鄉村振興背景下的鄉村治理現代化*

四川大學 陳威良，羅哲

一、引言

鄉村振興是黨的十九大報告中提出的國家重要發展戰略，旨在解決“三農”問題，全面實現農村農業現代化。中國在歷史上是一個農業大國，農村農業農民問題作為關系國計民生的根本性問題，長期困擾著中國的現代化進程，成為中國經濟和社會發展的短板。現代化進程中的工業化和城鎮化趨勢進一步拉大了城鄉差距，使得農村和農業的發展相對滯后，農民的幸福生活得不到保障。鄉村振興戰略的提出是黨對“三農”工作一系列方針政策的繼承和發展，是新時代做好“三農”工作的總抓手[1]。從內容來看，鄉村振興是指鄉村的全面振興，即農村在政治、經濟、社會、文化和生態等方面的有效建設。國家試圖通過“鄉村振興”帶動鄉村地區的產業發展，解決工農業發展不平衡的問題[2]；縮小城鄉差距，實現城鄉互補和融合發展；結合地方特色，發揮本土優勢，最終形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

鄉村振興戰略的提出立足于對黨對新時代社會主要矛盾變化的深刻認識，從而確定了鄉村在國家發展中的重要地位，并為鄉村治理現代化創造了條件。從治理主體來看，鄉村振興為鄉村治理多元主體的培育奠定了基礎。首先，鄉村振興要求堅持黨對農村工作的領導，廣大黨員干部在鄉村振興過程中發揮積極作用，將為鄉村治理提供方針指引和政治保障。其次，鄉村振興要求堅持農民主體地位，尊重和保障農民的相關權益，這有助于調動農民參與農村公共事務管理的積極性。最后，鄉村振興要求堅持農村農業優先發展，這樣能夠吸引一批有知識、有技術的青年和外出務工人員返鄉創業，為鄉村治理提供中堅力量。從治理規則來看，鄉村振興為自治、德治和法治的結合提供了良好環境。在鄉村振興過程中，村委會的功能將進一步增強和鞏固，從而引導村民有序開展自我管理和服務，強化村民自治。同時，鄉風建設能夠推動鄉村傳統文化的繼承與發展，喚醒村民的規則意識和集體意識，實現以德治村。此外，鄉村振興帶來司法資源的輸入，不僅將一批具有法律知識的專業人才輸送到鄉村，而且也將健全鄉村公共法律服務體系，推動依法治村。

實際上，實現鄉村的有效治理是鄉村振興的重要內容之一。鄉村振興戰略的理論內核就在于“使鄉村運轉起來”[3]，找到適合鄉村發展的道路，恢復鄉村的發展活力。鄉村治理主要關注的是農村地區的鄉鎮和村等層級的公共權力運行問題，強調多元主體圍繞公共利益展開協調與合作，最終形成對“善治”的共識，推動鄉村穩定有序發展。而鄉村治理的現代化則能夠推動鄉村治理體系的完善和治理能力提升，在實現有效治理的基礎上進一步振興產業、提高村民生活水平，從而改善鄉土風貌，構建人與自然和諧共生的良好格局。因此，鄉村振興與鄉村治理是一對相互關聯的概念，在具體實踐過程中兩者相互交織。當前討論鄉村治理現代化必須以鄉村振興為背景，明確鄉村振興對鄉村治理的具體要求，分析鄉村治理新的機遇與挑戰。鄉村振興作為頂層設計的一部分，其實際運行離不開鄉村治理。為此，需要系統分析鄉村治理的發展歷程與現存困境，從而為夯實鄉村治理、推動鄉村振興提供著力點。

二、鄉村治理的演變趨勢及現實困境

（一）鄉村治理的演變趨勢

一是治理主體從單一轉變為多元。在傳統封建帝制時代，鄉土社會相對封閉，血緣關系和地緣關系較為穩固。國家僅從農業中收取賦稅，具體的鄉村公共事務通常依靠地方宗族勢力進行處理，并不設立正式管理機構，從而形成“皇權不下縣”的傳統。中華人民共和國成立以后，隨著社會主義制度的建立和計劃經濟的推行，國家對鄉村的控制進一步加強，開始設立正式的行政機構。國家政權曾經一度延伸至村一級，最終將集體經濟組織與基層政權組織相結合，形成“政社合一”的人民公社體制。但經濟體制改革為鄉村治理的轉變帶來了契機，人民公社的解體帶來了鄉政府的恢復，不少地區開始建立起鄉村地區的基層群眾自治組織。村民委員會取代生產隊，成為鄉村治理的基本組織單位[4]，并在鄉鎮政府的指導下推動村民的自我管理，逐步形成“鄉政村治”的格局。此后，農業稅的取消進一步減輕了農民負擔，國家權力的收縮促使鄉村治理主體走向多元化，其中既包括正式主體也包括非正式主體。

