高校規劃實踐的困境與疏解
——基于戰略中心型組織理論的視角

陳 方，李 燕，錢光輝

(浙江農林大學 發展規劃處/浙江省鄉村振興研究院，浙江 杭州 311300)

我國大學的發展已從規模擴張走向了內涵發展階段，冷靜和理性構成了內涵發展階段的重要特征。教育部2011年發布的《高等學校章程制定暫行辦法》提出，大學章程要明確“制訂學校規劃并組織實施”。2014-2015年教育部接連發布《關于做好教育事業發展“十三五”規劃編制工作的通知》《關于直屬高校開展“十三五”規劃編制工作的意見》，指導高校開展規劃編制工作。在國家教育政策指引下，我國高校紛紛建立了不同階段的發展規劃體系，內部治理逐漸從過去隨性和失序轉向理性和規范；以規劃引領和促動發展，已成為大學的普遍共識。然而，縱觀近些年高校發展的歷程，不少高校的發展規劃體系并未真正建立，尤其在規劃目標確立、任務分解、執行及評價方面陷入實踐困境，削弱了高校規劃應有的作用。

一、高校發展規劃的實踐困境

高校以規劃引領自身發展，是發展理路的重大進步，表明高校辦學主體意識的覺醒，不再如過去那樣投機和隨性地決定學校的發展路向和進程。然而從高校發展規劃目前的現狀來看，他們離按章、循序、有目的地推進事業發展還有差距，發展理路尚未“換擋”到位。

(一)規劃目標失準

高等學校承擔著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承等社會職能，具體到建設和發展事項則不在少數。處于某一發展進程中的高校，規劃的發展目標和任務既要考慮全局，也要兼顧階段重點。在項目資助和成果評比層出不窮、各種排名此起彼伏的躁動狀態下，高校很難做到獨善其身、穩中求進，你追我趕、彎道超車成了大學發展的常態，紛紛希望通過規劃立下新目標以實現學校的跨越式發展，規劃目標從相對合理并可實現，發展到漸趨高大上最終難以實現。另一種情況則是目標設定過多，在急于打“翻身仗”的心態下，希望在涉及大學職能的各個領域都能革新除弊，推陳出新，取得全面的突破，最后想實現目標自然也困難重重。還有一種較為普遍存在的現象是規劃目標頻變，決策層人員變換或想法更替，抑或上級管理部門有變，導致已經確立的發展目標再次被改變，或升或降乃至被取消。誠然，規劃目標更新具有一定的合理性，但必定在不同程度上削弱了規劃與目標制定的嚴肅性，至于目標頻變就更不足取[1]。

(二)規劃執行乏力

執行是規劃引領發展顯現成效的關鍵環節。規劃能否被有效執行，一是其是否具備可操作性，二是實施行動是否嚴肅認真，三是實施過程是否閉環。近些年高校進入內涵發展階段，外部競合環境趨于緊張，在編制發展規劃時瞄準目標的高階性而往往忽略了規劃的可操作性，執行時呈現出疲軟乏力甚至“無米之炊”。可操作性的另一表現是規劃實施的制度環境不完善，與規劃執行緊密相關的政策制度未配套或不健全，導致規劃實施在不同階段和層面受到掣肘，滯緩執行進程，削弱了規劃引領發展的成效。高校對規劃執行的重視程度也高低不一，多數高校重視規劃的執行過程，每年對照檢視，但由于對發展規劃指導行動、引領發展的價值認識嚴重不足，觀念仍停留在過去隨性、粗放發展階段，導致“說起來重要,做起來次要,忙起來不要”的現象也不少見。除了執行環節，評價也是規劃實施不可或缺的，唯有對規劃實施后的評價，才能形成規劃運行體系完整閉環。而現狀是很多高校忽視了規劃的評價環節，一是由于他們沒有真正意識到評價對落實規劃的重要作用，以為一個階段的規劃期結束了，規劃也就執行完畢；二是由于執行效果不佳，評價效果自然也不理想，因此規劃也就無疾而終。

