數字技術賦能鄉村治理的四個維度

張 博

（鄭州大學政治與公共管理學院）

以數字技術為核心的數字鄉村建設是數字中國建設的重要內容，是推進鄉村治理現代化的重要支撐，也是鄉村振興的戰略方向。2022年的中央一號文件指出，要進一步推進數字鄉村建設，以數字技術賦能鄉村治理，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，推行網格化管理、數字化賦能、精細化服務，從頂層設計上對鄉村治理提出了新要求。隨著數字技術的不斷發展以及數字鄉村建設的不斷推進，基于數字技術的應用作為鄉村治理能力現代化提升的重要手段已成為鄉村治理現代化的熱點研究話題。數字技術的高效率、精準化決定了其對鄉村治理能力提升的重要性：一方面，數字技術的運用有利于推動基層政府政策執行走向規范化和高效化；另一方面，數字技術的運用有利于基層政府政策制定走向科學化和精準化。因此，以5G網絡基礎建設為基座，以數字化制度建設為手段，推動鄉村治理向智能化、信息化、網絡化方向發展，有利于實現自治、法治、德治、智治相融合的鄉村治理現代化體系。然而，在鄉村數字治理體系發展過程中，鄉村地區的數字技術發展仍是薄弱環節，數字技術人才短缺、基礎設施建設滯后等問題成為制約鄉村數字治理體系建設的重要方面，也直接影響了數字技術在鄉村治理過程中的運用。如何從實踐和理論的角度出發，認識到數字技術對于鄉村數字治理能力的提升成為一個熱點話題，因此，發展好、運用好數字技術對鄉村治理體系和治理能力現代化具有重要意義。本文在界定數字鄉村建設和鄉村數字治理概念的基礎上，從治理主體、制度執行、考核監督、經濟發展四個維度分析數字技術賦能鄉村治理能力提升的現實意義。

一、數字技術與鄉村治理的契合性

近年來，數字技術快速發展，正在深刻影響著人們的生活，改變著人類的生產方式，對促進鄉村治理現代化的重要作用也日益凸顯。以人工智能、云計算、大數據、區塊鏈、物聯網為代表的數字技術正在推動著政府全面向數字化轉型。2018年的中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提出了實施“數字鄉村建設戰略”；2019年發布的《數字鄉村發展戰略綱要》繼續指出要著力發揮信息化在推進鄉村治理體系和治理能力現代化中的基礎支撐作用，繁榮發展鄉村網絡文化，構建鄉村數字治理新體系；2022年1月中央網信辦等十部門印發《數字鄉村發展行動計劃（2022—2025年）》再次明確指出，要進一步強化數字鄉村建設，充分發揮信息化的驅動引領作用，著力提高鄉村數字化治理效能。可以看出，推進數字技術賦能鄉村治理是國家推進鄉村治理能力現代化的基礎支撐，是推動農業鄉村現代化的創新路徑，同時也是實施鄉村振興戰略的題中應有之義。

隨著數字鄉村建設的持續推進，鄉村地區互聯網的快速普及，以及基礎設施建設的逐漸完善，使鄉村數字治理新體系的建立成為可能。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）最新統計，截至2021年12月，我國農村網民規模達2.84億，農村地區互聯網普及率為57.6%。隨著數字技術的快速興起，數字技術成為鄉村治理現代化的重要支撐，對此學術界展開了深入的研究，主要集中在以下方面：一方面，從數字技術的內容來看。數字技術最早是指通過計算機、光纜、通信衛星等設備來表達、傳輸和處理信息的技術。有學者指出：“當前信息化技術體系正在轉向以人工智能、大數據、云計算和移動通信為代表的智能化技術體系。”隨著數字技術的日益成熟，以大數據、人工智能、物聯網、區塊鏈為代表的數字技術已經廣泛應用于國家治理當中。在國家治理過程中數字技術的使用是為了促進數據資源的有效整合，打破各主體之間的信息壁壘，從而促進各主體的高效互動，為國家治理提供新的發展動力。在新冠肺炎疫情防疫的過程中，數字技術已經展現了對數據信息處理的精準性和高效性。另一方面，從數字技術的作用來看。陳振明在梳理了政府變革的技術基礎的歷史回顧基礎上指出：“數字技術的使用使政府體制、結構、智能、流程和方式發生了革命性變化。”有學者指出，“數字技術可以進一步提升政府決策的科學性與前瞻性”“數字技術賦能是通過數字化工具的應用與融入，使一定的人群或組織具備相應的數字治理技能與行動能力”。

