構建高質量發展的養老服務體系戰略思考

彭希哲，蘇忠鑫

(1 復旦大學 老齡研究院,上海 200433;2 復旦大學 人口與發展政策研究中心，上海 200433)

積極應對人口老齡化，實現老有所養，是家事，更是國事。黨的二十大為進一步科學研判中國人口發展態勢，凝練積極應對人口老齡化的戰略理念、識別積極應對人口老齡化的戰略重點指明了方向。當前和今后一個時期，應以健全完善當前我國養老服務體系作為積極應對人口老齡化國家戰略的重要抓手，為第二個新百年奠定堅實基礎。現階段我國老年人的需求結構正從生存型向發展型轉變，老齡事業和養老服務還存在發展不平衡不充分等問題，主要體現在居家社區養老和優質普惠服務供給不足，農村養老服務水平與質量普遍不高等方面。因此，加快健全完善養老服務體系，實現養老服務業高質量均衡發展是積極應對人口老齡化挑戰的重要任務。在國家戰略背景下，跳出傳統研究局限，整合生命周期、凝聚多元主體，在精準識別有效需求和科學拆解服務供給的基礎上推進養老服務供需的有效匹配，在將“中國特色”轉化為“中國優勢”的基礎上創新并夯實養老服務服務體系建設，推動形成養老服務體系的“中國思考”和“中國方案”，對于正處于人口老齡化的加速期和發展模式轉型關鍵時期的中國，不僅具有重要的戰略意義，而且兼具理論與實踐意義。

1 我國養老服務體系的發展歷程及政策述評

1．1 我國養老服務體系的發展歷程

我國養老服務體系的發展大致分為五個階段。第一個階段從新中國成立到改革開放初期，養老服務尚未成體系，養老服務政策碎片化散落在相關政策中。

第二個階段從20世紀80年代初期到20世紀末，社會力量和市場作為養老服務供給主體開始納入養老服務體系，是中國養老服務體系的探索期[1]。1996年，中國第一部《老年人權益保障法》(主席令73號)正式出臺(1)《中華人民共和國老年人權益保障法》www.gov.cn/guoqing/2021-10/29/content_5647622.htm。這是我國第一部老年人權益保障法，意味著我國養老服務體系建設正式步入法治化時代。

第三個階段從21世紀初到2012年，我國養老服務體系基本形成，是養老服務體系的建立期[2]。中共中央和國務院出臺了老齡工作的第一份綱領性文件《關于加強老齡工作的決定》(中發[2000]13號)，提出了“堅持家庭養老與社會養老相結合，充分發揮家庭養老的積極作用，建立和完善老年社會服務體系”的基本架構。2011年，出臺了《中國老齡事業發展“十二五”規劃》( 國發〔2011〕28 號)》和《社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)》，進一步明確了社會養老服務體系建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐(2)國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃(2011-2015年)的通知(www.gov.cn)。

第四個階段從2013年到2019年，我國養老服務體系正式形成，是養老服務體系的成熟期。2013年出臺的《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》，明確了“90-7-3”的三級養老服務體系。2019年，《關于推進養老服務發展的意見》和《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》進一步完善了養老服務體系的發展目標，明確要健全以居家為基礎、社區為依托、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系。

第五個階段從2020年至今，積極應對人口老齡化上升為國家戰略，養老服務體系進入高質量發展期。2020年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出實施積極應對人口老齡化國家戰略。2021年，《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》中提出，要健全養老服務體系，包括創新居家社區養老服務模式、規范發展機構養老、建立基本養老服務清單制度和完善多層次養老保障體系(3)《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5659511.htm。

1.2 我國養老服務體系發展歷程的政策述評

總體而言，我國養老服務體系的基本框架逐步明確、養老服務的政策法規建設不斷推進、養老服務多元化投入格局日趨形成、養老服務體系的覆蓋范圍逐步擴大、養老服務體系的能力建設不斷增強[3]。我國養老服務體系的發展理念也歷經從注重家庭和個人責任到多元主體責任并重，從強調單一政策發展到注重綜合政策體系構建，從側重宏觀改革到講求精細發展的逐漸優化過程[4]。值得注意的是各地在推進社會化養老服務體系的過程中，往往更加重視機構養老形式，一提到養老服務首先想到的就是建機構、增加床位，并將其作為政府投入的重點和工作考核的指標(4)民政部副部長竇玉沛在第三屆中國國際養老服務業博覽會開幕式暨第三屆中國養老服務業發展論壇上的講話。。這至少反映兩個問題：一是政策文件迭出但未形成系統，二是現行養老服務體系并不具備“內穩態”。因此，養老服務體系的建設仍需進一步優化，在積極應對人口老齡化的國家戰略背景下，應跳出傳統研究囿限，整合生命周期、凝聚多元主體，在精準識別有效需求和科學拆解服務供給的基礎上推進養老服務供需的有效匹配，在將“中國特色”轉化為“中國優勢”的基礎上創新并夯實養老服務服務體系建設，推動形成養老服務體系的“中國思考”和“中國方案”。

