黨內法規的幾個理論問題研究

周翔宇

（中共云南省委黨校 法學教研部，云南 昆明 650111）

中國共產黨歷來重視黨規黨紀建設，并構建了比較完備的黨內法規體系。2012年十八大召開以來，黨中央對黨內法規重視程度不斷提高，黨內法規體系建設不斷完善。以黨內法規建設為基礎，全面構建黨內法治體系，對于促進執政黨對內依法治理、對外依法執政，全面推進法治中國建設、實現黨和國家治理現代化，無疑具有重大和深遠意義。①肖金明．論通過黨內法治推進黨內治理—兼論黨內法治與國家治理現代化的邏輯關聯[J]．山東大學學報（哲學社會科學版），2014（05）．

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了黨內法規體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內法規的研究逐步成為熱點。關于黨內法規的研究眾多，但是在一些基本的理論問題上應該厘清相關內涵，從而為展開黨內法規的深入研究打下基礎。本文主要探討了兩個基本問題，一是黨內法規的內涵，是一個定性研究，文章從黨內法規是否為法的角度來探討。二是黨內法規與國家法的關系，是研究黨內法規乃至我國社會主義法治體系時不可能繞開的一個重要的基礎理論問題。②劉長秋．黨內法規與國家法．關聯、區別及其關系之協調[J]．治理現代化研究．2020（03）．文章試圖從權力規制的角度來揭示兩者之間的關系。

一、黨內法規內涵探析

黨內法規是一個實踐先行提煉在后的概念，③王偉國．國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析[J]．中國法學．2018（02）．從黨的一大頒布第一個具有黨章性質的綱領性文件開始，黨內法規建設已經成為黨的建設的重要組成部分。①周葉中．關于中國共產黨黨內法規建設的思考[J]．法學論壇．2011（04）．現有研究認為“黨內法規”最早由毛澤東同志提出。1938年，毛澤東在黨的第六屆中央委員會第六次全體會議上的報告《中國共產黨在民族戰爭中的地位》中講到黨的紀律時說，“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動”②毛澤東著．毛澤東選集（第2卷）[M]．人民出版社：1991：528．。至1990年，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，才首次明晰了黨內法規的名稱、適用范圍、層次、原則以及制定修改的主體和具體程序。不少學者也從歷史脈絡入手，來明晰黨內法規的內涵，如許耀桐在梳理了從1938年毛澤東首提“黨內法規”到2013年《中國共產黨黨內法規制定條例》出臺70多年中黨內法規歷史演變，并總結到中國共產黨把黨內制定的制度規定和紀律約束，稱之為黨內法規，或稱黨規黨紀。③許耀桐．黨內法規論[J]．中國浦東干部學院學報．2016（10）．操申斌分別從國際共產主義運動的歷史、中共建設的歷程以及黨內文件形式等幾個方面詳述了黨內法規的證成。④操申斌．“黨內法規”概念證成與辨析[J]．當代世界與社會主義．2008（03）．并指出“黨內法規”的提法不僅是合理的，而且是有充分依據的。⑤操申斌．新時期中國共產黨黨內法規建設研究[D]．中國人民大學，2007．

當然學界也有人不贊成黨內法規這種提法，有學者認為，黨不是國家組織，“法”屬于國家內涵范疇，將“法”置于黨內容易混淆不同組織的界限和不同問題的性質，因此主張“依規治黨”的說法。⑥王貴秀．中國政治體制改革之路[M]．鄭州：河南人民出版社，2004：331-332．其理由是政黨組織不擁有立法權限、黨內條例不具備法規特征和黨內法規的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系。⑦曾市南．“黨內法規”提法不妥[N]．中國青年報，2004-01-02（008）．柳亞東在其著作《黨內法制論》中指出，“黨內法規”表示的是一個平面的、靜態的東西，是一堆各種各樣的以條文形式存在的文字材料，缺乏立體感和動態感，宜用“黨內法制”的提法。⑧柳亞東，陳本立．黨內法制概論[M]．北京：中共中央黨校出版社，1996：4．．劉作翔主張凡屬于政黨制定的規范，諸如黨章、黨規、黨紀等，都屬于黨內規范的范疇，建議用黨內規范的提法替代黨內法規的提法。⑨劉作翔．論“黨紀與國法不能混同”[N]．北京日報．2015-08-03（17）針對不同的論點，本章節從幾個方面來探討黨內法規如何為“法”。

（一）黨內法規何以能夠為“法”

根據教材經典界定，法是由國家制定、認可并由國家保證實施的，反映由特定物質生活條件所決定的統治階級（或人民）意志，以權利和義務為內容，以確認、保護和發展統治階級（或人民）所期望的社會關系、社會秩序和社會發展目標為目的的行為規范體系。⑩張文顯主編．法理學（第二版）[M]．北京：高等教育出版社，1999：58．

