縣域政府投資的空間“擠出效應”研究
——以湖北62個縣域經濟為例

侯佳寧，肖 德

中國正值高質量經濟發展攻堅期，又逢疫情危機，如何在逆境中精準使用寶貴財政資金、最小化同類縣域發展“擠出效應”、最大程度地發揮地方政府投資對傳統產業轉型升級作用，是政治經濟學中更為精細且值得深入探討的領域。

“十四五”時期，黨和人民對基層政府執政能力提出更高要求，要求基層政府精準利用財政資金，拉動地方經濟發展，促進產業升級，為抬高全國經濟底板、實現區域協調發展作出新貢獻。研究地方投資、財政支出對相鄰同類區域的“擠出效應”，旨在進一步厘清基層政府經濟工作思路，為進一步精準利用財政資金、修訂地方財政政策提供理論指引。

本文搜集整理了近12 年湖北省62 個縣域經濟單位數據，利用空間效應估計法區分實際投資回報與空間經濟影響，剔除區域經濟“擠出效應”，以估算財政投資驅動經濟發展的真實效果。研究發現，同類縣域之間存在投資“擠出效應”，即縣域財政投資回報包括了對相鄰同類縣的經濟產值的“擠出”。擠出效應的根源在于縣域地區大量重復投資低技術高能耗傳統產業，引發過度競爭、產業飽和、縣域“經濟擠出”，影響基層政府投資有效性。

地方政府要研究如何充分發揮財政資金對自主創新的激勵作用，開拓縣域潛在發展空間，變粗放型投資驅動為精準產業升級支撐，憑借高屋建瓴、科學細化的高新技術產業培育辦法，實現地方經濟高質量發展。基層政府要深刻理解黨中央經濟發展、社會維穩工作要義，進一步發揮縣域政府在經濟社會建設中的主導作用，不斷完善財政支出細則，體現社會主義“集中力量辦大事”經濟制度優越性。湖北省第十二次黨代會明確建設“三高地、兩基地”目標任務，縣域地區應借助建設全國科技創新高地、制造強國高地、數字經濟發展高地契機，以高水平自主創新力構建全國生態農業基地、全國生產性服務業基地，為建設全國構建新發展格局先行區作出新的更大貢獻。

一、文獻綜述

凱恩斯主義（1936）倡導在經濟蕭條期，利用政府支出擴大總需求，催生產業分支，拉動經濟發展。凱恩斯宏觀經濟擴張模型中，政府支出擴大總需求，緩解大蕭條。

然而，財政支出分為政府投資與政府消費，其對產出的影響渠道截然不同。政府投資通過改變生產函數，直接提高總產出；政府消費通過提高總需求，加速經濟循環。[1]（p42-45）當投資無法結構性地改變生產函數、提高邊際產出率之時，政府投資、政府消費均無法有效推動產業發展，引發居民消費擠出效應。[2]（p18-22）可見，政府投資與消費僅僅在短期內緩解就業問題，但不利于長期經濟增長。[3]（p14）

針對政府投資驅動發展模式是否仍有效、投資規模是否適宜等現實問題，中國學者分別從投資收益、投資效率、投資效應、資源配置、投資帶動作用角度，展開精細化討論。

陳創練等（2019）宏觀地估算中國政府投資收益。基于約束的VAR 模型測定宏觀財政政策效果，通過觀察財政支出的時變沖擊乘數、時變累積乘數以及時變現值乘數，認為政府投資、政府消費乘數均呈減弱趨勢。近年，政府投資乘數效應減弱，主要由于投資規模雖不斷擴大，但投資產出彈性下降，導致政府投資收益下降，財政政策效果

欠佳。[4]（p38-42）

張虹和王聰（2021）利用Malmquist 投入產出指數測算2010—2019年中國政府投資效率，認為政府投資對整體技術效率、技術進步、純技術效率、規模效率的提升作用偏低，容易引發產能過剩、產業結構失衡、投資驅動發展負效應，有待提升政府投資效率，釋放潛在產出水平。[5]（p14）

張明源（2021）從競爭負效應角度，研究財政競爭對地區經濟增長的影響，認為若不存在同類地區經濟擠出機制，欠發達地區利用財政投資拉動經濟效果顯著，易于縮小區域發展差距。然而，當同級地方政府之間存在同類擠出時，投資產出效應被削弱，投資驅動模式無法縮小區域差距。隨著政績錦標賽愈發激烈，政府投資回報率出現分化，欠發達地區的生產性公共投資乘數由4.09 降為3.10，相比之下，發達地區的生產性公共投資乘數由3.86 上升為4.86，政府投資回報率出現分化，加劇區域發展不平衡。鑒于此，為避免區域間經濟擠出，保證政府投資有效性，應進一步完善政績評價指標體系，變同類相斥為同類相助。[6]（p81-84）