二是治理目標從資源汲取轉變為資源輸入。在封建帝制時期，鄉村治理的目的主要在于為國家提供糧食和稅收，因此農村基礎組織的功能主要在于統計人口、糧食和土地，為國家征收賦稅，維護行政機構的正常運轉。中華人民共和國成立初期，為了適應現代化轉型和國防需要，大力發展工業，國家對農村的控制加強。自人民公社建立后，農村的生產經營活動受到國家計劃的全面管理。上述時期鄉村治理的資源索取目標導向較為明顯，國家所設立的正式機構均在不同程度上強化了基層政權的社會控制能力和資源汲取能力。改革開放以來，隨著行政體制改革和鄉村自治的推行，一方面，鄉鎮政府的數量和規模得到調整，逐步開啟職能轉型；另一方面，城鄉統籌與融合發展改變了傳統的城鄉關系，國家開始對鄉村“減負”，包括精簡鄉鎮機構、取消農業稅和推進社會主義新農村建設等。鄉村治理的目標開始從資源汲取變為資源輸入，國家出臺多項惠農政策，大力推動鄉鎮機構改革和鄉鎮企業發展。

三是治理方式從全面支配到有序引導。在封建社會，專制主義中央集權制度給農村留下的自主權有限，國家通過鄉紳和地方勢力對鄉村進行控制，因此鄉村并未實現真正意義上的自治。進入社會主義社會，計劃經濟體制下的鄉村治理依然通過國家的全面支配來推動。特別是“一大二公”的人民公社建立起來以后，鄉村的人力、物力等資源就被整合起來，農村事務受到國家權力的集中管控，鄉村治理的集權化和行政化趨勢加強，農民的生產自主性和積極性普遍不高。改革開放以來，國家權力的收縮為鄉村多元主體的參與創造了空間。隨著“鄉政村治”格局的形成，鄉村治理的形式逐步轉變為黨和政府有序引導下的多元共治。其中，“鄉政”以國家強制力為后盾，確保鄉村治理的權威性；“村治”以村規民約和村民輿論為后盾，保證鄉村治理的民主性和自治性[5]。同時，鄉村議事協商制度的建立，也為多元主體共同討論和決定公共事務提供了保障。

（二）鄉村治理的現實困境

首先，鄉村治理的主體關系有待厘清。在多元共治的局面下，鄉村治理的主體可分為制度性和非制度性治理主體。其中，制度性治理主體根據相關文件規定依法履行自身職責，從事鄉村治理各項工作，一般包括鄉鎮政府、村支部、村委會。而非制度性治理主體則是自主參與鄉村治理活動，為公共事務建言獻策。然而，上述主體在共同參與鄉村治理過程中均不同程度地存在沖突與矛盾。一方面，鄉鎮政府對村委會的干預過度，導致村級組織的自治性逐步弱化，而村委會和村支部之間存在職責交叉，在涉及鄉村利益的重大問題上難以達成有效合作，導致大量資源在行政事務中損耗。另一方面，非制度性主體介入到鄉村治理中來，反而容易造成混亂。由于普通村民的素質不高、參與熱情不足，在民主選舉中容易受到利益集團的誤導，從而形成少數人利益的合謀。在資源輸入的過程中，村民自治異化為少數人謀取私利的途徑。而鄉村經濟組織和社會組織發育的不完整則導致民主監督的乏力，無法對其形成有效制約，因此出現“富人治村”和“狠人治村”等現象。

其次，鄉村治理的秩序有待整合。隨著社會變革與經濟發展，鄉村地區受到現代化沖擊，傳統的人際關系得到重構，其原生性秩序被打破，傳統倫理道德在人口流動過程中也逐漸瓦解。與此同時，在依法治國的背景下，法治化的外生性規則進入鄉村，并且對村民的行為規范具有強制性。在鄉村治理現代化的過程中，如何將外生性規則和內生性規則有效結合起來，是鄉村治理面臨的重要問題。從倫理道德來看，傳統的村規民約作為一種內生性規則，其所代表的傳統權威在鄉村地區具有合理性，能夠為村民提供價值評判標準和行為指引。村規民約同時也是鄉村文化的重要載體，但其具體內容需要與時俱進。從法律法規來看，鄉村作為基層社會同樣要受到法律的約束，鄉村地區的社會關系同樣要接受法律的調整。這種外生的強制性規則具有規范性特征，符合現代化的治理要求。但目前鄉村地區的法律普及程度還比較低，法律服務供給較為滯后，法治體系建設還不夠完善，因此尚未形成有效的法治秩序，鄉村地區的公平正義和安全穩定都需要通過依法治村進行保障。