當然，法是法和法學領域中語義極為含糊和復雜的概念。?? 張文顯主編．法理學（第二版）[M]．北京：高等教育出版社，1999：55．? 張鈞．法律多元理論及其在中國的新發展[J]．法學評論，2010（04）．特別是20世紀70年代后期新法律多元主義興起極大地拓展了法的內涵，該主義認為，并不是所有的法律都產生于國家的法庭中，除此之外，還應該有其他的形式。?? 張文顯主編．法理學（第二版）[M]．北京：高等教育出版社，1999：55．? 張鈞．法律多元理論及其在中國的新發展[J]．法學評論，2010（04）．蘇力早些年結合中國實際情況已經提出了法律多元的概念，從一個角度闡釋了法的內涵，他認為不僅要看到中央的統一法律制度占統治地位，還要發現那些在社會中活動著的規范社會的其他形式，以及這些形式在什么程度上構成一種“法”。①蘇力．法律規避和法律多元[J]．中外法學．1993（06）．田成有也提出法不獨與國家相連，不獨出自于國家，“國家的法”（State law）只是社會法律秩序的一部分，除了國家法之外，還有非國家法。②田成有．“習慣法”是法嗎?[J]．云南法學．2000（03）．肖金明引入奧地利學者“活法（Living Law）”概念，將其界定為國家制定法相對應的在社會生活中真正起作用的各種社會規則，也就是各種社會團體的內在秩序”③肖金明．關于黨內法治概念的一般認識[J]．山東社會科學．2016（06）．。

在這些理論基礎上，羅豪才提出了“軟法”理論，“法律有硬法與軟法兩種基本表現形式，國家法即‘硬法’，那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產生社會實效的法律規范則屬于‘軟法’范疇”④羅豪才 宋功德．認真對待軟法——公域軟法的一般理論及其中國實踐[J]．中國法學．2006（02）．。當然，軟法的提出更多的是經濟社會的不斷發展要求上層建筑做出變化的表現，隨著公共治理模式的興起，“一種與公共治理相適應的回應型法開始取而代之，國家—控制法范式正在成為過去時”⑤羅豪才、宋功德．軟法亦法——公共治理呼喚軟法之治[M]．法律出版社，2009．。姜明安在討論軟法內涵時將軟法的范圍限定在六個方面的規則，其中執政黨和參政黨規范本黨組織和活動及黨員行為的章程、規則、原則是屬于軟法范疇。⑥姜明安．軟法的興起與軟法之治[J]．中國法學．2006（02）．同時姜明安高度抽象出法的三個特征，⑦1．法是人們的行為規則；2．法是具有外在約束力的人們的行為規則；3．法是由一定人類共同體制定、協商、認可的人們的行為規則。并以此推導出軟法不僅姓“法”，同時也使軟法與道德、習慣、潛規則、法理、政策和行政命令相區別。⑧姜明安．軟法的興起與軟法之治[J]．中國法學．2006（02）．姜明安將軟法的理論引入到黨內法規的理論探討中，剖析“黨內法規”的一般特征，其基本定位應該屬于社會法和軟法，而非國家法和硬法。⑨姜明安．論中國共產黨黨內法規的性質與作用[J]．北京大學學報．哲學社會科學版．2012（03）．隨著我國經濟的發展轉型，現代社會的構建是未來之趨勢，多元化是現代社會的基本特質，可以開放性地追求多樣的價值，社會規范也多元化，⑩全炳梓（韓）．多元社會中法律的性質與作用[J]．法制現代化研究，1999（05）．法的內涵逐漸豐富而范疇模糊。社會的多元發展顛覆了國家權力角度對于法內涵的傳統界定，社會生活中除了國家制定的“法律”之外，還有很多其他的“法”規范。正如沈宗靈認為，“法”除作為法學上的用語外，還可用于其他領域，例如黨規黨法、廠法廠紀、道德法典。在西文中法還有規律、法則等含義。?? 沈宗靈．法理學[M]．高等教育出版社，1994：25．? 王振民．黨內法規制度體系建設的基本理論問題[J]．中國高校社會科學．2013（02）．? 周葉中．關于中國共產黨黨內法規體系化的思考[J]．武漢大學學報：哲學社會科學版，2017（05）．? 付子堂．法治體系內的黨內法規探析[J]．中共中央黨校學報2015（03）．一個社會整個規范體系至少包括國家憲法和法律、社會善良風俗和道德規范、社會自治組織制定的自我約束的規范、社團、大型企業內部規章制度、各個政黨、政治性組織制定的章程和其他規范。國家制定法只是社會規范體系的一部分，盡管是整個規范體系中最重要的組成部分，但并非全部。?? 沈宗靈．法理學[M]．高等教育出版社，1994：25．? 王振民．黨內法規制度體系建設的基本理論問題[J]．中國高校社會科學．2013（02）．? 周葉中．關于中國共產黨黨內法規體系化的思考[J]．武漢大學學報：哲學社會科學版，2017（05）．? 付子堂．法治體系內的黨內法規探析[J]．中共中央黨校學報2015（03）．