孔令池（2020）從資源配置角度，驗證地方政府投資對市場自由配置的干預效果，認為地方政府投資規模過大，導致產業發展脫離自然演進規律，加劇產能過剩。地方政府投資規模不斷擴大，難以避免投資質量不斷下降，投資預期難以達標。投資回報率的降低，導致市場機制對解決產能過剩問題的能力不斷弱化，政府投資驅動發展模式的負效應凸顯。[7]（p52-54）

吳有紅（2022）從投資帶動力角度，探討政府投資在市場經濟中的示范效應，通過比較地方政府專項投資與社會投資聯動效應，指出政府投資對社會資本的引導精準性、有效性仍未達到預期。以地方政府投資拉動社會投資，提高投資回報率、投資效率，是保證投資驅動經濟發展的有效辦法。通過強化政府投資科學性，實施高效全程監管，將有利于發揮地方政府專項投資帶動社會投資積極

作用。[3]（p14）

近年，隨著空間計量模型日臻完善，大量學者指出區域發展存在空間效應，研究投資收益問題需進一步識別來自周邊同類經濟區域的影響。[8]（p54）相關研究包括，肖德等（2019）詳細論證區域經濟空間溢出作用，發現省內中心城市、產業集聚區對周邊欠發達縣鎮，同時存在資源虹吸效應和經濟發展溢出效應和帶動作用。[9]（p117）空間溢出效應源自高技術復雜度，發達地區的高新技術、產業高度對相鄰欠發達縣鎮有直接帶動作用。基于地理經濟探索發現，建議要進一步發揮中心城市對周邊縣域的產業帶動作用，以實現區域協調發展和全體人民共同富裕。

本文在現有文獻基礎上，采用空間效應估計法，充分考慮空間、時間變動因素，反映地方政府投資對本地經濟發展的真實驅動作用，并估測區域間產業帶動程度和經濟溢出效果，更為準確地估算地方政府投資對相鄰區域的經濟溢出、經濟擠出效應，為完善地方財政政策、高效利用財政資金提供理論思路。

二、數據與研究方法

（一）數據

本研究以湖北省62個年實際GDP低于3000億元，且經濟規模相似的經濟單位縣長期經濟發展為例①湖北省內除省會城市、行政級別較高的地級市和市轄區之外，年實際GDP低于3000億元且經濟規模相似的同類經濟單位縣包括：陽新、大冶、十堰、鄖縣、鄖西、竹山、竹溪、房縣、丹江口、宜昌、遠安、興山、秭歸、長陽、五峰、宜都、當陽、枝江、襄陽、南漳、谷城、保康、老河口、棗陽、宜城、鄂州、荊門、京山、沙洋、鐘祥、孝感、孝昌、大悟、云夢、應城、安陸、漢川、荊州、公安、監利、江陵、石首、洪湖、松滋、黃岡、團風、紅安、羅田、英山、浠水、蘄春、黃梅、麻城、武穴、咸寧、嘉魚、通城、崇陽、通山、赤壁、隨州、廣水、恩施、利川、建始、巴東、宣恩、咸豐、來鳳、鶴峰。其中，仙桃、大冶、宜都、潛江、棗陽、枝江、漢川、天門8個市縣入選2022全國百強縣。，利用空間效應估計模型，推算空間經濟發展溢出效應，剔除政府投資擠出效應，精準估計地方政府投資對本地經濟發展的真實作用。

為滿足觀察個體同質性假設，觀察樣本內只包括產業技術水平相似、協作能力近似，且無絕對先發經濟優勢的經濟單元。據此，觀察樣本不包括省會武漢、行政級別較高的地級市和省內發達經濟帶，只包括經濟規模相似的同級經濟單位。研究通過刻畫縣財政投資與經濟發展之間的時空因果關系，計量估計縣域經濟發展之間的相互“擠出效應”。

對同類經濟單位的觀測維度包括，年實際GDP、財政投資、固定資產投資、人均收入、零售商品消費、工業產值、農產品產值和第一、第二、第三產業產值等主要經濟社會發展指標，以反映縣域產業發展情況、工業化程度和經濟發展質量（見表1）。按照事物發展規律，修正時間序列中離群數據，并對同維變量單一時點缺失值，施行時間序列外推法補值。在修正、補值后，各觀測指標時間序列分布形態具有統計信度、效度與合理性。

