善治理論視閾下高校教師績效評價的問題與優化策略

鄭 丹

(1.江蘇師范大學，江蘇 徐州 221116；2.中國礦業大學，江蘇 徐州 221116)

高校教師績效評價是高校人力資源管理的一個關鍵環節。2020年起國家出臺了新的評價辦法指導意見，決心破除長期以來的唯學歷、唯職稱、唯“帽子”、唯論文、唯項目的“五唯”評價方式，為高校教師績效評價指明新的方向。高校教師的績效評價向著道德與實踐并重的方向發展，立德樹人將成為教師評價的首要標準[1]。同時，績效評價關系到高校教師的收入，對于充分調動高校教師的工作積極性、提高工作水平具有重要的作用。然而，高校教師的績效評價還存在一些問題，表現在評價政策的認可度還不高、評價工作的透明度還不夠、管理者責任劃分不到位、評價工作效率有待提高等方面。善治的理念在于實現公共利益最大化，有可能為優化高校教師績效評價提供一定的借鑒。

一、善治理論的來源與內涵

(一)善治的來源

善治來源于治理理念，是治理的最佳狀態，即良好的治理。善治與治理二者關系密切。概括善治的內涵，首先要厘清治理的內涵。早期西方政府的科層制是一種行政統治的模式。直到“第三部門”(或公民社會)概念的提出，使科層制模式面臨巨大的挑戰。行政與市場的沖突充分暴露了政府單一行政命令式統治的弊端，人們呼喚對傳統的政府管理模式加以改革，尋求能夠體現公共管理要求的新模式，治理理念由此而生。治理即各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和[2]。治理補充了國家與市場的特殊關系，但是治理并不能解決一切問題，即治理可能出現失效。為實現最佳的治理，20世紀90年代中后期，善治開始引起世界各國的關注。

(二)善治的內涵

善治，就是使公共利益最大化的社會管理過程[2]。中國學者俞可平最早把善治的概念引入國內，提出善治的本質在于政府與公民社會對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者結合的最佳狀態[3]。善治需要政府與公民的協同努力，并且隨著社會發展和政治進步，公民在公共事務中的作用將日益突出。善治的基本要素有六個：合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效[4]。合法性即社會秩序和權威得到認可并遵守；透明性即政治信息公開；責任性即承擔職責與義務；法治即法律地位至高，受到遵守并保護自由、平等；回應即負責及時的反饋；有效即高效率管理機構的設置與運轉。善治是治理的最終目標，它超越治理的方面主要表現為：(1)善治是一個在治理活動中不斷發展和完善的動態過程；(2)善治的行動主體既包括公共部門，也包括第三部門和公民個體，三者共同參與到治理的過程中；(3)善治的行動主體相對獨立，沒有權力控制關系，公共部門不再凌駕于第三部門或公民個體之上，三者之間地位平等，通過協調處理關系，實現公共利益最大化。

善治的意義，體現在為高校教師績效評價提供理論遵循，并且為完善高校教師績效評價繪制了藍本。首先，高校教師績效評價所倡導的善治應是指多元主體共同參與的績效評價，是提高教師績效水平的治理活動，也是一個過程。多元主體既包括政府、高校，也包括教師組織和教師個人。其次，高校教師績效評價應是效率增益導向，績效的初衷就是效率和效益的更高追求。教師績效的提升離不開績效評價的高效。再次，高校教師績效評價應是可持續的。績效評價的目標是促進教師的可持續發展；績效評價的各個階段相互關聯、遞進，構建績效評價的過程大循環。