此外，從黨內法規規范角度看，“黨內法規體系”的提出，是遵循規范主義建構路徑的具體表現形式，將體系化方法運用到黨內法規制度建設之中。?? 沈宗靈．法理學[M]．高等教育出版社，1994：25．? 王振民．黨內法規制度體系建設的基本理論問題[J]．中國高校社會科學．2013（02）．? 周葉中．關于中國共產黨黨內法規體系化的思考[J]．武漢大學學報：哲學社會科學版，2017（05）．? 付子堂．法治體系內的黨內法規探析[J]．中共中央黨校學報2015（03）．付子堂從制定主體、規范對象和表現形式三個要素以法學規范主義視角論證了黨內法規的規范性、系統性。?? 沈宗靈．法理學[M]．高等教育出版社，1994：25．? 王振民．黨內法規制度體系建設的基本理論問題[J]．中國高校社會科學．2013（02）．? 周葉中．關于中國共產黨黨內法規體系化的思考[J]．武漢大學學報：哲學社會科學版，2017（05）．? 付子堂．法治體系內的黨內法規探析[J]．中共中央黨校學報2015（03）．屠凱基于黨內法規的法律特征，一是黨內法規是事實上的行為規范，二是黨內法規在某些領域的骨干作用，因此在廣義的“法”與其他社會現象的對立中，黨內法規可以納入“法”的范疇。①屠凱．黨內法規的二重屬性．法律與政策[J]．中共浙江省委黨校學報．2015（05）．宋功德則提出了黨內法規定義六要素構成，包括主題要素、本質要素、內容要素、保障要素、形式要素、屬性要素。②宋功德，張文顯主編．黨內法規學[M]．北京：高等教育出版社，2020：14-19．近些年來黨內法規體系的構建實踐也一直用規范主義的方法來建構黨的內部行為規則。③秦前紅，蘇紹龍．論黨內法規與國家法律的協調銜接[J]．學術前沿，2016（10）．綜上，我們認為，黨內法規應涵蓋于法的內涵之中。

（二）黨內法規的政治性與權威性

學界從不同角度揭示政黨的內涵，總的來看，政黨由硬要素和軟要素兩部分組成，硬要素包括組織原則和組織制度，而軟要素就是政黨的意識形態。④王長江．政黨論[M]．北京：人民出版社，2009：80．政治屬性和制度屬性是政黨的基本內涵。⑤王韶興．政黨政治論[M]．濟南：山東人民出版社，2011：43．

政黨意識是一種政治意識，具有強烈的政治性，這是由政黨本質所決定的。⑥劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：29．意識形態往往是一政黨區別于其他政黨的主要標志。⑦張秀琴．政治意識形態的理論、制度與實踐[J]．北京大學學報：哲學社會科學版，2007（04）．因此政治與意識形態在某種意義上經常等同起來使用，或者直接將政治視為一種意識形態。在眾多政黨理論中，西方政黨理論更重視政黨在體制中的地位，偏向于政黨的組織性，而馬克思政黨理論則強調政黨的政治屬性，“政黨本質上是特定階級利益的集中代表者，是特定階級政治力量中的領導力量，是由各階級的政治中堅分子為了奪取或鞏固國家政治權力而組成的政治組織”⑧王浦劬．政治學基礎[M]．北京：北京大學出版社，2005：266．。不同于西方政黨理論，馬克思主義政黨都比較強調政黨政治性的一面。⑨王長江．政黨政治原理[M]．北京：中共中央黨校出版社，2009：51．為了有效的組織政治力量開展政治活動，政黨必須把政治目標上升為政治綱領，這是政黨政治性的突出表現。事實上也可以認為政黨是意識形態的直接表現形式。⑩張秀琴．政治意識形態的理論、制度與實踐[J]．北京大學學報：哲學社會科學版，2007（04）．不過需要強調一點的，即使馬克思主義政黨理論區別于西方相關理論，但無可否認的是，政黨政治屬性和制度屬性都是政黨的基本內涵。?? 王韶興．政黨政治論[M]．山東人民出版社，2011：43．? 喬新生．從政黨政治本質看中國共產黨根本特征[N]．北京日報，2016-08-15（013）．? 屠凱．黨內法規的二重屬性：法律與政策[J]．中共浙江省委黨校學報，2015（05）．? 劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：136．

中國共產黨作為馬克思主義政黨，從誕生的那一刻起，就不是一個純粹的利益共同體，而更是一個典型的價值共同體，具有鮮明的政治屬性。?? 王韶興．政黨政治論[M]．山東人民出版社，2011：43．? 喬新生．從政黨政治本質看中國共產黨根本特征[N]．北京日報，2016-08-15（013）．? 屠凱．黨內法規的二重屬性：法律與政策[J]．中共浙江省委黨校學報，2015（05）．? 劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：136．因此，中國共產黨黨內法規必然體現政黨的意志。具有鮮明的政治屬性。但中國共產黨作為現代政黨，其黨內規范也具有制度屬性。有學提出黨內法規政治屬性優先于法律屬性。?? 王韶興．政黨政治論[M]．山東人民出版社，2011：43．? 喬新生．從政黨政治本質看中國共產黨根本特征[N]．北京日報，2016-08-15（013）．? 屠凱．黨內法規的二重屬性：法律與政策[J]．中共浙江省委黨校學報，2015（05）．? 劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：136．筆者認為該觀點存在著一些不嚴謹之處。

以政黨構成要素作為參照條件或劃分標準，政黨內部規范主要包括政黨意識形態、綱領與政策等抽象性、原則性規范，黨內規章制度，政黨內部倫理與政黨文化等三大方面。?? 王韶興．政黨政治論[M]．山東人民出版社，2011：43．? 喬新生．從政黨政治本質看中國共產黨根本特征[N]．北京日報，2016-08-15（013）．? 屠凱．黨內法規的二重屬性：法律與政策[J]．中共浙江省委黨校學報，2015（05）．? 劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：136．黨內法規中政黨意識形態、綱領與政策的內容就表現出強烈的政治屬性。如黨章第一章第二條：“中國共產黨黨員是中國工人階級的有共產主義覺悟的先鋒戰士。”