而隨著我國進入中度老齡化社會，社會養老服務需求不斷擴大，老年人養老需求呈現出物質需求、精神需求、心理需求相結合的多樣化趨勢，我國現有的養老服務體系將面臨新的壓力，多樣化的養老需求與社會養老體系不健全之間的矛盾日益突出[5]。強調回歸社區、突顯養老機構的特殊職能和整合資源、實現社會服務綜合化逐漸成為養老服務體系改革的共識[6]。然而我們的社會卻未做出及時的反應，以“醫養結合”為例，國家2015年正式提出“醫養結合”的建設思路，并于2016年啟動了試點，雖取得了一定成績，但囿于其初始政策安排所固有的邏輯困境，隨著“醫養結合”進一步深化開始暴露出諸多問題，亦未形成全國范圍內可推廣的經驗模式。尤其“照護”本身是一個系統性很強的體系，但在政策安排中卻被割裂，由此使衛生系統和民政系統的關系協調成為焦點。如何建立形式多樣、多元整合、城鄉統籌的高質量養老服務體系，有序增加老年服務資源的供給，并合理控制公共服務費用的支出，已經迫在眉睫。

2 構建高質量發展的養老服務體系戰略思考

我國養老服務體系的建設已經取得了很大的發展，也還有很多的完善空間。本文重點討論“一核多元” 的整體架構和“因地制宜”的運行模式。

2.1 發揮“一核多元”的制度優勢，堅持“黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動”的原則

與西方以“國家-社會”為主的二元模式不同，中國在“家國同構”的基礎上形成了國家-家庭-社會相均衡的現代治理結構，并在當代人口與民生治理領域中得以解構、重構以及拓展[7]，形成大國模式和文化背景下的國家稟賦性優勢，這使得中國在積極應對人口老齡化中具備一核多元的治理范式優勢[8]。“一核多元”中的“一核”是指黨的領導，“多元”是指社會中的多元力量，包括社會力量、市場力量、基層力量、居民力量等。高質量的養老服務體系建設必須發揮“一核多元”的制度優勢，形成“黨委領導、政府負責、公眾參與、凝聚合力、多元共治、跨界聯盟”的具有中國特色的高質量發展路徑。

2.1.1 公共管理領域政府職能的邊界

在公共管理領域政府職能的邊界一直是學界討論的熱點。 就養老服務而言， 我們認為政府的職能主要包括五個方面：(1)政策及制度設計，即制定各種法律法規以及各種政策措施。(2)建立長效規劃機制，包括政府預算規劃、服務項目規劃、服務設施規劃、從業人員發展規劃等，以確保養老服務體系的可持續發展。(3)公共資源的配置，包括各級財政預算、國資國企對養老服務體系的投入、 第三次分配形成的資源、 社會資源投入的引導和配置等。(4)服務標準的設立以及評估和監督，包括在公共服務均等化目標下的基本統一的服務標準，服務評估體系、對組織和機構的監管等。(5)為老服務基礎設施建設，諸如養老服務數據和資源配置平臺、適老化改造等。各級政府在養老服務體系中的功能是有差別的，同時這些功能又都是動態發展著的，與各地方社會經濟發展的水平、公共服務整體狀況、科學技術在養老服務體系中的應用密切相關。

