鄉鎮國土空間規劃在國土空間規劃體系中的意義

巨野景銳規劃建筑設計有限公司 張紅燕

隨著我國社會的不斷發展和經濟的穩步發展，土地空間規劃越來越受到重視。鄉鎮是國家基層，沒有城市開放，土地資源卻較為豐富。因此，城市國土空間規劃必須納入國土空間總體規劃的重點工作。但是，由于鄉鎮工作的復雜性，土地規劃存在一些問題。比如，鄉鎮兩規內容與實際控制的對應性不高，鄉鎮部門對鄉鎮總體規劃的工作方案不完全了解，執行不到位。下面主要分析鄉鎮土地空間規劃的意義，為提高工作效率和質量提供參考，

一、國土空間規劃中村鎮規劃的重要意義

鄉鎮作為五級國土空間規劃中的最底層，但由于其職能的傳遞和貫徹，使得“多規合一”在鄉鎮區域的傳遞和貫徹，生態紅線、永久基本農田、城鎮發展“三線”，都將進一步加強鄉鎮區域的自然資源規劃和合理的開發利用。尤其是鄉鎮區域在自然資源、生態保護等方面起到了重要的作用，并將其納入到國土空間規劃中，這對高層次國土空間規劃的執行起著至關重要的作用。同時，由于城鎮和城鎮等具有不同特點的區域元素，在城鎮和城鎮的結構中，存在著城鄉二元性，這將影響到城鎮區域的整體規劃與詳細規劃的有機結合。比如，城鎮地區產業發展、市政基礎設施、市政設施布局等都要有一個整體的規劃，充分發揮城鄉一體化的功能，并要統籌規劃與縣城的聯系。

二、鄉鎮級空間規劃改革的要求

（一）國家治理的現代化需要鄉鎮規劃控制與行政權力的協調

從本質上講，空間規劃是一個國家進行空間治理的重要手段。新的國土空間規劃體系作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，也將重構各級政府之間的關系，成為規范地方發展的重要治理工具。鄉鎮政府作為我國行政體系的基本單元，應在有限行政權力的約束下，積極響應國家治理體系現代化的目標，構建與鄉鎮行政權力高度匹配的規劃控制體系，探索符合現代治理要求的鄉鎮行政權力體系重構。鄉鎮作為一級地方政府，應對整個國土空間的保護、開發、利用和治理進行統籌指導和控制。

（二）城鄉發展一體化要求鄉鎮承擔起自然資源和生態保護的角色

黨的十八大以來，生態文明成為指導我國各方面建設的重要思想。《若干意見》中明確提出了“生態優先、綠色發展”的理念，要求國土空間規劃體系的構建要基于生態視角和生態價值觀。城鎮作為最接近自然資源的政府層級，在自然資源和生態保護中發揮著重要作用，是國土空間規劃有效實施的關鍵。此外，鄉鎮的產業發展、基礎設施和公共服務設施布局需要統籌安排，充分發揮城鄉統籌的作用，既要考慮與縣市的銜接，也要考慮與村莊的融合。

（三）實現村鎮高質量發展和高質量生活，是新型城鎮化的客觀要求

建立和完善分類國土空間規劃體系是推動高質量發展的重要舉措，也是國家新型城鎮化的客觀要求。與傳統的鄉鎮總規、鎮村總規相比，新時期的農村土地空間規劃強調對各類自然資源的管理和整個區域空間資源的有序開發利用。既要實施“多規合一”，又要充分重視城鎮、農業、生態的發展質量，促進發展方式、生活方式、治理方式的轉變。顯然，要實現高質量的鄉鎮發展，僅靠縣市兩級的國土空間規劃難以實現，必須因地制宜深化鄉鎮一級的詳細國土空間規劃。

三、分析了農村土地空間規劃的現狀和問題

（一）鄉鎮兩部法規內容與實際控制的對應性不高

作為城鎮基層部門，在國土空間規劃中屬于最底層單位，鄉鎮單位存在諸多“多規沖突”。從目前的發展情況來看，村鎮核心規劃從屬于村鎮總體規劃和村鎮土地利用總體規劃(以下簡稱“兩規”)。鄉鎮規劃涉及“兩規”的諸多問題，主要表現在三個方面：一是規劃目標分離；二是技術路線未按規定要求實施，存在偏差；三是規劃方案實施中采取的方法與計劃不一致。因此，實際規劃工作與計劃整體不一致，損害了兩部法規的權威性。同時，在規劃村鎮用地和空間時，注重依托地方發展戰略，引導地方村鎮空間規劃發展，但大多存在重視城市中心區建設、缺乏統籌規劃理念等問題。此外，由于缺乏相關技術經驗，過于依賴城市總體空間規劃的論證框架和指導，未能根據村鎮的實際情況制定相應的解決方案，降低了農村空間規劃的工作質量。總而言之，當前要著力解決鄉鎮兩部法規內容與實際工作銜接度不高的問題。