而黨內規章制度部分是黨的各級組織和黨員具有約束力的黨內規范，其內容主要是政治性、組織性的。在馬克思韋伯提出科層制理論后，這種行政（管理）類型已經滲透到人類社會的各個方面，包括各種政治體制以及所有承擔大規模復雜行政管理任務的組織，如商業企業、政黨等。科層制的主要特點之一就是通過穩定的規章程序運作，①王春娟．科層制的涵義及結構特征分析——兼評韋伯的科層制理論[J]．學術交流，2006（05）．由一些固定不變的抽象規則體系來控制的，這個體系包括了在各種特定情形中對規則的應用。②韋伯著，簡惠美譯．韋伯作品集3：支配社會學[M]．桂林：廣西師范大學出版社，2004：22．當代政黨的運作離不開穩定的規章制度，要形成良好的內部秩序，就必須用有效的內部規范來規范黨員、黨的各級組織的政治行為，正確處理黨內各種關系。③劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：135．如《中國共產黨黨章》第二章專節規定了組織制度。政黨的良性運轉正是黨內法規制度性的體現。黨內法規作為政黨政治的組成部分，是任何政黨都存在的制度現象。④劉長秋．論黨內法規的概念與屬性——兼論黨內法規為什么不宜上升為國家法[J]．馬克思主義研究，2017（10）．

據此，筆者認為中國共產黨黨內法規固然具有鮮明的政治屬性，但并不是所有的黨內規章制度都是政治性優于制度性，中國共產黨作為現代政黨，必然需要完善的規范制度體系為依托良性運轉。黨內法規的政治屬性與制度屬性二者缺一不可。

在法的諸種形式價值中，權威性、普遍性、統一性、完備性為四種主要價值。法的權威性指的是任何個人或團體都必須無條件服從法律的支配，法律的尊嚴神圣不可侵犯。⑤張文顯 主編：法理學（第二版）[M]．北京：高等教育出版社，1999：367．法律的權威結構由外在和內在兩方面影響力構成。法律的外在影響力，它主要是通過國家性、責任性和強制性三個要素來建立和維護的。法律的權威性體現內在影響力，即法律必須被信仰。⑥孫笑俠．論法律的外在權威與內在權威[J]．學習與探索，1996（04）．法律權威內在影響力源于何處，可以借鑒盧梭觀點。盧梭將法律定義為人民意志的記錄，賦予了法律一種新的權威，它不同于神的意志，也不同于理性，更不同于利益。它的目的是使人們對法律的服從是自愿的、非強制的，通過服從法律，獲得自由，實現統治的非暴力性。⑦郭忠．法律權威如何形成——盧梭法律觀的啟示[J]．現代法學，2006（02）．之所以引用盧梭人民主權理論來解釋法律權威的內在影響力，原因是在社會主義中國，中國共產黨黨內法規權威內在影響力與之有著相同的來源。

霍布斯和盧梭都認為社會契約是在個人和個人之間形成的，但是盧梭將國家等同于個人之間的契約所形成的政治社會，政府或統治者則只是人民授權行使權力的委員會。⑧張千帆．主權與分權—中央與地方關系的基本理論[J]．國家檢察官學院學報，2011（04）．盧梭人民主權理論中的核心概念是共同意志（general will），盧梭說共同意志是多數人的一致，意在強調共同意志來自民意而非個別人的意志；共同意志來自民意，在某種意義上又獨立于民意，介于民意和神意之間。⑨聶平平，賈永梅．個體、人民與政府：盧梭的“共同意志”學說分析[J]．江西社會科學，2010（07）．共同意志概念是盧梭為了調解古典政治哲學自然目的論的政治觀念與近代意志哲學政治合法性必須建基于人民的同意的主張所產生的結果。⑩談火生．盧梭的“共同意志”概念緣起與內涵徐大同[A]．馬德普．中西政治文化論叢（第六輯）[M]．天津：天津人民出版社，2007：357-383．盧梭的主權學說在民主性上大大高于以往的主權學說，他堅持人民是主權者，認為主權是公意的具體表現，人民的公意表現為最高權力。

歷史以斗爭的方式把中華民族整合成了一個以中國共產黨為代表的政治主體，①陳端洪．論憲法作為國家的根本法與高級法[J]．中外法學，2008，20（04）．并形成了“領導代表制”的憲法結構，把領導與代表結合在一起，從絕對的革命專政意義上的領導到人民代表的轉變。②高全喜．革命、改革與憲制：“八二憲法”及其演進邏輯 一種政治憲法學的解讀[J]．2012（05）．在當今中國，“三個代表”理論充分論證了中國共產黨就是全體中國人民公意的直接體現，習近平總書記也指出，“中國共產黨始終代表最廣大人民根本利益”③習近平．在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的講話[J]．2021（07）．。