(三)專司機構缺位

發展是高校的第一要務，引領發展的規劃自然地位舉足輕重，因此專司規劃的組織機構不可或缺。然而從目前現狀來看，專司規劃的組織機構缺位在高校普遍存在。筆者從武書連2020年大學排行榜中依據綜合實力、農林高校、某省省域高校、高職高專四類各取10所，查詢和了解規劃機構設置情況。結果表明，前三類高校與規劃相關的組織機構均已建立，高職高專類學校多數仍未設置。這與我們的高職高專發展歷史偏短、規模較小有關，也與學校對發展規劃的認識有關。前述本科高校中已設置的規劃機構，從形式上看，不少規劃機構并非專司規劃，他們有的與學科建設合署，有的與高教研究中心合署，有的與“雙一流”建設辦公室合署；從內容上看，研究與編制發展規劃是所有規劃機構的基本職責，除此之外承擔高教研究與決策咨詢職能的達到70%，承擔規劃執行監督與評價職能的約為60%；從職能數量上看，承擔6項以上職能的規劃機構占比達49%，有兩所高校規劃機構承擔的職能達到了10項。顯然，非專司規劃的組織機構一身多職，勢必另有側重而難以均衡，難以對規劃作全面和深入推進，規劃機構實際上處于缺位的狀態，影響了高校規劃引領作用的正常發揮。

二、規劃實踐困境的原因分析

(一)思想認識固化

從簡單意義上理解，規劃就是一組行動計劃，人們按照預先設計好的思路、目標和辦法展開行動，最后達成行動目標。于高校而言，對行動思路、目標和辦法的設計是否科學和合理，必然受制于組織群體尤其學校決策層的思想認識和發展觀念。戰略規劃進入我國高校管理者視野至今也不過30多年，對規劃作用及運用方法的認識也有一個逐步研究和深入的過程；過去既有的發展觀念和方法退出人們的思維也需要時間。思維的慣性往往促使高校管理者依然堅守隨性、投機式的發展策略，規避運用戰略規劃帶來的決策和管理矛盾，導致決策層變革意愿消極，動力不足。客觀而言，若嚴格按照規劃實施行動，有利于克服發展的盲目性、行動的隨意性，但也一定程度上約束了必要的靈活性[1]。因此，觀念的固化與認識的誤區，讓高校難以對規劃引領發展產生同步共鳴，決策層更愿意沿襲過去成功的經驗并將其作為當前發展的策略和路徑。

(二)目標思路模糊

科學合理的規劃設計，必是以清晰的發展目標和思路為基礎。發展目標思路不清晰，具體表征為目標失準、路徑模糊、策略偏差等，都會導致高校規劃在實施階段困難重重甚至難以為繼。一是難以通過規劃來統一人們的思想認識，不能引領全校教職員工朝向確定的而又可期待的目標努力前行，抑制了人們為未來事業奮斗的激情，組織動員的成本大大提高；二是對未來發展道路的不確定性讓教職員工思想分散，有力無處使或不愿使，加速了組織內部向學科小群體甚至個體的分化，從而無法聚焦攻克難關，讓組織戰略目標變得不可持續；三是緣于規劃目標失準導致執行路徑模糊，進而引發實施策略偏差，規劃實施中無序和失范現象時常發生，不僅損害了組織的公信力和嚴肅性，而且滯緩了學校的整體發展進程[2]。

(三)運行機制缺失

高校規劃的運行機制，一般包括目標確立、規劃編制、任務轉化、規劃執行、評價反饋五個環節，規劃執行是其中的關鍵環節，也是屢屢陷入實踐困境的環節。究其原因，一是忽視規劃的任務轉換過程，未將戰略目標轉換和細化為可行動的具體任務，進而落實到相應的執行單位和部門，自然也就不會制訂相配套的制度和機制推進執行進程，規劃處于目標階段懸而不決，不具可操作性。二是忽視教職員工在規劃執行中的重要地位，對規劃的目標內涵、執行步驟、重要舉措等內容未能及時向教職員工群體充分宣講，廣泛動員。不能讓教職員工廣泛參與規劃執行進程，他們的日常工作也就無法圍繞規劃任務協同一致工作，規劃落地就不具可能性。三是忽視對規劃執行后的評價與反饋，一個階段的規劃期結束，并不意味著規劃運行完畢，緊隨其后的是對規劃促進發展效果的評價，已達成目標的經驗與未實現目標的教訓都應評價和總結，形成規劃運行閉環體系，以便為下一個規劃期的成功執行提供借鑒。因此，高校成立專司規劃的機構負責規劃運行工作尤為必要。