表1 基本統計量表

（二）研究方法

凱恩斯主義（1936）依據投資擴大市場供需規律，演進經濟發展擴張理論，指出地方政府投資是市場經濟壓艙石，是社會穩定發展的決定性力量。凱恩斯主義強調，尤其是在經濟蕭條期，政府投資應及時、高效地替代社會投資對經濟社會發展的驅動作用，保證新興產業平穩跨期，拉開下一輪高技術新興經濟帷幕。

現實社會主義市場經濟中，政府投資具有投資規模大、持久度高等私有資本無法比擬的優勢，更易快速催生新產業，達到維持社會穩定、助力地方經濟發展效果。此經濟理論可被歸納為：

上式（1-2）中，GDPit表示地方經濟總量、年經濟規模擴張速度，Git為政府投資平方項刻畫政府投資與地方經濟發展之間非線性關系，i為待觀測縣域，t表示年度。被解釋變量為縣域年實際GDP，縣級市和各縣每年名義GDP 除以相鄰地級市GDP 折算指數后，乘以100，得到年實際GDP。式（2）空間滯后模型包括了空間相互影響因素，W'i Gt刻畫來自相鄰同類縣政府投資競爭帶來的“擠出效應”。依據地理距離對周邊同類縣的影響力進行賦權，設定地理距離在100 公里內的縣域為影響力最大相鄰縣。

上式（1-2）中，Xit包括其他控制變量，包括工業產出總值、第三產業產值、固定資產投資、縣域人口等。其中，縣域人口被設定為多維固定效應估計模型中的權重項，弱化人口量級差異對區域經濟規模的影響。此外，固定資產存量按省級固定資產投資折算指數折算。在多維固定效應估計模型和空間效應估計模型中，vi代表各觀測經濟單位異質性，體現各個觀測經濟單位組內均值，控制影響區域經濟發展的共同因素；γt吸收年度異質性，控制同年度隨機突發事件對區域經濟的沖擊。最后，在式（2）基礎上，分別建立空間滯后、空間誤差和空間杜賓模型，進行極大似然估計，通過Hausman 檢驗，得到較為無偏且一致的估計結果。

三、地方財政投資對縣域經濟發展的影響估計

表2 列示湖北省域財政投資對拉動地方GDP的作用估計結果。具體地，依據地形地貌一體性、交通運輸便利程度，將湖北省分為東南部、西南部、西北部和東北部①位于鄂東南年實際GDP 低于3000 億元的經濟單位包括：陽新、大冶、石首、咸寧、嘉魚、通城、崇陽、通山、赤壁、仙桃、潛江、天門、鄂州、洪湖、松滋、荊州、沙洋、公安、監利、江陵；鄂西南部包括：十堰、鄖縣、鄖西、竹山、竹溪、房縣、丹江口、宜昌、遠安、興山、秭歸、長陽、五峰、宜都、當陽、枝江、襄陽、南漳、谷城、保康、老河口、棗陽、宜城；鄂西北包括：荊門、京山、鐘祥、孝感、孝昌、大悟、云夢、應城、安陸、漢川、隨州、廣水、恩施、利川、建始、巴東、宣恩、咸豐、來鳳、鶴峰；鄂東北包括：黃岡、團風、紅安、羅田、英山、浠水、蘄春、黃梅、麻城、武穴。，詳細區分不同區域地方政府投資對當地經濟的拉動作用。估計結果顯示，地方政府投資對GDP 的平均影響系數約為0.243。其中，省內東南和東北區域地方政府投資對GDP 的拉動作用最大，介于0.669—0.861個單位之間；省內西北和西南區域縣政府投資對GDP的拉動作用為負。

表2 地方財政投資對GDP的提升作用（地域分組檢驗）

湖北省東部地區政府投資對經濟的拉動作用顯著為正；相反，西部地區政府投資對經濟發展的拉動作用為負。此截然相反的因果關系估計結果，表明由于省內中心城市——武漢地處東部地區，對相鄰縣有較強經濟拉動作用。進而，東部縣域獲得投資競賽最大收益，擠占西部偏遠地區發展機遇。

表3 顯示地方財政支出對人均GDP 的提升作用，平均每單位財政投資提高縣域人均GDP 0.016—0.033 個單位，此估計結果佐證地方財政投資的實際回報率偏低。