因此，黨內法規的權威源于中國共產黨，源于中國共產黨作為先鋒隊，代表著人民的利益和意志。

（三）國家法治體系視角下黨內法規新意

田飛龍從黨的法治的角度闡述了黨內法規的內涵，他認為《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規與規范性文件備案規定》是“黨內立法法”，分別從“立法”和“審查”的角度對黨內規范體系予以法治化編碼。將黨的權力運行納入“法治思維與法治方式”之中，通過規范的黨內立法而不是既往的“政策”“口號”方式來治黨和治國，這是中共執政思維與治理文化的重大轉變，是黨“模范”遵守憲法與法律的積極表現。④田飛龍．法治國家進程中的政黨法制[J]．法學論壇．2015（03）．強世功認為《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提供了四種法律規范體系，⑤四個規范體系包括：規范整個國家發展方向和目標的路線、方針和政策；規范國家機構、社會組織和公民行為的國家法體系（包括司法解釋和指導性案例）；規范執政黨和黨員的黨內法體系；規范各種社會組織和個人行為的社會習慣法。這就意味著《決定》試圖堅持法律多元主義法治觀，在法律規范體系、法律實施主體、法律實施環節和法律文化傳統等方面，建構多元主義的法治格局。⑥強世功．黨章與憲法．多元一體法治共和國的建構[J]．文化縱橫．2015（04）．王偉國也提出中國特色社會主義國家治理體系包括三套關鍵性制度體系，黨內法規體系涵蓋其中。⑦王偉國．國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析[J]．中國法學．2018（02）．

習近平總書記曾強調治國必先治黨，治黨務必從嚴。⑧習近平．慶祝中國共產黨成立95周年大會在京隆重舉行[N]．人民日報．2016-07-02（002）．在現代國家構建的大背景下，中國國家治理必然與從嚴治黨緊密聯系在一起，這不僅是現實的需求，也是歷史的必然。歷史維度看，中國共產黨的領導地位是歷史和人民的選擇，其背后的國家和政黨的邏輯關系是，先有政黨，再設立目標，再建立政治體制，再發展經濟，最后發展民主政治。因而，執政黨對整個政治體制的構建起著決定作用。⑨王長江．現代政黨執政規律研究[M]．上海人民出版社，2002：72．中國共產黨在我國不僅是執政黨，更是國家政權和整個社會的領導黨，具有對國家和社會的領導權。⑩張文顯．治國必先治黨[N]．光明日報．2016-11-02（004）．在此情形下，不依法治黨，也很難依法治國。?? 俞可平．依法治國必先依法治黨[J]．廉政瞭望．2010（08）．? 張文顯．法治與國家治理現代化[J]．中國法學．2014（04）．從現實需求看，在現代國家中，法治是國家治理的基本手段，提高國家治理制度只有通過法制化去完成，黨內法規制度體系是法治化的重要組成部分。?? 俞可平．依法治國必先依法治黨[J]．廉政瞭望．2010（08）．? 張文顯．法治與國家治理現代化[J]．中國法學．2014（04）．在實踐中，黨領導人民制定法律，自己必須帶頭遵守法律，帶頭維護法律的權威。同時，加強黨內法規建設，以自身的制度化帶動國家治理的制度化。

二、黨內法規和國家法制關系

中國共產黨作為領導黨和執政黨，決定了中國共產黨的黨內法規具有管黨治黨和治國理政雙重的功能。因此，明晰二者區別聯系、范疇界限，才能夠有效地推進兩者緊密地統一在中國特色社會主義法治體系之中。①李斌雄，廖凱．正確認識和處理黨內法規與國家法律的關系[J]．思想理論教育．2019（06）．當下學界對于二者關系的論述分為三個角度，一是中共作為執政黨視角下的二者關系；二是國家治理體系中黨內法規和國家法律；三是多元法的概念的角度分析。

（一）執政黨角度

田飛龍從國家型政黨的角度指出中國共產黨完成了從革命黨向執政黨的轉變，這個轉變過程就是要通過法治型政黨的建設，來配合、推動、引領法治中國的建設，使黨成為中國法治建設的“領頭羊”。②田飛龍．法治國家進程中的政黨法制[J]．法學論壇．2015（03）．王偉國充分論證了黨的主張這一內涵，概括國家治理制度體系為三個方面有機構成。③王偉國．國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析[J]．中國法學．2018（02）．

宋儉認為在當代中國的國家治理體系中，中國共產黨的領導既包括依法領導，也包括依規領導、依制領導。黨內法規制度和憲法法律一樣，是中國共產黨領導人民治理國家的重要規范體系，在國家治理中具有重要地位。中國共產黨作為執政黨要依法執政。而作為領導黨，在履行國家治理的領導職能時，就不僅需要靠憲法和法律法規來調適，還需要依靠黨章和黨內法規制度來調適。④宋儉．論黨內法規體系與國家治理體系[J]．人民論壇·學術前沿．2018（06）．強世功認為黨章乃是中國憲法體系的有機組成部分，并提出中國特色的“黨國憲政體制”是當下黨章與憲法、政黨與國家的關系的基礎。中國的黨國憲政體制，不僅要“以黨建國”，而且要“以黨治國”。走出一條既不同于西方的黨國分離憲政體制、也不同于蘇聯的黨國整合憲政體制的第三條道路，即黨和國家的關系既不是分離，也不是整合，而是在兩者互動中保持動態平衡。⑤強世功．黨章與憲法．多元一體法治共和國的建構[J]．文化縱橫．2015（04）．