以養老產業的發展為例，“養老產業”是在人口老齡化的背景下，為滿足老年人口對養老服務和產品的需求、消弭老齡社會的特定社會經濟問題而發展出的兼具公益性事業和專門性產業特征的新興產業形態，因而兼具福利性和市場性。這些特征決定了養老產業必須根據中國國情和社會特征，構建“政府-國資國企-社會-企業”的多元養老服務供給主體。養老產業生態有其必然的層次要求，其上游應由投資、金融、保險拉動，中游聚焦于實體建設(包括地產、服務、醫療等)，下游則是其支撐性產業(如老年用品、旅游、教育等)。在這個鏈條中，多元主體具有各自的優勢。養老產業的回收周期相對較長，政府和國資國企本就在提供公共服務、改善民生方面具有引領作用，其固有的資源優勢決定了其在養老產業的中上游居于主導地位，而社會和企業則更貼近市場，市場競爭會促使其不斷提高服務質量以提供多元化的養老服務及產品，在中下游的輕資產服務中發揮主導作用。特別是在養老服務體系中，無論是社區服務還是機構服務均離不開重資產建設和輕資產服務的結合。由于政府和國資國企掌握土地資源并大多在城區掌握大量可轉換物業，因此由政府提供土地和物業資源，由國企負責建設和持有資產，社會和企業負責具體的服務提供，將是中國解決養老問題的最大制度優勢。因此，應當逐漸形成政府宏觀管理、相關政策支持、社會力量興辦、企業按照市場化要求自主經營的管理體制和運行機制，實現養老產業投資主體多元化、服務形式多樣化、服務對象社會化以及服務隊伍專業化，并進一步充分發揮企業和社會組織的靈活優勢，共同推進養老產業發展。

進一步以社區綜合養老服務體系建設為例：針對為老服務資源條塊分割、利用效率不高等問題，各地通過發揮政府的主導性、社區的主體以及社會力量的協同性作用，建設整合式的社區居家養老服務體系，其特點是充分整合轄區內各種養老資源，為老年人提供政府購買的基本養老服務及有償的個性化養老服務在內的系統服務。它以社區養老機構為支撐點，將轄區內的家庭養老、居家養老和與機構養老等形式整合在社區的平臺上，為老年人提供家政服務、生活照料、文化娛樂、精神慰藉、心理健康等綜合的養老服務內容。整合式社區居家養老服務體系便于實現養老服務供給主體間的協調與合作[9]，彌補傳統家庭養老方式的不足，實現以盡可能低的成本，解決最大數量的老年人口的養老服務問題。這一過程中，堅持了政府主導的模式，以充分發揮政府的行政力量，調動各方社會資源，迅速形成社區居家養老服務所必需的物質基礎條件和組織制度保障，為社區居家養老服務的順利開展奠定基礎。

2.1.2 社區居家養老服務體系的基礎和載體

社區是社區居家養老服務體系的基礎和載體。社區具有讓老人感到熟悉和習慣的天然優勢，鄰里互助的傳統也能增強老人的歸屬感和認同感；同時，社區還具有綜合性、中介性和整體性的特征，這些特征為養老服務資源的整合提供了便利條件。社區的綜合性體現在其內部的養老服務設施、醫療衛生服務機構、休閑娛樂場所等，可以為轄區內的老年人提供日間照料、家政服務、生活護理、康復保健、娛樂休閑、學習培訓及法律援助等服務。社區的中介性是指其可以結合轄區內老年人的特點和需求，向所屬上級主管部門申請政府購買服務項目，由上級政府發布公開招標信息征集養老服務提供方案，社區參與政府共同選取最佳方案和中標機構，滿足轄區內老年人的各類養老服務需求。社區的整合性體現為可以充分調動各方資源，實現家庭養老、社區養老和機構養老服務的有機協調和統一，有效對接養老服務供給方和需求方，將政府、社會、市場、家庭的養老服務資源在社區具體落地。

2.1.3 解決養老問題的助推器

社會組織參與社區居家養老服務是政府主導下解決養老問題的助推器。社會組織參與社區居家養老服務，順應了老齡化社會的需求。既可以吸收政府公共服務資源，也可以調動市場資源，并能最大限度調動社會力量，從而彌補政府與市場的失靈，這也是提升社區居家養老服務專業化水平的必然要求。此外，社會組織與社區、社工形成“三社聯動”，對特殊老年群體如空巢獨居老人、失能老人、高齡老人提供專業的社區居家養老服務和幫助，滿足了不同老年人對社區居家養老服務的差異化需求，進而促進社區居家養老服務的社會化發展。