三、戰略中心型組織理論及促進困境疏解的內在邏輯

(一)戰略中心型組織理論

什么是戰略中心型組織？處于理性發展進程中的組織為尋求長遠發展和新的突破，必然注重頂層設計，堅持目標導向，組織發展戰略理所當然被提出并被認真思考和設計。組織確立發展戰略后，要實施戰略并使之發揮高效，應聚焦戰略建立協同機制。當組織的人、財、物等各項資源圍繞戰略共同推進戰略目標的實現，戰略中心型組織也就自然形成。可以發現，戰略、聚焦、協同、機制等構成了戰略中心型組織的關鍵詞，然而理論推導很完美，組織的現實很“骨感”。組織的大小層次、發育水平、資源多少等各不相同，不同行業的外部競合環境大相徑庭，真正戰略中心型組織需要在正確的理論指導下通過較長時間的運轉和積淀才能逐步建立和形成。

(二)戰略中心型組織理論的適用邏輯

管理大師卡普蘭和諾頓通過對平衡計分卡在企業應用的深入研究，揭示了建立戰略中心型組織的重要性，并闡述了戰略中心型組織的五項特征即高層領導推動變革、把戰略轉化為可操作的行動、使組織圍繞戰略協同化、讓戰略成為每個人的日常工作；使戰略成為持續性流程[3]。將上述五大特征與大學發展規劃的實踐困境結合分析和思考，可以得出戰略中心型組織理論對高校以規劃引領發展的適用邏輯。

1.決策層的重視。高校決策層對規劃的重視程度決定了規劃編制質量及執行效果。大學同樣是一種社會組織，組織決策層決定和決心推動的事項，自然容易持續并深入進行。規劃對大學而言，具有統一思想、凝聚人心、聚集資源、促進發展的重要作用。大學領導層及時更新思想觀念，充分認識到規劃在大學發展進程中的引領和促進作用，則必定高度重視規劃工作，不僅會科學編制發展規劃，把握規劃的文本質量，而且會嚴格執行規劃，提高引領發展的成效，也會及時評價規劃，及時調整資源配置以及實施策略。

2.可操作性。高質量規劃文本的一項重要特征就是可操作性。規劃文本不僅有戰略定位和目標、發展內容和步驟，更有發展形勢與組織優劣勢分析、可期利用的資源支撐與保障等，唯有知己知彼，方能令人信服，推進有力。在規劃具備可操作性前提下，決策層便可利用規劃作廣泛動員，讓全校教職員工參與到規劃實施進程中，圍繞戰略目標工作；操作層(職能部門)可以將規劃分解轉化為一項項具體目標任務，用于確定規劃的各個年度工作任務加以落實。

3.聚焦和協同。高校的發展目標和規劃任務一旦確認，即步入規劃實施進程，動員全校員工，集中辦學資源，爭取外部支持等行動多管齊下，向實施并完成規劃努力聚焦。只有資源和力量聚焦，才能為規劃有效實施提供最大可能性。協同是聚焦的進一步延伸，是聚焦后發揮辦學資源最大功效的有序結構形式。規劃是追求學校事業的整體發展，協同尤其是組織成員協同帶動資源配置的協同至關重要。戰略中心型組織要求組織每位成員參與規劃實施，圍繞共同目標和任務展開合作，達到分工與協同的統一。

4.持續堅持。一般而言，組織的發展規劃都有相對較長的年期，如三年、五年規劃或十年以上的中長期規劃，這就要求組織能夠建立有效的規劃執行機制，堅定地打“持久戰”。一些發展目標或任務，需要數年持續推進，成效逐年累積，直至從量變發生質變，才能最終實現或完成。質變發生的時間點，可能在規劃期內，也可能在規劃期結束后，但唯有長期堅持，才會有最終質變發生的可能性。戰略中心型組織對規劃實施予以長期堅持，以實現規劃目標為行動尾聲，進而助力高校邁入發展新階段。

四、建立戰略中心型組織推進高校規劃實踐的路徑選擇

(一)重視規劃引領，確立未來發展戰略

“千難萬難，只要領導重視就不難”。決策層的高度重視，是高校發展規劃運行的硬核條件，是規劃擺脫“墻上掛掛”的對癥良方。近些年來自政府層面的放管服改革、管辦評分離、制定大學章程、規劃未來發展等政策規制，反映了我國高等教育領域依法和依規治校的力度日益加強。在此背景下，高校推進自身戰略中心型組織建設勢在必行，決策層對以規劃引領事業發展必須予以高度重視。高校決策層應發動管理層及教職員工，基于全球新一輪產業革命、社會發展形態變遷、教育強國建設、高等教育發展規律、區域發展需求、學校發展階段等方方面面做全局分析與判斷，共同理性地確立學校的發展愿景與使命、中長期的發展戰略以及階段性發展規劃。以戰略規劃推進和實現大學“四個回歸”的要求為基準，既要立意高遠，五育并舉，大膽設計，又要錨定初心，立德樹人，小心求證，確保舉措可落地，目標可達到，規劃可實現[4]。