二、高校教師績效評價存在的問題分析

高校教師的業績產出從時間上看往往呈現縱向跨度較長的特征。但現實以科研創新服務為主要方面的績效評價卻采用短期計量的方式，導致教師難以潛心從事教學科研創新服務工作，為了完成短期的考核任務變身成為“打工人”“掙工分”[5]。有學者調研了東部地區的八所高校，發現教師評價在目標、形式、標準等方面的問題較為突出：評價指標脫離實際、評價目的表述模糊、評價過程缺少反饋、評價結果使用不當[6]。趨同、單一的評價雖然適用企業的績效管理，而直接移植到高校用于教師績效評價卻表現為水土不服?？冃гu價的指標無論是數量、級別、形式都不應脫離學術活動和教師工作的規律[7]。國家層面的調查顯示[8]，高校教師評價存在的問題是：缺少頂層設計；手段過于單一；體系標準尚不完備，量化指標脫離實際；強利益輕發展。那么，一系列問題的根源究竟是什么呢？以善治的視角重新審視上述問題，探尋問題的理論本質，以期實現高校教師績效評價的優化。

(一)強勢的行政權力影響教師評價的合法性

合法性是善治首要屬性。合法性不是一般意義上的符合法律規范，它更重視追求最大限度地獲得公眾的接受和認可。高校的組織結構是一種類似政府科層制的體系結構?？茖又朴兄硇院透咝У膬瀯?，曾被視為最佳組織形態[9]。普通高校一般分為三級管理結構[10]：學校、學院(系)、教研室。高校的行政管理主要由學校、院(系)兩級實施，教研室在學院組織管理中產生的影響較小。高校的這種科層制結構在提高管理效率的同時，也導致行政權力僭越學術權力。高校的績效評價按照上級的行政意圖去實施，缺少對基層教師工作現狀的關切，缺少與教師的溝通反饋，難以構建科學合理的績效評價體系。高校的教師溝通機制局限于科層制行政思維，雖以教代會、座談會形式溝通，但學校管理層是組織者并占據絕對的優勢地位，教師的意見很難得到落實或對影響微乎其微；管理層對難度較大或容易引發風險的意見更愿意采取回避的態度，終究導致形式大于意義，久而久之產生了目標置換效應[11]、“彼得原理”陷阱[12]和“寡頭鐵律”結局[13]。高校教師參與學校治理的意愿受到消磨，高校教師在績效評價政策的實施過程中更多表現為被動服從而非自愿，對績效評價結果難以做到完全認同。因此，高校行政權力的強勢削弱了教職員工對學?？冃гu價的接受和認可，績效評價善治的合法性缺失。

(二)唯一的評價主體影響教師評價的公平性

多元主體參與是善治的首要原則。高校的績效評價主體應當包括政府、高校、教職員工及外部社會環境。高等教育以人才培養、科學研究、服務社會、推進文化傳承創新為己任。高校教師績效評價指標應主要包括師德師風、教學、科研、社會服務、文化傳承創新等一級指標，每個一級指標包含大量的定性和定量評價的多級指標。然而，高校在進行教師績效評價時，評價的主體往往是唯一的高校管理層。評價主體的唯一性容易產生評價誤差，影響績效評價的公平性。唯一評價主體的教師評價誤差表現為社會心理學規律。第一，居中趨勢誤差。即評價者更愿意用中間的評價結論而不是極好或極壞。最終的評價結果基本一致甚至完全一致[14]，也就是評價者扮演“老好人”。顯然，這是一種有意誤差，這種誤差無法區分被評價教師績效水平的高低。第二，暈輪誤差[15]。即評價指標不明確，難以做到客觀全面的評價。也就是說，由于教師雖然在某個方面表現突出，但其他方面并不優秀甚至堪憂。高校也未對評價指標做出細致區分，以偏概全認為教師其他方面都是達到要求的，從而給出有誤差的評價結果。第三，相似性誤差[16]。即人們在具有相似性的群體中更容易獲得認可。相似性包括人們的性格、愛好、意識和人的各種自然屬性。相似性越高，接納程度越高。在評價中會出現“評價唯親”現象。上述三種評價誤差在高校的績效評價中經常出現，嚴重影響教師績效評價結果的客觀性，不利于高校教師自身的職業發展，同時也影響高?？冃ЧべY分配，減弱激勵效果和教師的工作積極性。亞當斯的公平理論對高校教師的績效工資分配做出了進一步解釋[17]，教師的個人人力成本付出與獲得報酬成正比時，教師感到滿足，工作效率得到提高；反之，效率和滿意度大大降低。因此，缺少科學合理全面的績效評價就難以進行公平的薪酬分配，更不利于激勵高校教師進一步提高績效。