2.2 因地制宜、充分利用傳統優勢，集成地方發展經驗

黨和政府領導下的中國國家治理體系始終具有強烈的自身改革沖動，多年來一直遵循“發現問題-解決問題-改進體制”的發展路徑，形成了一系列符合中國國情的獨特治理經驗。例如“試點推進”就是中國特色的政策工具，這一模式有助于推動政策以“由點到面”的模式向全國推廣地方經驗，實現地方積極性與中央指導性的有機結合，凸顯體制的靈活性和動態性，也為將“地方經驗”匯聚轉化為“中國經驗”和“中國智慧”夯實實踐基礎[8][10]。我國人口老齡化具有規模大、發展快、不平衡等鮮明特征，尤其是區域差異大(5)全國人大《關于實施積極應對人口老齡化國家戰略、推動老齡事業高質量發展情況的調研報告》http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202209/06bc4e553c77405d89ff77a6b4323547.shtml，很難迅速形成在全國范圍內可推廣的統一的養老服務體系建設模式，因而更需特別重視地方經驗的總結與抽象，以形成立體化和層次化的工具庫和模板庫。

2.2.1 上海浦東新區大城市養老模式的實踐與探索

城市養老困境主要表現為養老服務的供需不平衡、不匹配，一方面由于大城市家庭規模和結構小型化，空巢獨居老人比例較高，依靠傳統家庭或家族模式提供的養老支持難以為繼了；另一方面，大城市老年人由于相對較高的受教育水平和支付能力，對個性化、多樣化及精細化養老服務的需求也在快速增長。上海浦東新區的探索和實踐提供了大城市地區解決養老服務供需矛盾的成功經驗，主要措施包括：(1)大力發展社區“15分鐘養老服務圈”建設；(2)通過推進“長者膳食改善計劃”解決“就餐難”；(3)通過“慈善超市”豐富和拓展為老服務資源；(4)充分運用社區智能化應用場景助力老人健康管理。

圖1 上海市浦東新區大城養老模式體系構架

具體包括：(1)優化機構養老布局，加強保基本床位優質供給。一是加快推進機構床位建設。按照城鄉統籌、均衡布局的原則來加快發展養老產業，特別重視保基本床位的優質供給。二是加強運營管理。深入推進管辦分離改革，發揮區屬國有企業專業運營、資源整合能力，先后成立三家養老公司，即新金橋養老、普惠養老、浦商養老。三是完善政策支持。出臺了老年困難群體補貼、外環外入住補貼、長護險評估補貼、質量等級建設獎補貼、人才隊伍專項補貼等補貼政策，強調發揮政府保基本養老服務的托底保障作用。

(2)推進社區養老方面，搭建“15分鐘服務圈”提質增效，滿足原居安養多樣化需求。一是推進存量資源改造，區級部門主動讓度資源，各街鎮充分挖潛，將政府存量資源改造成社區嵌入式養老設施。同時依托家門口服務站，因地制宜進行微改造，設置微助托、微日托、微助餐、微洗滌等養老微空間。二是調動鄰里資源助力農村互助式養老，以“睦鄰互助點”建設為突破口，走出一條符合郊區農村實際、可持續發展的“原居安養”新路。三是推出養老服務聯合體，建設樞紐型的綜合服務中心，將日托區細分為專業照護型和社區交往型，并加快探索標準化營運規范，形成可復制、可推廣的經驗。

(3)“數字化轉型”方面，主動利用技術紅利推動智慧養老創新發展。通過一圖三平臺(養老地圖、監管平臺、養老服務平臺和交易平臺)匯集了浦東養老服務資源和點位，供老人和家屬咨詢、導航和查詢。監管平臺主要面向政府內部的高效管理，實現全要素治理、動態化更新、智能化監管、協同化處置、分類化管理。養老服務平臺“浦老惠”，整合全區各項社會養老服務資源，老年人日常所需基本都可通過這個平臺一鍵預約、一鍵申請、一鍵咨詢。交易平臺，利用浦東的產業創新優勢，依托張江產業園，聯合科經委等部門，推進智能養老產業園的建設工作。

(4)在街道落地上著眼于均衡、充足和優質，不斷完善機構養老、社區養老、居家養老等三類養老服務業態，著力推動養老服務提質增能，加快實現街與鎮、城與鄉均衡化發展，構建高品質養老服務供給鏈。形成依托街道綜合為老服務中心、長者照護之家和社區日間服務中心為服務載體，提供政策咨詢、資源鏈接和個性化養老方案定制等服務為一體的“社區養老顧問”制度為人才支撐的大城市整合式社區養老服務模式。

2.2.2 寧波市北侖區系統構建社區居家養老服務體系的“四梁八柱”