黨的政策在建國后的政治生活中發揮著主導作用。至改革開放，法律系統逐漸分出，其相對于政治系統的獨立性不斷加強，法律在國家和社會治理中所扮演的角色越來越重要。⑥秦前紅，蘇紹龍．論黨內法規與國家法律的協調銜接[J]．2016（10）．李樹忠總結了中華人民共和國成立以來黨法關系的幾個重大變遷后，指出法治是現代國家的基本特征，依法執政是黨治國理政的基本方式。⑦李樹忠．黨內法規與國家法律關系的再闡釋[J]．中國法律評論．2017（02）．同時要堅持“憲法為上，黨章為本”的基本原則。

（二）國家治理角度

張文顯從國家治理的高度指出中國特色社會主義國家治理體系是由一整套制度構成，黨內法規體系是重要組成部分。⑧張文顯．法治與國家治理現代化[J]．中國法學．2014（04）．羅許生指出國家治理現代化的兩個基本面向是治理體系的法制化與治理能力的法治化。國家治理的制度體系除了國家法律體系外，還包括黨內法律體系。⑨羅許生．國家治理現代化視閾下黨內法規與國家法律銜接機制建構[J]．中共福建省委黨校學報．2016（06）．肖金明也提出相應觀點，我國的法制度體系由國家法律制度、黨內法規制度、社會規章制度三大體系構成，努力建設一個講規矩的執政黨、一個講規范的國家政權、一個講規則的社會，其最終目的是推進黨和國家以及社會治理體系和治理能力現代化。①肖金明 ．傳統制度文化、當代法治精神與治理現代化[EB/OL]．（2017-02-11）[2020．08．21]htts．//www．baidu．com/link?url=Ac8JozuolMiiG3GKoRWrWh9AUn_dJ4UhM5dh7uaEzbUam7RQtFU5GuwWNxHjhER BE8StxiCbTBmanvyBmsAa&wd=&eqid=9a7751a400331958000000065e55cecf．

秦前紅提出對于二者之間關系時要跳出“國家法中心主義”和傳統黨建理論的思維定式，立足法治一般規律和中國政治現實，著眼于國家治理現代化，遵循國法高于黨法、黨法嚴于國法原則，提出了體系共存的相容性、具體規范的無矛盾性、值追求的同向性、行為指引的連貫性四個方面的基準。②秦前紅，蘇紹龍．黨內法規與國家法律銜接和協調的基準與路徑——兼論備案審查銜接聯動機制[J]．法律科學．西北政法學院學報．2016（05）．

此外，不少學者從法治和黨治銜接的角度闡述了黨內法規建設與國家治理的關系。王偉國提出依法治國與依規治黨在中國特色社會主義法治體系、堅持全面依法治國基本方略、黨依法執政和堅持全面從嚴治黨基本方略以及國家治理現代化達成有機統一。③王偉國．國家治理體系視角下黨內法規研究的基礎概念辨析[J]．中國法學．2018（02）．

（三）多元法視角下黨法關系

姜明安從五個方面論述了黨內法規和國家法律的關系，指出黨內法規無疑構成依法治國的“法”的重要組成部分。作為國家執政黨的中國共產黨當然也是依法治國的“治”的主體。從社會角度來看，執政黨基本性質屬于社會，所以社會治理當然包括執政黨的治理。④姜明安．論黨內法規在依法治國中的作用[J]．中共中央黨校學報．2017（02）．付子堂認為黨內法規和國家法律關系表現為價值取向一致、規范對象相融、功能發揮互補等方面，并指出兩者之間關系的基本原則就是以憲法為遵循，以黨章為根本⑤付子堂．法治體系內的黨內法規探析[J]．中共中央黨校學報2015（03）．高鵬懷認為，隨著國家治理現代化的演進和國家治理能力的提升，單一的“國家法”體系已無法勝，“黨內法規”便產生了效力之外溢，與“國家法”一道成為國家治理中的重要規范供給。⑥高鵬懷：廉睿．國家治理現代化視閾下“黨內法規”與“國家法”良性共存機制的建構路徑[J]．保定學院學報．2018（01）．在實踐中，“黨內法規”通過立法吸收或立法整合等具體方式間接作用于社會事務，從而達成對社會的“柔性治理”，彌補“國家法”的“剛性治理”之缺憾。⑦廉睿，衛躍寧．發端于中國本土的“軟法”機制——中國共產黨“黨內法規”的性質透析及其邏輯解構[J]．青海社會科學．2017（01）．即使如此，鑒于中國共產黨的特殊地位，軟法性質的黨內法規必將對國家事務產生相應的影響。⑧羅許生．國家治理現代化視閾下黨內法規與國家法律銜接機制建構[J]．中共福建省委黨校學報．2016（06）．

三、制度化與權力規制—黨內法規和國家法的銜接

在探究黨內法規和國家法制二者關系時，政黨和國家理論是明晰二者關系的基礎。政黨和國家關系作為政治學的基礎理論在此不必贅述，但政黨和國家理論也因其基礎性則用作于探究黨內法規和國家法制關系稍顯宏大，具體可以從制度化和權力規制的角度來尋找二者的銜接點。