(二)聚焦發展戰略，構建規劃文本體系

明確了組織發展戰略和路向，緊隨其后的是規劃編制工作。戰略中心型組織在規劃編制環節尤其強調聚焦發展戰略，構建規劃文本體系。過去很多時候因為高校發展戰略和路向不確定，導致發展規劃“散射”嚴重，執行陷入困境，現階段聚焦就成為必須的選擇。一是任務聚焦，深入分析發展戰略的具體內涵，針對具體內涵設計若干規劃目標及重大任務，這些目標和任務一定能夠承托戰略內涵要求，或是戰略內涵的外部呈現，亦即目標任務是戰略內涵的延伸，兩者緊密相連；二是資源聚焦，梳理校內現有辦學資源，開發校外可資利用的資源，以目標任務為中心推動資源集聚，變“散射”為“聚焦”，發揮辦學資源的最大效用。規劃文本是戰略聚焦的體現載體，規劃文本的體系結構從縱向來看，有中長期規劃綱要與五年期階段規劃；從橫向來看，有學校總領性規劃綱要與分項事業規劃、學院發展規劃，它們都是高校規劃體系的重要組成部分，不可或缺。構建的基本原則是短期規劃服從長期戰略和目標，分項規劃和學院規劃依隨學校總領性規劃；文本體系力求目標一致、上下貫通、前后銜接[5]。

(三)協同落實規劃，全員推進規劃落地

協同是戰略中心型組織實現組織目標的必要手段，也是高校落實規劃的重要路徑。一是推進組織協同。現代高校規模日益龐大，校內二級辦學實體、研究院所、職能管理部門也日益擴展，這無疑加大了相互之間溝通協調的機會成本，也加劇了規劃實施的難度。因此，高校建立專司發展規劃的組織機構，引導和協調職能部門之間、部門與學院之間的工作關系，使之協同落實規劃，成為一項重要舉措。高校及高校內部組織應進一步明確各自擔負的職責，即高校的職責在于設定戰略目標、制定公共政策、提供公共服務、協調公共關系、實施目標管理；學院是履行學校基本職能的具體實施部門，是學校對外各項職能的縱向延伸；職能部門是依據學校規劃，在學校的授權范圍內，分項履行具體職能，服務二級辦學主體并提升辦學績效。學校在明確職責內容，清晰劃分職責邊界的基礎上，引導協同工作，落實規劃。二是推進人員協同。基于任務聚焦的前提下，規劃目標和任務應細化，不僅落實到具體部門，而且還應該落實到學科、系室，直至讓每位教職員工承接并執行規劃任務，將落實規劃轉為每位員工日常工作流程，形成全員參與、全員推進、全校協同的格局，規劃實施的困境也就迎刃而解[6]。

(四)評價持續跟進，形成規劃執行閉環

評價是高校判斷規劃實施效果的重要方法，也是戰略中心型組織藉規劃引領發展、建構規劃執行閉環體系不可或缺的一環。高校對發展規劃的評價，一般可從三個方面推進：一是規劃編制完成后，對規劃文本體系進行反思和評價，側重于對規劃目標的定位、目標任務的確定、實施舉措與資源保障等方面檢視是否科學合理，是否具備“跳一跳夠得著”的可操作性要求。高校在動員全校上下謀劃未來發展藍圖的過程中，往往激情迸發，自信滿滿，很容易導致高估自身并設定過高的目標和任務，因此在規劃編制完成、激情冷卻后進行檢視和評價就很有必要。二是在規劃執行進程中展開階段性評價，高校可于每年初對上一年的規劃執行過程展開評價，了解目標達成情況、未能如期達成的原因及困難、規劃進展的節奏狀態、下一步的督促改進和調整措施等，進而明確當年推進規劃的具體任務并逐一落實。如此循環評價，年年跟進，節節有成。三是在五年期或十年期規劃完成后進行終結性評價，對規劃實施全程進行全方位的梳理和總結，探索規劃引領發展并獲得最大成效的觸發機制及條件要求，為下一輪中長期規劃提供參考和借鑒。

建立戰略中心型組織，是新階段我國高校以規劃引領發展的重要方向。“天下大事，必作于細”。高校疏解規劃執行的實踐困境，需從規劃運行過程的具體情境著手，從目標確立、規劃編制、任務落實、評價改進等每一個環節具體推進。當全程各個環節都能執行到位，高校就已成長為戰略中心型組織，未來的發展步伐將會更加穩健。