數字技術和鄉村治理具有內在的契合性。鄉村治理指涉及鄉村社會運行的基礎制度安排及公共品保障體系，是指如何對中國的鄉村進行管理或中國鄉村如何自主管理，從而實現鄉村社會的有序發展。鄉村治理的過程是為了實現多元主體共同參與、實現自治的過程。數字技術的利用可以更好地促進鄉村治理變革，進一步推動管理型政府向服務型政府轉變，同時也可以更好地驅動基層政府的服務能力走向高效化和精準化。

綜上所述，將數字技術運用到鄉村治理中是技術和制度互動的過程，是將大數據、人工智能、云計算等數字技術運用到鄉村治理的過程。一方面，通過數字技術的運用可以整合大量的數據信息，克服傳統政府治理信息獲取的閉塞性和碎片化，實現數據資源的有效共享。推動數字技術和鄉村治理的深度融合，可以進一步強化政策制定的恰適性、制度執行的高效性、公共服務供給的精準性，進而推動鄉村治理體系和治理能力現代化。同時，可以進一步促進數字鄉村建設，打破鄉村治理過程中的空間隔離和信息隔離，促進各主體之間的交流，降低政府行政成本，提高執行效率，打通鄉村治理的“最后一公里”。另一方面，隨著數字技術的高速發展，催生了大數據、人工智能、云計算、物聯網等數字技術的運用。將數字技術靈活運用到農業生產過程中，能有效促進鄉村數字經濟發展，為鄉村經濟發展提供了新的機遇。

二、數字技術賦能鄉村治理能力提升的路徑

隨著智能化時代的到來，以大數據、云計算、人工智能為代表的數字技術已經廣泛應用于多個領域，日益成為國家治理的有力支撐。數字技術業已成為新時代的標簽，而鄉村治理是國家治理的基石，將數字技術運用到鄉村治理的過程中，可以通過整合基層治理力量、優化制度執行力、完善考核監督體系、助力農業農村高質量發展四個維度來驅動鄉村治理能力提升。

（一）治理主體維度：數字技術有助于整合治理力量

隨著鄉村治理向縱深推進，我國鄉村地區的治理主體正在由傳統的政府管理向黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的現代社會治理體制轉變，構建自治、法治、德治、智治相結合的鄉村治理體系。在鄉村治理過程中，缺少的不是各主體參與治理，而是缺乏對各個參與主體的有效資源整合平臺。

1. 數字技術可以打破信息壁壘，促進信息共享。在數字技術的支持下，一方面，可以借助數字化平臺，改善過去個人、企業、政府三者之間的平面化低效率的連接方式，打破各主體間的信息壁壘。通過構建具有交互性、立體化的交流平臺，實現政府、企業、個人的高效有序互動，以實現各主體利益最大化，最大限度地調動各主體參與治理的積極性和能動性。同時，可以通過數字技術改善信息傳遞方式，有效避免因為信息不對稱而導致少數村干部追求自身利益最大化、侵犯村民個人利益的行為。另一方面，隨著改革開放持續推進，鄉村大量青壯勞動力外出，鄉村地區“空心化”“老齡化”現象嚴重，治理主體缺失問題一直得不到有效解決。通過數字技術搭建即時性交流平臺，暢通各治理主體間的交流渠道，使得各治理主體能夠及時了解村務以及相關政策。借助網絡平臺，如微信群、網絡會議平臺等，打破空間限制，讓在外務工、經商的村民也能參與到鄉村治理的過程中，激發參與建設家鄉的熱情，實現各治理主體的高效交流，促進各主體間協同治理，進而增強鄉村治理的內生動力。