浙江省寧波市北侖區與高校合作提出了構建“一體化社區養老服務體系”的政策目標，結合老年服務本身的特點及北侖區的實際情況，探索以社區居家為重點，完善周邊、身邊、床邊的“三邊”的養老服務布局，系統構建社區居家養老服務體系的“四梁八柱”，見圖2。

圖2 寧波北侖社區居家養老“四梁八柱”模式圖

第一，四梁承載，即制度體系和保障。一是應對需求，明確導向梁。聚焦高齡、獨居、失能等剛需人群，針對居家養老服務設施相對不足、專業化程度不高等問題，把社區居家養老服務設施建設納入政府規劃體系。二是多跨協同，架起支撐梁。成立以區長為主要負責人的全區養老服務體系建設領導小組，人大政協督辦，聚焦群眾普遍關注的養老服務的難點、熱點，形成多部門共同分組、共同謀劃的局面。三是創新機制，強化保障梁。通過與高校合作建立起“公助、共助、互助、自助”相結合的居家養老服務發展體系；在以財政投入為主的基礎上，引導和鼓勵社會資金、慈善資金進入養老事業，形成多樣化的資金籌集機制。四是聚焦陣地，夯實基礎梁。依托居家養老服務中心的集聚效應，逐步實現轄區內各類居家養老服務資源的有效整合，促進“老人來機構”向“服務到家庭”的根本性轉變，提供送餐上門、服務上門等一系列居家養老服務體驗。

第二，八柱支撐，即工作的內容和載體。智慧助，搭建智慧養老服務平臺和探索智慧養老服務設備的推廣和應用。醫康助，促進醫療機構和居家養老服務中心的深度合作，將康養服務、照護服務、志愿服務延伸到養老服務機構，延伸到老人家中。慈善助，區財政、區民政局和區慈善總會共同發起居家養老慈善基金，每年的收益用于補助社區居家養老服務中心開展各類針對困難老人的幫扶活動；依托慈善組織的公益職能，以項目籌集的方式，為特定老年人提供針對性的幫扶。鄰里助，打造“幸福來敲門”志愿服務品牌，以低齡老人結對高齡老人為主要方式、專業化的志愿組織定向幫扶為補充，為80周歲以上病殘、獨居、高齡老人開展服務。鄉賢助，鄉賢通過出資成立區域性居家養老中心，為社區老年人提供送餐、健康管理、文化娛樂等各項服務，有機結合了政府、企業、社會組織、志愿者等資源，帶動了鄉賢扶老新風尚。公益助，廣泛開展家庭照護技能公益培訓，精心培育為老服務社會組織和社會公益項目。社區助，統籌協調社區、社區醫院、社會組織、社區工作者等各方資源，構建老人居住分布基本信息、老人健康檔案、養老服務需求、養老服務供給四大數據庫，并統一接入北侖區智慧居家養老服務平臺。兜底助，創新“菜單式”家庭適老化改造，結合老人家庭實際情況自由組合多元化改造菜單；實現愛心助餐全覆蓋等。

“一體化社區養老服務體系”的建設充分發揮政府的主導性、社區的主體性以及社會力量的協同性作用。在社區實現了集健康、醫療和福利為一體的綜合養老服務體系，有效引導醫、養、護結合和各部門資源的整合與釋放。構建信息整合的養老服務數據平臺助力老人需求和服務資源的精準對接，統籌了政府、社會、市場、家庭各行動主體的養老服務功能，依托社會工作者對社區養老服務進行全程導引，形成“資源整合、多元協同、供需匹配、數據融合”的社區養老服務體系。

2.2.3 農村養老模式的實踐與探索:鄰里互助與鄉賢模式

農村人口分散，城市以綜合為老服務中心和長者照護之家為體系的嵌入式養老服務實現困難。基于農村熟人網絡的優勢，各地探索出鄰里互助的鄉村養老模式[11]。鄰里互助強調村民之間的相互幫扶與慰藉，通過由低齡健康老年人等組成的志愿者團隊，借助類似時間銀行模式的服務積分獎勵機制，重點解決農村獨居、失能老年人的就餐問題。農村鄰里互助的核心是充分整合了家庭、社區和個人的力量，為特殊老人嵌入包括生活服務、人力資源和硬件設施等各方面資源。一方面通過挖掘老年人自我力量，進行老老結對，充分利用年輕健康老人資源；另一方面，通過發展時間銀行獎勵機制，依托熟人間的信任關系，推行老伙伴計劃。在硬件設施方面，充分利用老年活動中心、鄰里互助點和老伙伴之家等。除了鄰里互助，農村老人也可以選擇入住短期住養的綜合嵌入體，需要長期住養可以選擇社區外養老機構。