（一）政治制度化與政黨制度化

亨廷頓認為政治制度是共同體的政治秩序，首提政治制度化的概念，指出制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程，并設定了四個維度的標準。①（美）塞繆爾·P·亨廷頓著 王冠華譯．變化社會中的政治秩序[M]．北京：三聯書店，1989：11-22．但是亨廷頓的理論構建中并沒有區分組織和制度兩個概念，而是籠統混雜在一起，②韓奇．亨廷頓政治制度化理論的回顧與反思[J]．河南師范大學學報（哲學社會科學版）．2012（01）22-26．更多討論的是組織如何保持自主性和穩定性。盡管如此，亨廷頓依然給予了很多啟示，他認為，在政治參與和政治制度化高水平上保持二者平衡的社會，則可以斷言是長治久安的社會。③（美）塞繆爾·P·亨廷頓著 王冠華等譯．變化社會中的政治秩序[M]．北京：三聯書店，1989：381．在當今世界中，政治制度化是現代國家發展的核心要求之一，④林尚立．政黨、政黨制度與現代國家——對中國政黨制度的理論反思[J]．復旦政治學評論．2009（01）．政治制度化可直觀地理解為政治生活的規范化和有序化。⑤程竹汝．論現代司法的政治制度化功能[J]．政治學研究．2002（02）．而在制度化和制度的關系上，個人認為制度化是一個動態過程，制度是一個靜態的結果，是制度化的表現形式。

政治制度包括三個層面上的內涵，內層和中層分別是國體和政體，外層即具體可操作的規則、程序等，外層又分為法外制度和法內制度兩種形態。而法內制度即規定政治行為的法律準則。⑥浦興祖．當代中國政治制度[M]．上海：上海人民出版社．1990：1．如人民代表大會制度是我國根本政治制度，直接體現在我國憲法當中。從法律和政治制度的關系來看，法律是由政治制度所決定的，但國家政治制度只有通過法律才能規范人們的行為，⑦楊方杰．政治法律關系論[J]．現代法學．1988（02）．同時，法律也是政治的規則。⑧卓澤淵．法政治學[M]．北京：法律出版社，2005：34．

制度化的理論框提出后，有學者將其運用在政黨理論研究中，即政黨制度化研究。胡榮榮將政黨制度化的內涵界定為政黨行為穩定化、常規化、理性化的過程。同時指出，政黨制度化可以降低不確定性、增強可預期性。反之，制度化的滯后、失敗、不足和缺失都會引發政黨危機。⑨胡榮榮．政黨制度化．理論框架與實踐分析[J]．廣州社會主義學院學報．2012（03）．林尚立指出政黨活動的制度化是現代國家建設追求制度化和一體化的必然結果。⑩林尚立．政黨、政黨制度與現代國家——對中國政黨制度的理論反思[J]．中國延安干部學院學報 ．2009（05）．雖然劉紅凜沒用制度化一詞，但也認為世界各主要國家的政黨與政黨政治逐漸走向規范化、制度化、理性化、有序化，政黨政治逐漸走向成熟與穩定，政黨規范化成為和平時期政黨政治發展的一個基本要求，也是一個基本趨勢。?? 劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：277．? Fernando Casal Bértoa：The Three Waves of arty System Institutionalisation Studies．A Multi- or Uni-Dimensional Concet?：olitical Studies Review，2016：1-13．? Vicky Randall & Lars Svasand，arty Institutionalization in New Democracies，arty olitics，2002，8（1），．5-29．? 林尚立．執政的邏輯．政黨、國家與社會[J]．復旦政治學評論．2005（01）．隨著相關研究不斷深入，政黨制度化理論構架集合諸多要素，?? 劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：277．? Fernando Casal Bértoa：The Three Waves of arty System Institutionalisation Studies．A Multi- or Uni-Dimensional Concet?：olitical Studies Review，2016：1-13．? Vicky Randall & Lars Svasand，arty Institutionalization in New Democracies，arty olitics，2002，8（1），．5-29．? 林尚立．執政的邏輯．政黨、國家與社會[J]．復旦政治學評論．2005（01）．但其中有一個基礎核心要義就是規則的穩定性。?? 劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：277．? Fernando Casal Bértoa：The Three Waves of arty System Institutionalisation Studies．A Multi- or Uni-Dimensional Concet?：olitical Studies Review，2016：1-13．? Vicky Randall & Lars Svasand，arty Institutionalization in New Democracies，arty olitics，2002，8（1），．5-29．? 林尚立．執政的邏輯．政黨、國家與社會[J]．復旦政治學評論．2005（01）．此外，林尚立明確了政黨制度與國家制度的耦合以及黨內民主的制度化是政黨制度化發展的兩個方向。?? 劉紅凜．政黨政治與政黨規范[M]．上海：上海人民出版社，2010：277．? Fernando Casal Bértoa：The Three Waves of arty System Institutionalisation Studies．A Multi- or Uni-Dimensional Concet?：olitical Studies Review，2016：1-13．? Vicky Randall & Lars Svasand，arty Institutionalization in New Democracies，arty olitics，2002，8（1），．5-29．? 林尚立．執政的邏輯．政黨、國家與社會[J]．復旦政治學評論．2005（01）．

