疫情背景下基層社會治理的思考與現代化研究

籍睿琦 何俊祥

一、引 言

新冠肺炎疫情突然而至，給人民群眾的生命健康安全帶來威脅，同時也極大地考驗著政府的治理能力，如何短時間內控制住急速蔓延的肺炎疫情，又如何在零星疫情暴發的當下做好常態化防控，成為社會治理所面對的巨大考驗。麥肯泰爾指出，危機事件的爆發使社會表現出緊急一致性。因此，突發事件中合理社會動員的意義和價值都遠超常態。正如多伊奇所說，社會動員是一種社會化“辭舊迎新”的過程，如何合理地作出應對于政府而言具有深刻的意義。面對疫情，政府不僅要保證疫情防控、輿情監控、病患安置、民生恢復等戰略部署和方針政策能夠順利推進，還需要發揮群眾的力量，動員廣大民眾共同參與并維護社區的秩序。

在抗擊疫情的過程中，基層政府及組織的作用大大凸顯，基層政府能夠與基層群眾自治組織聯合在一起，將上級政策貫徹落實，其優勢在于能以快捷的方式獲取民眾需求，并采取精準有效的應對措施。疫情期間，基層政府迅速行動起來，響應上級組織號召，并根據區域實際情況，調動社會資源，整合社會力量，以鄉村或社區為基本單位，進行嚴格的、精準的、差異性的防控措施，獲得了廣大群眾的好評。

二、疫情下基層治理的發展機遇

首先，我國政府的治理模式常態下更多地體現出一種行政發包制。上級政府將政策目標“發包”給下級政府；委托方制定目標，將任務“發包”給管理方；管理方扮演承包商的角色，在其管轄范圍行使剩余控制權，安排落實政策執行活動。一方面，為了完成目標任務，管理方向代理方施加壓力，使其努力工作，完成任務，政府在執行階段向下級“層層加碼”；另一方面，在檢查驗收階段，管理者和代理方采取共謀行為，采用各種策略掩蓋問題。即出現“上有政策、下有對策”的現象，討價還價與政府運作相伴始終。然而在疫情這一重大公共衛生危機下，高度關聯型的政府治理模式占主導地位，各方高度整合、高度動員、行動敏捷，政策切實高效落實，從而在一定程度上推動了人們對基層政府信任的大幅提升。

其次，疫情中群眾響應政策安排居家隔離，生活受到很大的限制。在這一重要時期，基層政府與民眾接觸程度更高，關系更為緊密，共同利益交匯面更廣。所以，相比上級政府更了解民眾的利益需求，更能精準地制定和實施地方政策，更高質量地滿足民眾需求。基層政府和組織所采取的各種與民眾生命安全息息相關的防控措施落實到每個人身上，極大地影響著基層群體，成為人們關注的焦點。民眾熟悉的防疫舉措，即基層政府的實際行動回應構成了生命安全線，因此民眾更認可和信任與自己接觸程度較高的基層政府及組織。

此外，基層干部在對上級政府指示做出正確解讀后因村制宜，合理利用手中的自由裁量權，結合各村莊疫情實際情況制定合理措施。在緊抓疫情防控的基礎上最大化地滿足民眾的利益需求，緩解工作壓力的同時為疫情的防控提出了更多硬核措施。眾所周知，中國農村屬于“熟人社會”，村民對紅白喜事十分看重。但疫情期間的聚集活動是明令禁止的，“紅事推遲，白事簡辦”這八個字需要獲得村民的支持。訪談過程中，一位鄉村干部向我們介紹了他做村民思想工作的事例。比如村里有人嫁娶，他就在村微信群中帶領大家向新人進行“云祝福”，承諾疫情結束后一定熱熱鬧鬧地幫助補辦一場婚禮；如有村民不幸逝世，他號召大家在自家門口觀望送別，并且盡可能讓附近村民幫助埋葬逝者。他的工作方式，獲得了村民的理解和支持。靈活合理的政策，在更好地完成防控任務的同時，也更好地保障了民眾的權益，讓民眾感受到基層政府的親民之情和愛民之心。