圖3 農村鄰里互助養老模式架構

鄉賢帶動農村養老服務也是鄉村養老服務體系建設的重要嘗試和探索。鄉賢參與到農村養老服務體系工作中，一方面可以落實政府部門的養老工作要求，另一方面可以有效整合當地村民的養老需求，最大程度調動本地老人的積極性。基于鄉賢的能人帶動模式可實現國家治理與地方自治、內生力量與外來資源、行政嵌入與內在秩序、制度邏輯與精英能動等四方面的整合，其中老人協會為代表的基層自組織承擔了橋梁和鏈接的角色。

圖4 鄉賢帶動模式的整合式治理機制

在實踐中，鄉賢主體的參與一般以盈利或非盈利的機構作為載體，地方政府也有意識的引導本地企業家參與養老服務機構的建設，并孵化成為實體的非營利組織。由于鄉賢具有政治、經濟和文化資源的相對優勢，較易通過其自帶的網絡關系爭取到廣泛的資源支持。依托鄉賢主體作為橋梁，可以將政府的供給責任與民間自組織供給相結合，成為農村養老服務自上而下和自下而上供給渠道的結合點。實現將內力與外力合一，以此解決養老服務的落地問題。鄉賢帶動型養老還整合了基于法律和規范的正式規則和基于慣例的非正式規則，輔以自身人格魅力的情感資源，在村民利益與正式制度的邏輯相沖突時，發揮更有效的協調作用。

圖5 鄉賢帶動模式的外來資源與內生力量

3 總結與討論

中國的政治體制、人口形態、經濟體量、文化傳統和家庭模式表現出獨有的“中國特征”，其中蘊含多元化的治理資源和工具，為轉化為“中國優勢”提供了無窮可能性[12]。盡管中國國家治理現代化充分強調了“共治”，但與西方體制下“共治”的“去中心化”不同，中國的“共治”是“中心化”或“有核”的多元化，即高度強調黨的集中統一領導和國家責任，以政府、市場、社區等與家庭合作的框架來詮釋“共治”，體現出治理的系統性和整體性[7]。獨特的國家和民族背景決定了我們的老齡社會治理體系天然地內嵌于中國的政治結構、社會結構、文化結構和產業結構，我們的政治體制、人口形態、經濟體量、文化傳統和家庭模式都表現出獨有的“中國特征”[13]，這決定了建設高質量的養老服務體系必須基于中國的特征形成中國的方案，并可為國際社會提供樣板。

高質量的養老服務體系構建是一項系統工程。在中國人口低生育率穩定、老齡化速度加快、家庭保障功能持續弱化的背景下，高質量的養老服務已經成為維護老年人生活質量與化解老年人家庭成員照料壓力的普遍需求[14]。長期以來，中國養老服務 “供給側” 存在重機構養老、輕居家養老的誤區[15]，社區居家服務與機構服務之間也經常被人為地割裂開來，給老年照護的發展帶來了困擾，現行的養老服務體系能否被改造成一個真正意義上的整合式照護體系將成為高質量發展的關鍵。這離不開黨政的領導，更需社會、市場、基層、居民等多方力量的協同，通過建立長期護理保險制度為體系注入穩定的發展資金，并借助現代科技和發展銀發經濟，以科學的、合理的長期照護服務使老年人真正擁有獲得感、幸福感和安全感[16]。在當前，國家應明確各類養老服務設施的性質，制定全國相對統一的養老服務設施配置規劃和標準，盡快在全國范圍內根據城鄉和地區發展特點形成養老服務標準和設施的“四統一”：統一規劃、統一標準、統一稱呼、統一標識；在城市應進一步整合街道和社區養老服務設施，打造“社區養老生活共同體”；在農村應進一步強化農村互助養老服務功能，弘揚農村互助文化，多渠道籌資增加農村互助養老資金支持，加強農村互助養老組織建設。根據改革開放以來的成功經驗，做好頂層設計(避免地方和基層利益輸送)，尊重地方首創精神，持之以恒，久久為功，高質量發展的養老服務體系必將成為中國的一大發展亮點，也將成為中國為全球應對老齡化提供的中國智慧。

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