在羅列了眾多理論觀點后，我們大可化繁為簡，將政黨制度化理解為依規而治，通過規則約束黨員行為模式，調整、維護黨內秩序，推進實現政黨目標。①劉洋．黨內法規的三重意義與建構邏輯析論——基于政黨制度化的視角[J]．江漢論壇．2020（08）．而這些規則不僅包括黨內法規為代表的正式規則，包括以黨內慣例、黨內文化為代表的非正式規則。法治是政黨制度化的主要目標。

亨廷頓的政治制度化理論架構雖然存在一定的缺陷，但是經過日后學者的不斷完善，已成為普遍接受的理論。政治制度化是向現代國家轉型的必經方式。不同于西方國家，廣大發展中國家為政治制度化理論實踐提供了廣闊空間，如何實現政治制度化并沒有普遍的模式。②韓奇，曲建晶．亨廷頓政治制度化理論的回顧與反思[J]．河南師范大學學報（哲學社會科學版）．2012（01）．政黨制度化作為政治制度化構成部分，有著內在的一致指向，即法治。制度化是法治化的前提和基礎，法治化是制度化的目的和方向。③寧顯福．全面推進新時代黨的領導制度化法治化[J]．世界社會主義研究．2019（01）：9-16．

（二）權力的規制

從權力角度看，政黨與國家權力密切相關。權力的發展經歷了兩次分化，第一次是國家權力從社會權力分離出來，第二次就是政黨政治下執政黨權力從國家權力分離。因此，政黨雖不是國家組織，但其活動與國家權力密切相連。④王韶興．政黨政治論[M]．濟南：山東人民出版社2011年版：181．從政黨定位看，獲取權力并實現和保障特定利益是根本任務、基本出發點和最終目標。最直觀的第一任務是成為執政黨。⑤段志超．政黨政治視角下的政黨與國家權力—兼及中國共產黨領導的多黨合作制度[J]．學習與探索 ．2004（03）．

我們知道，法治核心要義是控權制度的存在和權力制衡原則被遵守，⑥徐顯明．論“法治”構成要件——兼及法治的某些原則及觀念[J]．法學研究．1996（03）．而政黨權力由內生性和外生性兩大方面構成。⑦王韶興．政黨政治論[M]．濟南：山東人民出版社，2011：171．因此，順著權力控制的思路，“政黨法治內涵應包括以政黨章程和國家憲法、法律作為政黨活動的總規范，以政黨法律和國家法律對政黨權實行全面規制的政黨治理模式”⑧王韶興．政黨政治論[M]．濟南：山東人民出版社，2011：275．。

但是在這里需要注意的是，政黨的外生性權力包括政黨領導和政黨執政。⑨王韶興．政黨政治論[M]．濟南：山東人民出版社，2011：172．政黨執政是國家法律認可的政黨獲得國家權力的方式，而政黨領導本質上是一種社會動員力，可以超越國家體制的。⑩王長江．政黨政治原理[M]．北京：中共中央黨校出版社．2009：176．不同于西方國家政黨的作用是補充制度的力量，中國共產黨作為先發型政黨，能夠影響乃至決定現代化帶來的社會秩序變遷，對國家政治發展起著更為重要的作用。?? 羅干．政黨制度化與國家治理．后發展國家政治發展的理論觀察[J]．江蘇社會科學．2016（03） ．? 王韶興．政黨政治論[M]．濟南：山東人民出版社，2011：172．通過解構政黨權力可發現，政黨通過執政的方式和國家在公共權力形成了交匯，在特殊情況下，政黨領導甚至能獲得體制外的權力。?? 羅干．政黨制度化與國家治理．后發展國家政治發展的理論觀察[J]．江蘇社會科學．2016（03） ．? 王韶興．政黨政治論[M]．濟南：山東人民出版社，2011：172．

中華人民共和國成立伊始，百廢待興，法制初創，中國共產黨肩負起重構秩序的重任，此時，黨權凸顯，此時權力的制約更多靠黨的自我約束。改革開放后，經過數十年的轉型發展，依法治國成為新時代實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，這必然要求黨和國家活動納入法制框架。

黨內法規和國家法律同屬于中國特色社會主義法治體系，同屬于國家治理體系，治黨與治國相輔相成，缺一不可。而且，依規治黨也是依法治國的重要前提。①張文顯．習近平法治思想的理論體系[J]．法制與社會發展．2021（01）．正如習近平同志所說，治國必先治黨，“綱紀不彰，黨將不黨，國將不國”②習近平．加強黨對全面依法治國的領導[J]．求是．2019（04）．。“依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。”③習近平．在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[M]．北京：人民出版社，2016：3．

結 語

黨內法規涵蓋于廣義法的內涵之中，黨內法規和國家法律之間的關系既有區別也有聯系。我們在討論黨內法規的法律屬性時，同時也應重視黨內法規的政治屬性的研究。在探尋黨內法規和國家法律的關系的進程中，不可回避的基礎理論是政黨和國家關系，黨內法規和國家法律關系只是政黨和國家關系的表征之一。但囿于政黨和國家關系該理論的宏大，無法更進一步明晰二者關系細節，因此從制度化和權力規制角度著手，能夠更好地探尋黨內法規和國家法制聯系之實質。