多元主體參與視域下洞庭湖生態經濟區生態環境協同治理路徑研究*

湖南文理學院馬克思主義學院 董樹軍，萬美麗

一、完善洞庭湖生態經濟區府際間協同治理

第一，建立權威的合作治理機構。多主體的合作需要有強有力的合作領導機構，然而洞庭湖生態經濟區僅有一個領導小組辦公室在運作，其議事、協調和裁決能力不強，在區域生態環境治理過程中難以剛性行使權力。[1]因此需要成立一個權威性的合作領導機構，統一對洞庭湖生態經濟區生態環境治理進行規劃，以實現更好、更有效地治理。在機構設置方面，兩省五市應通過協商，實行洞庭湖生態經濟區生態治理委員會和執行機構的雙層體制，同時針對洞庭湖生態經濟區生態環境治理存在的突出問題設立相應的專門委員會。兩省政府領導擔任委員會主席，五市政府領導擔任副主席，五市政府環保局領導擔任委員。委員會每年定期召開1-2次由所有委員參加的委員大會遵循著眼全局、兼顧各方、民主協商的基本原則，對洞庭湖生態經濟區生態環境治理問題進行平等協商、共同決策，并最終形成決議，各個區域必須嚴格按照決議落實，由委員會執行機構負責組織實施和監督。洞庭湖生態經濟區生態環境治理委員會的主要議事內容包括：一是審議委員會執行機構和專門委員會的年度工作報告，并對工作進行考核和評議，并根據考評結果進行獎懲和提出改進意見；二是對于洞庭湖生態經濟區生態環境治理方面的重大問題、重要規劃等問題進行充分討論并得出結論，協同處理區域內重大的矛盾與糾紛；三是對于洞庭湖生態經濟區生態環境治理委員會成員和專業委員會提出的議案進行協商和表決，一般流程是議案提出、審議和表決三個環節進行。總之，一個權威性的合作領導機構在區域生態環境治理過程中是不可或缺的前提，要充分發揮洞庭湖生態經濟區生態環境治理委員會的領導職責，通過對整個區域的領導和協同，實現區域生態環境的有效治理，最終實現“綠色洞庭”的目標。

第二，建立完善的利益協調機制。洞庭湖生態經濟區生態環境治理中由于“搭便車”現象的存在，造成各個地方在生態環境治理中支出和收益的不對等，加上各個地方經濟實力上的差距和政治話語權的不同，進一步加劇了彼此間的利益沖突。因此，需要建立比較完善的利益協調機制，來減少或化解治理支出和收益不對等帶來的利益分化和矛盾。[2]

利益協調作為洞庭湖生態經濟區生態環境治理中的關鍵和核心環節，可以有效地平衡各個地區之間的收支差額，對治理過程中利益受損方進行合理補償，以確保合作治理的順利開展。洞庭湖生態經濟區生態環境治理的利益協調機制建構需要遵循一定的基本原則，如公平平等、直接補償與間接補償相結合、層次性補償原則等，利益協調的原則設計為其制度構建提供了價值引導。洞庭湖生態經濟區生態環境治理利益協調的方式具體主要包括三種方式：區域內部各個地方間的橫向利益補償，主要是獲利城市對受損城市的利益補償；二是區域環境治理委員會的利益補償專項基金，用于區域內部的環境治理投入和利益補償；三是中央政府的縱向專項利益補償，主要通過財政補貼、稅收返還和專項補助等三種方式。橫向利益補償對象是為區域整體利益做出犧牲的利益主體，而補償主體則是區域合作中受益的主體，橫向利益補償的方式主要有技術援助、資源共享、政策優惠和直接的財政轉移支付等。區域環境治理委員會的利益補償專項基金是區域內各個地區按照經濟發展程度和污染物綜合排放的比例進行籌集的。中央政府的縱向專項利益補償主要有一般性轉移支付、專項轉移支付兩種方式。洞庭湖生態經濟區環境治理中的利益協調是對環境治理博弈過程中可能造成過大利益差距的制度救濟，同時也可以減少和避免博弈中的機會主義和保護主義傾向。

第三，建立高效的信息溝通機制。信任是合作的前提基礎，洞庭湖生態經濟區生態環境治理中各個主體相互信任才能夠實現有效合作。高效的信息溝通共享機制能夠最大限度地減少或者規避各個主體間由于信息不對稱而產生的不信任，增進彼此間的相互理解和信任感，進而進一步增強相互間的合作意愿。[3]換言之，洞庭湖生態經濟區生態環境治理過程中信息溝通得越全面、信息共享得越及時，相互間的信息就會越對稱，產生誤解和矛盾的可能性就越小，相互間的理解和信任就越高，那么生態環境合作治理的效果就越好。相反，生態環境治理信息公開不及時、不全面，溝通機制不順暢，那么相互間的信任感就會越低，彼此間的合作效果就越差。所以，為了更好地保障區域生態環境治理信息及時、準確、高效地傳遞，就要打破區域內“信息孤島”和“數字鴻溝”的限制，利用最新的網絡信息技術，打造洞庭湖生態經濟區生態環境治理信息網絡服務系統，對于區域內生態環境治理的各項事務進行及時、全面的公開。同時，還要以現有的政府電子政務為基礎，建立洞庭湖生態經濟區生態環境治理信息的基礎數據庫和管理信息系統。各個地區要高度重視各項信息數據的采集，保障數據的真實性，不斷提升數據質量。