最后，鄉村治理的制度建設較為滯后。制度是確保治理有效性的關鍵要素之一，制度建設符合治理現代化的要求。中華人民共和國成立以來，鄉村治理逐步走向制度化、規范化和法治化，村民自治制度、村級議事協商制度和村務公開制度等陸續建立，保障了鄉村治理的有序開展。但由于制度建設和實施的不完善，導致制度的權威性缺失，制度的規范性不足，鄉村治理的制度保障仍存在漏洞。一方面，村民自治的制度性建設應當加強。在鄉鎮政府的行政干預下，基層自治組織的能力不足，村民無法有效組織起來，鄉村公共事務的民主管理難以實現。村民委員會的民主選舉受到操縱，民主決策偏離村民真實意愿，民主監督力度不足，這些都導致村委會無法有效履行其職能。另一方面，鄉村的公共資源分配制度需要完善。在國家大力支持鄉村振興的背景下，鄉村地區要承接上級政府輸入的大量資源，并將其轉化為有效的公共服務。但目前的公共資源分配受到村干部的利益考量和地方勢力的影響，鄉村治理存在短視行為，導致土地的不合理開發和資源的迅速消耗。

三、鄉村振興背景下的鄉村治理實施路徑

（一）培育多元主體，打造鄉村治理共同體

鄉村治理的目的是實現鄉村公共利益最大化，現代化的鄉村治理建立在多種力量的均衡之上。其中，既包括傳統的鄉鎮政府和村級組織，又包括群團組織、鄉村精英和普通村民；既包括本地村民和村干部等內生性主體，又包括駐村書記和大學生村官在內的嵌入性主體。打造鄉村治理共同體，首先要以組織振興加強村級組織的培育和建設。一方面，要加強基層黨組織的能力建設，完善村支部的政治功能；另一方面，要加強基層自治組織的能力建設，完善村委會的自治功能。除此以外，還要建立村務監督組織，在村務公開的基礎上實現對鄉村治理權力的制約與監督。其次，要以產業振興增強集體經濟組織和農村合作社組織的建設，要支持兩者發揮自身功能，帶動生產資源的集聚及優化配置，提高農業組織化水平，使代表村民利益的農村集體經濟組織和合作社走向規范化。最后，要以人才振興帶動鄉村精英的培養和回流，加快引育高素質農民、農村致富帶頭人和基層治理人才，提高村民參與鄉村治理的能力。

（二）優化治理結構，形成鄉村治理合力

鄉村振興背景下的鄉村治理現代化必須理清主體之間的職責分工，推動多元主體的優勢互補。為此，要以鄉村振興為契機，構建起多元化、互動性的動態治理結構[6]，實現協同治理。首先，要加強基層黨組織建設，鞏固基層黨組織的領導核心地位。村支部要在鄉鎮黨委的領導下有序開展工作，帶領其他村級組織共同討論鄉村發展重大事宜。其次，推動鄉鎮機構改革，轉變鄉鎮政府職能。鄉鎮政府應根據現實需要，適度采取政府購買服務的方式，并為鄉村基本公共服務提供資金支持。再次，要鼓勵社會組織參與鄉村治理，為其提供參與平臺和機會。要加強農村社會組織培育工作，根據其性質和職能賦予相應權利，同時健全民主參與的渠道，讓社會力量為鄉村振興注入新動力。最后，要調動村民的參與積極性，堅持以人為本的治理觀念。一方面，要有序引導村民參與農村公共事務的管理；另一方面，要注重村民的素質提升，加強村民的職業技術培訓，鼓勵有知識和技術專長的村民貢獻智慧和力量。

（三）自治、德治和法治相結合，實現鄉村治理體系現代化

鄉村社會作為一個特殊的場域，其治理體系呈現出全方位、多層次的特點。從實踐來看，法治太“硬”、德治太“軟”、自治太“任性”[7]。鄉村治理的現代化是將新型治理模式逐步融入鄉土環境，實現內外秩序整合的過程，為此必須堅持“三治結合”。首先，要以自治為中心，尊重和保障村民主體地位，維護村民的知情權和決策權。要加強村民自治的制度建設，賦予基層自治組織相應的自主權。同時，對村民議事會、紅白理事會和老人協會等組織，也要鼓勵其發揮引導作用，增強村民的民主意識和村級組織的責任意識。其次，要以德治為動力，加強鄉村優秀傳統文化和道德風俗建設。鄉村振興要尊重鄉村的本土化秩序，繼承和弘揚農村集體文化，以道德倫理建設提高村民責任感和認同感，通過構建文化共同體鞏固村民行為的一致性。最后，還要以法治為支撐，健全鄉村法律體系和法律服務。通過法律能達到“定分止爭”的目的，以現代化理性思維建構鄉村地區的法治秩序，對村民行為產生強制性約束，對村民利益關系進行協調。為此，既要加強法治宣傳、增強鄉村普法力度，又要完善鄉村的司法體系建設，為依法治村提供組織機構保障。