2. 數字技術可以消除各部門協作障礙，提高行政效率。基層政府可以利用數字技術，基于“數據+算法”打造“互聯網+”政務模式，改進政務服務流程，優化資源配置，節省行政成本。從鄉村治理主體來看，基層政府可以依靠數字技術搭建數字化平臺，以基層政府為核心，將有效、安全的數據實時共享給社會企業和群眾，有效發揮集體力量，集中社會各方力量參與鄉村治理，實現社會共治，為鄉村治理提供有效動力。同時，可以通過健全分級分類數據管理制度，政府各部門依靠數字化平臺，打破各部門間信息壁壘，實現各部門數據有效互通，形成一體化數據共享體系，提高政府行政效率。從建設服務型政府來看，通過搭建政府服務平臺，進一步優化群眾辦事流程，如河南的“豫事辦”、江蘇的“蘇服辦”、浙江的“浙里辦”等，實現“數據多跑路、群眾少跑腿”“最多跑一次”政務改革目標，打造服務型政府，幫助基層政府建立為群眾服務的高效工作機制。通過數字化平臺的使用，將辦事流程詳細公布在平臺上，并通過網絡辦理的方式有效解決村民辦事難、辦事慢、成本高等問題。同時，數字化平臺的使用可以進一步解放基層工作人員，將更多的人力資源投入醫療、教育、社會服務、基礎設施建設等方面，更加全面地提升村民的獲得感、滿足感和幸福感，有效促進鄉村治理能力現代化。

（二）制度執行維度：數字技術有助于提高制度執行力

隨著新一輪科技變革的快速推進，數字技術已經滲透到人們生活的各領域、各環節，不僅推動人類社會的快速發展，也在重塑政府的治理理念，促進鄉村治理的深刻變革，對國家的制度體系產生重大影響，因此，全面完善鄉村基本制度，是推進鄉村治理現代化的重要基礎，對實現鄉村治理現代化具有重要意義。強大的制度執行力必須充分依賴數據信息，通過整合多元的數據信息來進一步優化制度設計，推動制度運行的科學化和精準化，進一步推進鄉村治理能力的提升。

1. 科學有效的制度設計是推進鄉村治理現代化的基礎。隨著深化改革的持續推進，我國的各項制度改革已經取得了重大進展，但是在鄉村地區制度設計仍然存在漏洞，部分制度不夠成熟，也尚未完全成型，完善鄉村制度是鄉村治理現代化的基礎條件。在這種現狀下，數字技術的使用為制度設計帶來了新的機遇。一方面，利用數字技術，可以改變傳統的數據收集方式。一是通過網絡渠道收集數據可以打破空間和時間的束縛，收集鄉村真實的制度運行情況的相關數據，及時掌握和了解村民的想法，再通過數字化手段科學分析并反饋給基層政府，提高制度設計的整體性和科學性。二是過去由于受到數據收集的渠道限制，無法得到完整的基層數據反饋，在制度創新的過程中也導致大量制度失靈、摩擦等現象的發生。利用數字技術創新利益表達渠道，暢通村民利益表達，收集并分析大量村民利益訴求和基層制度運行數據反饋后，借助分析的數據，可以即時完善制度，針對不同的情況進行不同的制度安排，有效提高制度執行力，從而減少制度摩擦和制度失靈等問題的發生。另一方面，隨著改革的持續推進，我國改革已經進入了深水區，新舊矛盾疊加。國家對于鄉村建設投入大幅增加，但是村民的滿意度提高卻比較緩慢。究其原因，在針對鄉村問題的制度建設上沒有充分考慮鄉村的特殊環境，在協調性和精準性上有所欠缺。因此，必須構建恰適性的制度。所謂恰適性的制度，是指制度對其存在的環境和與制度相關的人的恰當性、適應性，是制度、環境與人的和諧有機統一。而利用數字技術的精準性可以進一步增強制度設計的恰適性。通過數據賦能綜合研判制度所處的環境，在頂層設計上讓現有制度更加有活力，減少制度空轉的發生。“更好地把制度建設同人們的認知能力、理解能力和執行能力起來，提高制度資源的配置有效性和制度的執行力，減輕、消除制度執行中的阻力，增強制度執行的動力，提升制度執行的能動性、自主性，提高制度的績效。”在充分利用數據資源的基礎上，針對不同環境、社會情況深度開發制度資源，利用制度的恰適性提高制度執行力。