區域內各個政府和職能部門都能夠及時地在數據庫和管理信息系統中獲取真實有效的環境治理信息，掌握整體和自身的環境治理情況。除此之外，要對信息溝通共享過程中產生的質疑進行及時回復，避免信息通過非正式渠道產生和傳播，形成流言蜚語和謠言，防止盲目和情緒化的社會活動。

第四，建立科學的考核問責機制。現階段，我國對于政府官員的考核模式仍然是過于側重經濟發展業績方面，主要的衡量指標是經濟的總體量和增長速度，這種考核方式的弊端導致政府官員為了追求經濟發展而對發展造成的環境污染等負面外部現象而采取漠視，有時甚至是采取直接保護的舉措，以保證經濟發展的速度，從而獲取較好的政績。這種問題在洞庭湖生態經濟區內各個政府都是常見的現象，所以需要建立科學的考核問責機制，才能夠較好地應對出現的這種問題。具體而言，在考核時應該改變傳統以經濟指標單獨進行評價的方式，引入綠色GDP的生態指標，將區域內各個地方的生態環境治理情況納入政府官員的年度考核，其中包括生態資源利用、環境保護指標在內的目標體系，使得政府官員意識到自身的責任不僅僅是經濟發展，還有保護區域生態環境以實現永續發展，樹立正確的政績觀。還要建立生態環境損害責任追究終生責任制。政府官員要對任職區域內的生態環境負責，即使政府官員工作崗位和地區發展變動，如果在生態環境追責溯源中涉及，也會被依法依規追究相應責任。要依托生態環境資源負債表編制，全程跟蹤，讓政府官員保持責任心和敬畏心。通過對區域內生態環境資源增減量進行嚴格審計，客觀公正地對任職官員進行評價，對于做出突出貢獻的要予以獎勵，對于造成破壞的要予以懲戒，甚至在出現重大生態環境問題時實行一票否決制。另外，洞庭湖生態經濟區生態環境治理委員會將定期公開區域生態環境治理報告，接受區域內社會公眾的監督和舉報，將各個地方政府的行為納入監督，對于被投訴并且查實的要承擔相應的責任，實現區域生態環境治理問責的程序化、常態化以及制度化。

二、優化洞庭湖生態經濟區政府與企業協同治理

第一，科學布局產業規劃。源頭治理是區域生態環境治理的關鍵環節。[4]洞庭湖生態經濟區生態環境治理要從源頭上取得顯著性的成果，就必須摒棄傳統的發展思路，樹立綠色發展的理念，科學布局產業規劃，促進產業結構的升級。因此，要在洞庭湖生態經濟區經濟發展規劃中做好籌備安排，嚴格限制高污染、高能耗產業的布局，淘汰落后和過剩產業，給每一個企業都制定嚴格的污染排放指標。同時還要嚴格做好企業污染的監督工作，按照“誰污染誰治理，多污染就要多負責”的基本原則，清晰劃分企業的污染治理責任，并且制定嚴格的監督和懲罰機制，對于不按照規定和要求進行污染治理的企業，要通過多種方式對其進行懲戒。此外，還要通過激勵舉措提升企業治理污染和保護生態的積極性。鼓勵支持企業對原有的生產工藝和技術進行改造升級，對于減少污染排放的企業予以一定的稅收減免或者是通過專項資金進行補貼。總之，要通過對洞庭湖生態經濟區產業規劃的科學布局，來更好地促進企業的轉型升級，更多地發展環境友好型產業，更好地保護洞庭湖生態經濟區的生態環境。

第二，培育生態資本市場。資金短缺是制約生態環境治理非常重要的一個因素，要通過多種方式拓寬企業在資金籌措方面的渠道，以更好地實現生產工藝和治理技術的升級。首先要在遵循市場化原則的前提下，建立多元化的投融資機制。要不斷增強企業的市場化投融資理念，嚴格遵守投融資市場秩序。政府要按照市場化趨勢，打造多渠道、多元化的投融資體系。其次，要深化生態環境投融資結構改革。要進一步強化政策性金融體制。因為生態環境治理對于企業的逐利性而言是被動的，因此政策性金融體制的引導就必不可少。通過政策性金融體制的改革，加強政策性金融的扶持和引導，轉變企業的治理理念可以通過生態環境治理貸款優惠方案、債券發行、股票上市、額度傾斜等方式，對企業的生態環境治理給予大力的支持。要進一步調整商業性金融機制。加強對于商業性金融投資生態環境治理而造成利益受損的補償，調動商業性金融投資生態環境治理的積極性。建立生態環境治理專項基金，利用精細化投資，不斷實現基金數量的增長。最后，還要不斷吸引民間資本的投資，達成互惠互利的投資協議。通過多元化資金籌措渠道的不斷擴展，不斷增強區域生態環境治理的合力。

