運(yùn)行機(jī)制、管理體制和資源配置上制約了社會組織的創(chuàng)新發(fā)展。受此影響，大部分社會組織都過多依賴于政府的支持，導(dǎo)致自身發(fā)展動力不足，如Z市的行業(yè)商會、協(xié)會等組織大多是在政府部門的扶持下建立起來的，具有半官方的性質(zhì)，資金方面主要依靠政府補(bǔ)貼或政府購買服務(wù)，組織內(nèi)生動力不足。另外，目前社會治理仍以政府占據(jù)主導(dǎo)，社會組織通常選擇被動執(zhí)行政府的指令，按照政府要求去協(xié)助處理社會治理事務(wù)，很少自主開展工作。

（三）社會組織內(nèi)部缺乏專業(yè)人才

由于社會組織承擔(dān)的工作通常專業(yè)性比較強(qiáng)，對于從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)有一定的要求，并且在工作量較大的情況下，還需要有充足的專業(yè)人才隊伍作為支撐，才能有效地發(fā)揮出社會組織的功能。但目前，社會組織發(fā)展中人才瓶頸凸顯，人才儲備不足、素養(yǎng)不高、結(jié)構(gòu)失衡等一直是制約社會組織高質(zhì)量發(fā)展的首要問題。如Z市的社區(qū)工作者中，僅有約20%的人員通過了社工職業(yè)水平考試并取得資格證，其他社會工作者多為業(yè)余兼職或者志愿者，并且社會組織的負(fù)責(zé)人也一般是由社會各界人士兼任，主要利用業(yè)余時間處理日常事務(wù)，工作時間甚至場地都具有不固定性，難以吸引專業(yè)的高水平人才參與社會組織的內(nèi)部管理，影響了社會組織在承接政府職能等方面的效能發(fā)揮。

（四）社會組織管理體制不完善

在行政管理體制上，社會組織還處于多頭管理的現(xiàn)狀，其注冊登記和監(jiān)督管理由民政部門負(fù)責(zé)，黨建工作受統(tǒng)戰(zhàn)部門的領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)活動又受行業(yè)主管部門的指導(dǎo)，缺乏統(tǒng)一高效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，容易造成社會組織工作隸屬關(guān)系不清、職責(zé)邊界不明確和監(jiān)管難落實(shí)等問題。長期的多重管理體制也導(dǎo)致很多社會組織“準(zhǔn)行政化”問題突出，削弱了社會組織的相對獨(dú)立性特點(diǎn)。

四、完善社會組織參與社會治理的對策建議

確立社會組織在社會治理中的主體地位，構(gòu)建政府與社會組織平等協(xié)作關(guān)系，提高公共服務(wù)能力水平，已經(jīng)成為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的基本趨勢。

（一）增強(qiáng)對社會組織的認(rèn)同意識

首先，要增強(qiáng)政治認(rèn)同。要統(tǒng)籌抓好社會組織的黨建工作，充分發(fā)揮黨組織把方向、抓重點(diǎn)和統(tǒng)大局的戰(zhàn)斗堡壘作用，加強(qiáng)從業(yè)人員的思想教育，堅持以黨建引領(lǐng)提升社會組織內(nèi)部凝聚力和戰(zhàn)斗力[4]。其次，要增強(qiáng)社會認(rèn)同。社會組織及其從業(yè)人員是建設(shè)現(xiàn)代化社會治理體系的重要力量，社會各界特別是黨政機(jī)關(guān)要信任社會組織，為社會組織參與社會治理搭建平臺。要加強(qiáng)新聞宣傳平臺建設(shè)，拓寬社會組織宣傳渠道，廣泛宣傳多元共治正能量，為社會組織健康有序發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。

（二）強(qiáng)化社會組織與政府間的協(xié)同作用

要進(jìn)一步厘清理順政府與社會組織之間的關(guān)系，明確政府與社會組織并非上下級隸屬關(guān)系，而是一種平等協(xié)作、資源共享的“伙伴”關(guān)系。行政機(jī)關(guān)要充分尊重和理解社會組織的相對獨(dú)立性，在政策制定、購買服務(wù)、監(jiān)督管理等各個方面做到依法辦事，避免行政干預(yù)，才能和社會組織形成良好合作。同時，社會組織也應(yīng)當(dāng)樹立責(zé)任意識，主動接受政府的指導(dǎo)，積極協(xié)助政府解決在社會治理活動中面臨的困難問題。在頂層設(shè)計上，政府要通過深化“放管服”改革和加快政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建政府與社會組織共同參與的社會治理協(xié)同機(jī)制。

（三）健全社會組織監(jiān)管機(jī)制

一是要加強(qiáng)外部監(jiān)管，堅持政府監(jiān)管和社會監(jiān)督并重，建立社會組織績效評價和動態(tài)退出機(jī)制，充分發(fā)揮登記管理機(jī)關(guān)和行業(yè)主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)職能，對違法違規(guī)的社會組織依法予以撤銷清退。推動社會組織信息公開，公布社會組織的日常活動狀態(tài)、資金來源和支出等信息，使機(jī)構(gòu)運(yùn)行動態(tài)時刻處于公眾的監(jiān)督中。設(shè)立社會組織管理專項資金，委托第三方機(jī)構(gòu)對社會組織進(jìn)行抽查審計，規(guī)范社會組織財務(wù)管理。將社會組織執(zhí)法納入綜合執(zhí)法體系，整合其他行業(yè)執(zhí)法力量。二是要完善內(nèi)部監(jiān)督，積極推動社會組織加強(qiáng)自律規(guī)范建設(shè)，建立內(nèi)部監(jiān)督制度，規(guī)范辦事流程，合理設(shè)置內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮監(jiān)事會作用，提升社會組織內(nèi)部規(guī)范化運(yùn)行水平。

（四）加強(qiáng)專業(yè)化人才隊伍建設(shè)

作為公共服務(wù)的提供者，社會組織從業(yè)人員和社會工作者必須具備較高的專業(yè)素養(yǎng)和社會責(zé)任感。針對目前社會組織專業(yè)化人才不足、從業(yè)人員水平不高的問題，應(yīng)加大對專業(yè)人才的培養(yǎng)支持力度，加強(qiáng)社會組織與高校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的合作，建立社會工作人才實(shí)訓(xùn)基地，培養(yǎng)、選拔社會組織專業(yè)人才[5]。要將社會工作者納入重點(diǎn)人才引進(jìn)范圍，出臺社工人才獎勵政策。如為社會組織聘用、工作滿一年的社工人才，提供住房補(bǔ)貼、戶籍轉(zhuǎn)移、保險繳納等配套服務(wù)，以解決社工人才發(fā)展后顧之憂。鼓勵社區(qū)工作人員參加社工職業(yè)水平考試，成長為社工專業(yè)人員。

五、結(jié)語

社會組織的蓬勃發(fā)展順應(yīng)了政府職能的轉(zhuǎn)變和市場的需要，有效彌補(bǔ)政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)“失靈”，但目前社會組織參與社會治理也面臨諸多問題。社會各界特別是黨政機(jī)關(guān)要大力支持社會組織發(fā)展，積極引導(dǎo)社會組織及其從業(yè)人員發(fā)揮好政府與企業(yè)、群眾之間的橋梁作用，激發(fā)社會組織活力，充分利用自身資源和優(yōu)勢，在公共服務(wù)、應(yīng)急管理、矛盾糾紛化解等社會治理領(lǐng)域作出積極貢獻(xiàn)。

注釋

①《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部2021年9月發(fā)布，第12頁。