（二）村鎮總體規劃向下傳遞和實施效果不理想

從村鎮發展來看，村鎮總體空間規劃雖然比較完整，但規劃下的詳細方案略顯不足，如控制性詳細規劃、村鎮設計、村莊規劃方案的完成等。這將影響村鎮總體空間規劃的實施效果。同時，基于村莊規劃導則的分析發現，鄉鎮空間規劃中的村莊規劃一般只是制定宏觀的指導性規劃，例如，劃定中心村區域和基層村。但是對于如何在村里進行實際的規劃建設，并沒有詳細的規劃，或者說沒有這方面的規劃內容。在規劃城鎮用地空間時，通常分為建設用地和非建設用地，特別是在規劃村莊用地時，也可稱為“三區四界”。但村莊專項規劃相對簡單，缺乏完善的規劃方案，村莊的實際空間規劃缺乏有效的指導方案。

（三）二元土地制度明顯，城鄉建設用地復雜

從目前鄉鎮發展狀況來看，鄉鎮二元土地制度突出。調查顯示，我國農村建設用地大部分是集體土地，占60%，而農村行政村城鎮化率為64%。調查數據顯示，我國鄉鎮空間結構密度低而松散，鄉鎮人口少，人均建設用地面積大。鄉鎮土地受上述原因影響，也影響了兩個條例的實施效果。首先，鄉鎮總體規劃也借鑒了城市土地利用規劃方案。對于集體用地比例高的鄉鎮，規劃質量無法提高。其次，鄉鎮土地利用粗放，導致監督控制指標與鄉鎮土地規劃實施指標不一致。總而言之，農村空間規劃工作受到突出的二元土地制度和城鄉建設用地復雜性的影響，導致國土空間規劃工作難以推進和發展。

四、優化鄉鎮國土空間規劃的具體策略分析

（一）確保鄉鎮規劃控制與權力的協同作用

在國家空間管治過程中，規劃村鎮用地空間是一種有效的策略。在推進國家治理體系和治理能力現代化的目標時，新的國土空間規劃方案的制定起著推動作用。因此，為了促進地方發展目標的實現，必須根據各級政府之間的關系進行重建。鄉鎮政府作為我國的基層部門，需要以實現國家治理體系現代化為目標，建立與鄉鎮權力高度匹配的規劃控制體系，重建符合現代治理要求的鄉鎮權力體系。鄉鎮是基層政府，制定的土地空間規劃需要保證其可行性和科學有效性，促進鄉鎮土地的合理有效利用。

（二）優化創新城市空間用途管制模式

在推進農村土地空間規劃時，既要高度重視農村資源的保護、開發和利用，又要創新農村空間規劃的實踐策略。首先，區分國有建設用地和集體建設用地，建立土地準入標準和用地許可制度。對于國有建設用地和集體建設用地，要制定科學的規劃方案和可行性高的建設開發許可制度。而且規劃許可制度應該和現行的農村建設用地許可制度保持一致，兩者之間不應該有矛盾。此外，應優化和更新建設和開發許可制度，以保護土地所有者的利益和外部影響。其次，嚴格科學地處理好鄉鎮土地空間總體規劃與具體規劃方案的關系：一是總體規劃和詳細規劃要按照統一標準進行編制；二是嚴格執行主導功能區劃要素控制法，如明確主導功能和開發強度的具體指標，完善公共服務設施和鄉鎮基礎設施建設等。

（三）完善鄉村規劃方案

要有效開展村鎮國土空間總體規劃，必須完善村莊規劃工作方案。因此，在鄉鎮規劃工作中，應采取鎮村空間統籌與全域覆蓋相結合的措施，提高村莊規劃管理控制的工作效果。比如以地圖形式為基礎，輔以正反列表指標，結合要素、指標、圖表、目錄四要素作為工作方法，可以提高村莊規劃建設管控的工作質量，逐漸成為村莊建設的基礎。并且，在鄉鎮土地空間規劃中應建立村莊建設管理控制邊界，確保村莊規劃的科學性和詳細性。另外，在村鎮空間規劃的基礎上，需要建立村莊建設的邊界，可以為城市邊界地區的發展和規劃方案的制定提供參考。以特殊村落為例，如人口眾多的大型村落、經濟能力較強的富裕村落、歷史文化底蘊深厚的名村、傳統文化保存完好的村落等，應以符合村鎮特點的規劃方案為基本指導，嚴格遵循鄉鎮政府的控制要求。

（四）從單一的鄉鎮規劃向多維空間規劃轉變

在整體規劃中，要及時發現現有結構中不合規的問題，積極調整，確保現有的生產經營方式能夠適應當前社會發展的需要，增強鄉鎮經濟的競爭力。因此，總體布局應注重全面性、細節性等內容的綜合評價。本著城鄉經濟穩步發展的原則，對振興鄉鎮經濟給予足夠的重視，并確定最佳實施方案。對于空間建設中的分層規劃，要注重方案的實際可行性，合理利用現有空間，進行科學劃分。同時，要注重公共和庭院空間的利用，加強分析空間的量化表現，確保具體實施方案符合當地群眾的實際居住需求。夯實基礎，建設現代化新城鎮和村莊，完善基礎設施，搞好維護，提高管理效率，以可持續的方式規劃城鎮和村莊的發展。