(三)獎懲功利化影響教師評價的效率和可持續性

效率和可持續性是善治的重要原則?？冃гu價的效率反映評價過程的科學合理程度；可持續性代表績效評價的正確導向。事業單位績效工資改革以來，績效工資對激勵高校教師發揮了重要作用?！妒聵I單位人事管理條例》也明確提出，事業單位考核應全面?？己藘热轂楣ぷ魅藛T的表現，重點考核工作績效；工資的分配體現崗位職責、工作業績、實際貢獻等因素。績效工資是對基本工資保障功能外的補充，體現多勞多得、優績優酬的薪酬?？冃ЧべY中的獎勵性績效工資按照“總量核定+自主分配”的方式，給予高校自主分配權?？冃ЧべY分配靈活，高校為獲得績效工資分配的度量依據，往往將過去的教師評價方式繼續用作績效工資分配的依據，或是新制定一套僅僅為了績效工資分配為目的的教師績效評價體系，兩種評價方式均缺少對效率和可持續性的關注。績效評價結果與教師的績效工資直接掛鉤，績效工資的分配周期一般為一年。有的高校為了配合績效分配周期開展同步的績效評價，這種做法顛倒了績效評價決定績效分配的初衷。績效評價最顯著效果就是增加或減少績效工資收入，關系到教師的切身利益。對于高校教師這類高人力成本的知識群體，短期考核直接關聯當期薪酬的做法，不利于教師從事較長周期工作的投入，極易產生功利化取向[18]。

三、基于善治理論的高校教師績效評價優化策略

上述的行政權力、評價主體和功利化的問題嚴重影響了高校教師績效評價。按照善治原則和基本要素的概括，高校強勢的行政權力掩蓋了績效評價善治的合法性，唯一的績效評價主體取代了善治多元主體的公平性，功利化的獎懲機制影響了績效評價善治的效率和可持續性。從善治的角度重新審視高校教師績效評價的優化策略，應從以下三個方面展開探索。

(一)獲得教師的體認和認可，達到績效評價的善治合法性

合法性為善治第一要素。本文的合法指的是評價機制獲得教師和評價主體最大限度的認同。換句話說，符合法律不等同于完全合法。合法性正向影響善治，公民的認可程度越高，合法性程度越高。因此，要盡可能提高公民的共識，以期最大限度達到善治[19]。

要實現高校教師績效評價的合法性，首先，要取得評價對象高校教師的最大限度認同。評價的出發點和歸宿，都是教師的實際工作內容?？冃гu價方案要能體現對教師工作的尊重。評價標準要“一把尺子量到底”，不可因人而異。其次，要得到評價主體的認同。要做到這些，績效評價應當充分體現教師工作的特殊性和高校組織結構的特殊性。評價主體的高校對于教師職業的特殊性充分尊重，教師對于高校管理者的績效評價體系認可，最終實現評價主體和評價對象雙方達成共識。對高校教師從事服務公益、傳播文化、科技創新、國際交流的評價主體是政府、公民社會或公民，這些評價主體也應參與高校教師績效評價的全過程。因此，高校、教師、社會等多方達成共識，最大限度減少認知沖突，才有利于績效評價取得最大化的成效，促進高校教師隊伍向著高水平發展。