第三，推進治理技術革新。企業參與生態環境治理有兩個方面的因素，一方面是自身的生態環境保護意識，另一個方面是政府的制度設計問題。好的制度設計能夠充分激發企業參與生態環境治理的積極性，因此政府要探索涉及創新性的政企合作模式，推進企業進行生產和治理方面的技術升級。當前企業治理技術革新需要大量的資金支持，這對于大中型企業有可能完成，但是對于一些中小微企業而言卻是沉重的負擔。政府應該在政策支持方面出臺一系列舉措，鼓勵企業進行優化升級。具體而言，洞庭湖生態經濟區各個政府要建立專項基金，對于環保型企業進行專項補貼、提供綠色通道和貼息服務等，鼓勵其他企業進行污染治理技術革新，淘汰落后生產設備，引進環保型生產設備，促進企業開展綠色環保生產。政府還要持續推進有利于區域生態環境治理的稅收和日常采購機制，為環保型企業提供有利的稅收政策優惠和訂單合作。對于企業而言，要全面結合自身實際，引進先進的技術和設備，引進環保技術相關的人才，并借助外力獲取更多的支持，以更好地優化企業生產工藝流程，全面提升生態資源使用的效率，最大限度地減少生態環境的污染。企業既是經濟社會發展的主體，又是生態環境污染的主要制造者，因此要強化其責任擔當，綜合運用各種手段推進企業生產和治理技術的革新，以更好地促進區域生態環境的改善和治理。

三、提升洞庭湖生態經濟區政府與社會協同治理

第一，培育公民生態公共精神。所謂公共精神是指現代公民超越個人狹隘眼界和功利目的，關懷公共事務和促進公共利益的思想境界和行為態度。生態公共精神有助于調動區域內更多的公民來參與解決公共問題，同時還有助于區域公民突破本位主義立場來看待區域生態公共問題，進而能夠更好地在思想層面形成共識。[5]在洞庭湖生態經濟區生態環境治理過程中，公共精神超越了個體理性，促使公民以更加積的心態和行動來參與區域生態環境的治理問題。因此，要加大對公民生態公共精神的培育。首先要加強對區域公民生態文明觀的教育，通過相關的生態文化教育活動對區域公民生態價值觀進行引導，轉變傳統事不關己的落后生態理念，培育正確的生態價值觀。其次，區域政府在各項政策制定和發展規劃中也要體現生態優先的價值取向，使得區域公民能夠在這種氛圍中養成尊重自然、保護自然與自然和諧相處的自覺性，并且能夠身體力行，參與到區域生態環境治理。

第二，拓寬公民參與治理渠道。公民參與是洞庭湖生態經濟區生態環境治理有效實施的重要基礎，公民積極參與要有便捷、廣泛的渠道作為保障。首先，要保障區域公眾的知情權，這就要求區域政府間要建立暢通的生態環境信息共享平臺，確保相關生態環境治理信息能夠及時公開共享，讓社會公眾能夠充分掌握相關信息，并對政府和相關企業進行監督。政府要對社會公眾在信息共享平臺中所反饋的環境治理問題進行及時、準確的回復，并認真進行排查整改。其次，要豐富公民參與治理的方式，在具體的生態環境治理事務中，可以有效借助問卷調查、微信公眾號進行廣泛的意見征詢，讓社會公眾選擇治理模式，這樣生態環境治理方案更容易獲得廣泛認可，從而提升生態環境治理的理解和支持度。最后，要讓公民真正參與到具體的治理事務。在治理事務中，中期執行與后期監督反饋都是必不可少的環節，這樣社會公眾不僅可以進行輿論參與，而且可以身體力行參與到每一個過程，可以更加有效地解決突出矛盾問題，增強了各個主體的協同配合度，進而全面提升洞庭湖生態經濟區生態環境治理的成效。

第三，發展壯大社會環保組織。社會環保組織在區域生態環境治理過程中的角色越來越重，能夠有效彌補“政府失靈”和“市場失靈”所造成的生態環境治理問題。因此，要不斷發展壯大社會環保組織，從而更充分地發揮其在區域生態環境治理中的獨特作用。首先，要簡化社會環保組織的審批程序，提升行政辦理的效能，使社會環保組織的成立更加便捷高效。其次，政府要加大對社會環保組織的支持，出臺有利于社會環保組織發展的各項政策，增加對社會環保組織的專項補貼，提升向社會生態環保組織購買公共服務的力度。再次，政府要減少對社會環保組織的行政干預，讓其獨立自主地對生態環境問題進行調查和判斷，保持其公正性、客觀性和專業性。最后，針對社會環保組織專業人才不足和流動性強的問題，要引導社會公眾積極參加社會環保組織，加強社會環保組織和高校以及專業科研院所的合作，不斷提升社會環保組織的專業性。除此之外，政府還要重視打造社會環保組織的精品品牌，對于區域生態環境治理工作成效明顯、影響范圍較廣的組織予以品牌認定，并進行廣泛推廣，打造具有影響力的社會環保組織。