由三圈理論類比可以得出，當“能力圈”和“民眾支持圈”不斷得到完善，政策的“公共價值圈”便能凸顯，防疫政策才會被大家認可，公共管理的終極目的也可以實現。反之，缺少任何一個圈，政策都將無法實施。基層政府和鄉村干部的廉潔行為，讓民眾在疫情期間切實感受到了政策的公平性，村民對鄉村干部的好感大幅提升。鄉村干部的行為必須受到村民監督，不能因為疫情而把民眾的切身利益放在一邊謀求私利，更不能在疫情期間拿群眾的生命安全作升官的“問路石”。同時，對于一些在疫情期間表現突出，將民眾生命安全放在第一位的工作人員也要給予獎勵和表揚。這樣一來，防疫措施才會逐漸被大家認可和接受，社會的公平性才會在政策的執行中體現出來。

最后，社會服務與社會保障的下沉成為治理有效性的堅實保障。村級基層服務的大力完善和建立，使得疫情發生時村莊采取封村、封路措施之后，仍能滿足群眾的基本生活需求，仍能維持正常的生活秩序，使得村民對基層政府的信任度有了較大提高。同時，基層鄉村對基層政府信任程度的大幅提升，一定程度上得益于長期以來基層治理體系取得的成果。在疫情期間，基層民眾更切實感受到近年來基層治理和服務所帶來的好處，滿足了他們對政府的期待。

三、疫情高峰期后如何作為

除了肉眼可見的感染數字外，疫情對民眾造成的影響，不只體現在疫情期間的戒嚴中，其原本熟悉的生活方式會隨著疫情的變化而變化。雖然政府的防疫政策卓有成效，民眾也因此更加信任政府，但還是有部分民眾對以后的生活感到不安，認為自己會繼續生活在疫情的陰影下很長一段時間。

這就要求政府對后續的疫情形勢作出一個更加準確的判斷，并建立有效的應對機制。為此，政府需要進行科學決策，明確決策方向，了解將要面對的情況。由于形勢復雜，決策時需要考慮更多因素，尤其是政府層面的決策更是如此。因素多再加上情況變化快，這就對決策者提出了更高的要求。疫情剛開始的時候，因為官方信息的不公開和當地媒體的缺位失聲，使得信息的呈現處于碎片化，給政府辨析信息真假帶來了不便。為了讓決策更加準確迅速，政府需要建立獨立的信息接收和決策機構，以及輔助參與決策的咨詢機構。此外，在把握全局的情況下，政府還要提高自身能力，把握住種種轉瞬即逝的機會，以更好地保護民眾的生命財產安全，減輕籠罩在他們頭上的陰霾。

其一，深透理解政策，加大宣傳力度。基層政府及組織不僅要不折不扣地執行中央和上級政府制定的政策，明確中央政策的精髓，而且要加強宣傳，使得政策對象對政策有足夠的了解。讓民眾認同政策，使政策的執行得到支持，減少執行過程中的難度和風險，進而實現中央政策目標，取得政策制定預期設想的效果。

其二，推動建立健全合理有效的執行機制，在求實的基礎上創新突破。健全合理的執行機制是政策有效執行的重要保障，要加強政策執行過程的控制和監督，避免政策在執行和實施過程中出現變形、扭曲等情況。同時完善政策執行責任追究，使執行主體對自己的政策執行行為承擔應有的責任。基層政府或組織要結合當地的實際情況，在執行中央和上級政策時，將政策靈活運用，服務于地方社會經濟發展的需要和當地人民群眾的利益。

其三，同心協力交流共進，多元主體共同參與。基層政府或組織的積極抗疫行為使廣大基層群眾對其信任度大幅提升，領導干部起到了模范帶頭作用。因此，搭建溝通有效的交流平臺，推廣先進經驗，積累應對突發公共危機的處置策略是現代化基層治理的有效途徑。此外，習近平總書記在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的重要講話不止一次提到了廣大基層群眾作出的卓越貢獻。群眾在防控過程中發揮著重要的角色，基層政府及組織要發動地方上的人解決地方上的事，推動多元主體參與社會治理，不斷滿足人民群眾的實際需要。

應當承認，突如其來的新冠肺炎疫情，考驗著各級政府機構以及相關政策體系的執行能力，也影響著民眾對政府的信任度。應該說，對疫情的有效應對，使民眾對基層政府的信任度大幅提高，這是對常態下政治信任差序結構“央強地弱”的重大突破，更是整體政治信任度的一個跨越提升。現代社會快速發展，形勢瞬息萬變，如何給政治信任交上一份優秀答卷，需要不斷總結經驗，不斷改進決策。毋庸置疑，要搭建政府與民眾之間良好的政治關系橋梁，必須始終堅持群眾路線，深入群眾內部，心系群眾之思，關切群眾之需。