(二)多元評價主體協同參與、責任共擔，維護績效評價的善治透明性

善治透明性具體是指績效評價信息的公開性。每一個評價主體都有權獲得績效評價的相關信息。高校教師評價的多元主體包括政府、高校、教師和外部社會環境。其中，教師既是評價的主體，又是評價的對象。教育治理是一種共同治理，即多元主體共同參與的民主治理，民主兼具目標和手段[20]。多元主體既要充分發揚民主精神，更要責任共擔。高校教師績效評價的善治需要評價主體的有效協作、平等參與、利益權力、責任共擔[21]。落腳在責任共擔機制的建立?？冃гu價主體責任共擔機制包括共同制定績效評價體系(方案)、協同實施績效評價活動、監督績效評價的過程、吸收績效評價的反饋。責任共擔各方為了履行好評價職責來免除評價失效帶來的問責，從自身角度出發，積極同其他方取得共識，統籌協調。在實施績效評價時，多元主體之間必須充分溝通，把績效評價體系的制定過程、背景、標準和目標等信息進行分享。高校教師作為評價主體時參與績效評價體系的制定，并提出合理意見；作為評價對象時，努力為取得較好的績效評價結果，配合評價主體完成評價，并不斷改進自己的工作績效。一旦出現評價失效，必然能夠使問責機制啟動后的責任追究有章可循、客觀公正[22]，令績效評價對象信服。

績效評價的整個過程貫穿著績效信息?？冃畔u價主體信息和評價對象信息兩個方面，具體包括政府導向、高校目標、績效評價指標、計分規則、教師個人業績等。完整的績效信息是全面績效評價的基礎?？冃畔碓从诙嘣u價主體的測評整理，這些信息支流匯聚成績效信息海洋。多元評價主體的信息只有實現共享透明，才能為評價主體全面掌握，用以指導績效評價的順利開展。因此，完善績效評價信息透明關鍵在于信息共享機制的建立?？冃гu價主體應主動公開評價信息的來源，最大限度使用信息，保證評價的全面客觀合規。探索建立績效評價信息整合機構，負責統一評價各方信息，降低評價信息的專業化程度，實現評價各方對績效評價信息的準確理解和易于使用。此外，信息共享應注意四個方面：一是績效信息共享的安全性，二是績效信息共享的實效性，三是績效信息共享的可靠性，四是績效信息共享的保真度。評價主體在利用新技術手段時，應創新績效信息統計方式，建立完善績效統計數據的質量保證體系，規范信息提供者的行為。通過非正式制度，促使績效信息提供者樹立誠信、敬業等價值觀；利用正式制度，對績效信息失真進行問責。

(三)建立全視角評價反饋機制，保證績效評價的善治可持續性和效率

績效評價的作用不僅限于績效工資獎懲的利益方面，更重要的是幫助評價對象即高校教師逐步提高工作績效水平。善治的可持續性和效率是績效評價良好開展并持續實施的重要保證。反饋對提高績效評價的可持續性和效率起到決定作用。因為沒有反饋，績效評價的過程就不完整，評價結果也不能充分發揮出改進教師績效的作用?？冃Х答伵c善治的回應要素的內涵也是一致的。善治的回應要素意指良好溝通、及時負責任的回復[23]?；貞某潭仍礁?，績效評價的效果越好。為達到績效評價的善治回應，就要創新構建反饋機制。從反饋的理念創新、方式完善和效果提升三個方面著手。在諸多績效評價反饋方式中，全視角評價反饋是績效評價中較為科學的一種反饋機制。全視角反饋源自商業管理，在企業績效評價管理中發揮了重要作用。全視角包括與評價對象密切聯系的各類主體(如上下級、同事、社會等)。全視角評價時，從全視角對象那里調查采集第一手數據并進行統計、分析處理，得到較為全面的評價結果。根據評價結果開展反饋，向評價對象說明評價結論、分析原因、充分溝通、給出建議，引導評價對象彌補短板，改善績效水平，促進發展[24]。全視角反饋的目的在于借助全面的評價結果，使評價對象獲得有利于自身發展的建設性意見和改進舉措[25]。

高校教師績效評價要實現良好效果，在全視角評價反饋機制下應切實做好績效評價反饋。高校應及時向教師反饋全視角的績效評價結果，分析績效評價結論高低的原因，經評價雙方深度溝通，使教師明白哪些方面做得比較好，還存在哪些需要提升的方面。高校教師的全視角評價反饋機制目標不僅將評價結論作為晉升或支付薪酬的依據，而且為教師提供全面充實的績效評價結果、更深入的分析和更有效的建議。