2. 制度運行的有效性是推進鄉村治理現代化的重要保障。制度執行力是落實有效制度的關鍵環節，將數字化手段融入制度運行過程是提高制度執行力的重要創新方式。隨著鄉村治理現代化的持續推進，鄉村地區處于制度運行的邊緣化地區，更容易出現制度虛化問題，部分基層單位將制度僅僅停留在“文件上”，沒有得到有效的貫徹和落實。一方面，通過數字技術創新各制度執行機關的信息共享方式，加快各部門信息互換，暢通各部門間的信息交流，打破信息壁壘，實現制度的高效運行，打通制度運行“最后一公里”。同時，可以通過建立大數據平臺，收集制度運行情況，通過大數據分析建立制度運行情況反饋機制，提高制度設計的恰適性，進一步有效提高信息資源共享程度和制度執行力的精準程度，實現制度的精準“投送”。另一方面，通過“互聯網+”創新監管方式，提高對于基層政府的監管能力，建立制度運行管理平臺。可以通過借助網絡手段，結合數字化技術的實時性和透明性，建立透明化制度運行體系，從而實現制度執行過程透明化管理，強化制度運行的監管能力，規范制度運行過程。

（三）考核監督維度：數字技術有助于完善監督體系

2022年的中央一號文件指出，要進一步強化基層監督，加強對村兩委干部的考核監督，建立健全基層巡查機制。鄉村基層干部處在基層工作的一線，需要直面村民，是鄉村治理現代化的“領頭雁”，是中央關于鄉村政策執行落實的關鍵環節，在鄉村振興過程中具有重要的作用。因此，加強對基層干部的監督考核，是推動全面從嚴治黨的必然要求，是推進鄉村治理現代化的關鍵所在，是推動全面實施鄉村振興戰略的重要內容。通過數字技術賦能基層干部的考核監督，建立動態化考核機制，強化基層黨組織戰斗堡壘作用，創新基層干部監督方式，推動全面從嚴治黨向鄉村地區延伸。

1. 建立動態化考核機制，優化考核方式，暢通基層干部晉升渠道。完善的考核機制能夠有效提高基層干部的工作積極性。一方面，推進數字技術與考核過程深度融合，依托干部考核平臺，統籌分析干部工作數據要素，改善過去以“德、能、勤、績、廉”為主導的靜態化考核方式，建立動態化考核方式，完善以目標為導向的綜合考核體系，綜合分析基層干部的工作能力和積極性等主觀因素。在數字技術的支持下，可以實現不再以年度為時間考核周期，而是以季度、月、周，甚至以事件為周期的動態化考核，有效解決基層干部庸政、懶政問題。同時，可以建立考核晉升協同發展機制，將考核結果與運用結合發展，打通基層干部的晉升渠道，通過綜合基層干部工作數據分析，統籌安排干部人事任命，將有熱情、有作為的基層干部作為晉升的首要人選，提高基層干部的工作積極性和創新性。另一方面，借助數據平臺，整合并減少不必要的考核內容，形成規范統一的考核制度和指標，規范考核程序，能夠有效地節省人力資源成本，為基層干部減負。同時，建立高效、精準的考核分類，針對不同職級、不同工作人群進行科學化考核。數字技術的精準性可以使工作個體化，將工作環節精準定位到干部個人，避免因權責不清導致的相互推諉扯皮的現象，最大限度地實現考核對象的精準化。