（五）明確邊界和責任，支持推進鄉鎮基層治理

鄉鎮政府作為基層單位，權力最少，事務最多。一個鄉鎮的同一塊土地，往往承載著各種功能需求，面臨著上級部門不同的管理職責。比如一條河帶往往承載著水利部門的防洪責任，自然保護區的保護責任和林草部門的造林任務，體育部門的體育休閑設施的布局要求，住建部門的市政設施的布局要求等等。同時，鄉鎮級空間單元處于我國國土空間規劃體系的底層，面臨著社會矛盾和經濟利益沖突的焦點。如果邊界不清，管理責任不清，有經濟利益的地方就會出現多頭管理、爭奪權益的問題，沒有利益責任的地方就會出現管理空白，導致重復協調，不利于基層治理能力的提升。鄉鎮總體規劃作為最基礎的國土空間總體規劃，要突破部門壁壘和技術壁壘，協調空間格局，界定管理邊界，深入研究如何支撐和提升基層村鎮治理能力。

（六）發展鄉鎮循環經濟

在國土空間規劃保護村鎮方面，要科學合理規劃布局村鎮工業區，建立循環經濟要求的綠色生態工業園區，在園區內投放污水、垃圾處理設施，積極開展資源循環利用，對傳統高污染企業進行節能減排綠色改造。在農業、工業、服務業三大產業中，從企業、園區、社會三個層面，在生產、運輸、銷售、消費四個環節，探索發展循環經濟的有效實現形式。在具體過程中，要加強村鎮排水設施的建設、改造和維護；加強垃圾分類監管；重視村鎮環保基礎設施的管理和維護；建設環衛工人隊伍，加強環衛設施的日常維護。

（七）規則實施、保障和維護

首先是法治保障。加快實施空間規劃法律法規，制定相關規章制度和規劃導則，科學分配政府部門需要負責的任務，加大各級空間規劃的剛性傳遞。其次是物質保障。大力進行行政體制改革，將決策、執行、監督工作分開推進，確保每個部門都有相應的決策權，對于多個部門，確保全覆蓋、不重疊。最后機制保障。首先，要建立以“規劃、實施、監測、評價、維護”為核心的動態管理模式，綜合分析土地利用、土地利用規劃實施、人口及相關信息等情況。針對空間發展的不穩定性，完善近期規劃和年度評估修訂，確保空間規劃的可行性。此外，建立嚴格的空間規劃行政問責和處罰制度，讓每一個工作人員都按照嚴格的規章制度辦事，打消犯罪動機。

（八）建設綠色交通系統

首先，要限制私人交通，大力倡導和呼吁市民乘坐公共交通出行，優先選擇綠色共享交通和低碳出行。隨著城市化的進一步發展，有必要在城市空間規劃中建立強大的綠色交通系統：加強以公共交通為基礎的城鄉快速公交和地鐵軌道交通建設。基于此，有必要在村鎮建立多元化的公交樞紐網絡，提高公交線路的覆蓋率，最終形成層次化、集約化的路網結構，能夠有效分流公交客流，提高公交運營效率。這種模式可以有效構建綠色交通體系，減少村鎮碳排放，有效實現村鎮保護的效果。

（九）用地空間優化的需求

在鄉鎮轉型過程中，最關鍵的任務是促進中國農業轉移人口的市民化。但在這個過程中，會觸及企業、創造就業等很多問題。此外，村鎮空間布局的創新和優化具有一定的共性特征和空間優化的性質，會涉及到村鎮規劃發展、中小村鎮發展等諸多問題。提高村鎮各方面的承載能力和建設生態環境設施是同樣重要的，基本上都涉及到資源環境的承載能力。推進城鄉一體化高效發展的前提是對城鎮和鄉村的發展實行統一規劃。制度創新和優化的前提是土地制度。然而，土地資源和空間資源在經濟發展中起著至關重要的作用，是城鎮轉型時期空間規劃的基礎和土地空間規劃的關鍵媒介。

五、結束語

傳統的村鎮總體規劃與土地利用總體規劃之間存在諸多沖突和尷尬。內容偏離實際控制需求，向下傳遞和執行力差。特別是鄉鎮二元土地特征明顯，鎮村規模差異大，功能不全。相反國家治理現代化的改革對鄉鎮一級的權力規劃、控制和協調提出了更高的要求。城鄉一體化發展也要求城鎮承擔起自然資源管理和生態保護的角色。新型城鎮化發展也要求城鎮實現高質量發展和高質量生活。在上述背景下，鄉鎮國土空間規劃的重要性不言而喻，需要由國土空間總體規劃來承擔市縣規劃的落實，指導詳細規劃的編制和實施。鄉鎮土地空間總體規劃的重點內容應包括全球自然資源保護、土地空間開發利用、全球空間格局、農村空間布局和村莊建設控制。