2. 數字技術助力建立多元監督方式，織緊監督網，強化基層監督能力。讓數字技術賦能基層監督，創新基層監督方式，提高基層監督效能，保障村民根本利益。一方面，數字技術的運用拓寬了監督渠道，創新了基層監督的方式，改變了過去自上而下的監督方式向社會多元主體監督發展。以“數字技術+監督”的方式，將互聯網和監督相結合，群眾可以通過網絡等渠道進行監督，破除時間和空間限制，做到足不出戶就可以向上級部門反映問題和訴求。各職能部門可以更加快速地解決群眾所反映的民生問題，群眾的民聲民意也能得到更暢通的表達，群眾監督效果更加明顯，進一步提升基層政府的服務意識，打造服務型政府，促進鄉村治理體系的現代化發展。同時，可以借助大數據平臺，建立權力清單，明確主體責任，透明工作流程，將監督更好地融入基層，推動權力監督方式的更新迭代。另一方面，大力推進數字技術與紀委監委工作深度融合，積極推進大數據平臺的建設和運用，規范基層權力使用，打通鄉村監察工作“最后一公里”。鄉村地區屬于監察系統的末梢神經。監察工作難度大，鄉村基層干部是直接面對群眾的，其腐敗行為會嚴重影響基層政府的公信力，因此破解鄉村地區監察困境是鄉村治理現代化的重要問題。同時，數字化平臺的透明性和精準性可以對每個權力環節進行監督，實現從事后監督向全過程監督轉變，從源頭解決鄉村“微腐敗”的問題，讓鄉村腐敗問題無處遁形。

（四）經濟發展維度：數字技術有助于農業農村高質量發展

《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，要加快農村基礎網絡設施建設，將數字技術深度融合到農村產業發展和農業發展當中，扎實推進農業農村現代化。農業農村現代化是國家現代化的基礎，實現農業農村現代化是解決我國社會主要矛盾的根本所在，是實現中華民族偉大復興的必然要求，是實現共同富裕的必然要求。通過發展數字技術助力農村一二三產業融合發展，促進農村經濟發展；發展智慧農業，推動農業高質量發展，促進鄉村振興戰略高效實施。

1. 通過數字技術助力農村一二三產業融合發展，促進農村經濟發展。互聯網、大數據等新型科技已經逐漸融入農業生產的各個領域，帶動農村一二三產業的快速融合，優化農村產業結構，促進農村經濟發展。一方面，目前農村一二三產業融合發展水平不高，農業效益和競爭力不強。依靠數字技術在農村逐步建立起集生產、加工、銷售為一體的農產品全產業鏈銷售體系，能為農民帶來更多的經濟收入。在數字技術的支持下，農民獲取市場信息的渠道更加多樣化。借助大數據分析平臺，整合市場銷售信息，結合當地特殊的資源稟賦，能夠提高農產品生產決策的精準度，提高農產品供給的靶向性。準確把握市場風向，調整農產品銷售策略，在保證農業高效生產的同時規避市場風險。另一方面，在加快農村網絡、物流、公路、電力等基礎設施的數字化建設下，快速推進信息技術融入農產品銷售環節，大力發展農村電商業務，打造農業特色品牌，有效拓寬了農產品銷售渠道。將農產品與現代化銷售手段相結合，形成了“農產品+”模式，如“農產品+直播帶貨”“農產品+平臺銷售”“農產品+認養”“農產品+可視農業”等新型鄉村經濟發展模式。諸如，貧困山區可以借助網絡平臺，建立以“農產品+眾籌”的方式進行農產品的生產加工及銷售，幫助困難農戶擺脫貧困，有效解決貧困地區農產品的生產銷售問題。

2. 大力發展智慧農業，促進農業生產高質量發展。在2022年中央一號文件的指導下，伴隨著數字技術的快速發展，傳統農業生產方式正在發生變革。在數字賦能下，實現農業生產資源要素整合，促進傳統農業生產方式向智慧農業快速轉變。利用互聯網、物聯網、大數據和人工智能等數字技術，建設水肥一體化的智能灌溉系統，精準控制灌溉和施肥的用時用量，滿足作物不同時期、不同氣候、不同狀態下對外在環境的需求，實現作物生長全過程的信息感知和智能控制，以科學化的農業生產方式，降低生產成本，提高資源利用率。在節省人力成本的同時提高作物產量，實現從傳統農業生產向智能化、數字化、自動化的現代農業生產方式轉變。