表3 地方財政投資對人均GDP的提升作用（地域分組檢驗）

統計顯示，自2016 年起，地方政府投資并未大幅提高人均GDP。縣級市財政支出與收入比率持續下降，說明依靠財政支出、政府投資拉動經濟發展的粗放驅動模式逐漸失效。

地方政府投資對當地經濟發展驅動作用失效原因有：一是重復性、高能耗傳統生產制造業受成本上升影響，面臨資源瓶頸，利潤空間快速收窄；二是產業技術復雜度提升速度較慢，產品功能無法滿足消費需求，投資收益快速下降。實證檢驗表明，單純擴大政府支出無法解決產能落后問題，粗放型財政投資驅動經濟發展模式開始失效。

凱迪拉克是程曉的夢想，它讓程曉飽受他人羨慕，也讓自己嘗盡生活的苦頭，然而最昏暗的日子已經過去，有夢想的程曉現在已經有錢，有房，有愛情。想想當初，買凱迪拉克的虛榮和荒唐，開凱迪拉克吃泡面的落魄，現在的程曉不禁淡然一笑：“開凱迪拉克的窮人，不會是永遠的窮人。如果你想翻墻，請先把帽子扔過去。因為你的帽子在那邊，你已別無選擇，便會想方設法翻過去。”

由于地域分組估計結果存在不一致情況，需利用更高明的模型探明自變量—地方政府投資對因變量—本地經濟的真實影響。下面采用時空效應模型，分離本縣財政投資、相鄰縣財政投資對本地經濟發展的影響，進一步明確地方政府投資對本地經濟發展的真實作用。

四、縣域財政投資的時空效應再檢驗

前文確定縣政府投資對經濟發展存在推動作用后，下面利用空間效應估計模型進一步識別同類縣域間政府投資引發的“擠出效應”，驗證縣財政投資回報包括了對相鄰同類縣經濟產值的“占有”。

估計結果顯示（表4，欄1-3），政府投資對縣域經濟增長的綜合影響系數介于0.3—0.97之間，假如扣除財政投資總回報中的“占有”部分，則實際投資回報率偏低。進一步空間效應估計結果顯示，地方政府投資對本地經濟發展的直接影響系數在0.512—1.0 之間；相鄰同類政府投資對本地經濟發展的間接影響顯著為負。換言之，上一步檢驗證實地方政府投資對經濟發展存在拉動作用后，空間效應估計結果表明地方政府投資存在相互“擠出效應”，扣除財政投資總回報中對相鄰縣域的“擠出”部分，發現地方政府投資平均實際回報率低于30%。

表4 地方財政投資拉動縣域經濟增長的空間溢出效應檢驗

穩健性檢驗選擇縣域人均GDP替代實際GDP，空間計量模型估計結果顯示財政投資對縣域人均GDP 的提升作用并不顯著；相反，第三產業的蓬勃發展對縣域人均GDP 有顯著提升作用。財政投資對縣域人均GDP的提升作用并不顯著，說明政府投資主要流向低技術制造行業和產能過剩的傳統產業，投資回報率偏低，導致政府投資對人均GDP 的提升作用不大。雖然，財政投資對縣域GDP拉動作用明顯，但對人均GDP 的提升作用并不明顯，佐證粗放型財政投入實際存在拉大人均收入差距負作用。

表5 地方財政投資對縣域人均GDP的時空影響檢驗

由于地方政府投資項目存在技術含量不高、創新增量偏低問題，導致財政投資對縣域人均GDP的提升作用不顯著。此檢驗結果與縣域財政投資存在同類經濟擠出、財政投資實際回報率偏低的結論保持一致。

五、結論與啟示

（一）研究結論

研究證明，地方財政支出對經濟拉動作用減弱，依靠粗放型財政投資拉動經濟的發展模式逐漸失效。縣域地區大量重復投資低技術、高能耗傳統產業，同業競爭過度與行業飽和，導致縣域經濟相互擠出。地方政府投資對經濟的驅動作用失效的根本原因在于，高能耗、高排放傳統產業面臨資源瓶頸。加之，行業技術復雜度提升速度較慢，產品功能無法滿足消費需求，導致投資回報率快速下降。綜上佐證，單純擴大政府投資無法持續推動產業升級，還容易引發產能過剩問題。

初步判定粗放型政府投資驅動經濟發展模式開始失效后，本文利用空間效應估計模型，進一步識別同類經濟單元之間的政府投資存在“擠出效應”，即縣域財政投資回報包括了對相鄰同類縣的經濟產值的擠出。扣除財政投資總回報中的擠出部分，實證檢驗結果顯示政府投資回報率逐年走低。鑒于粗放型政府投資的驅動力逐步失效，亟待利用財政、考核制度之手予以矯正，引導投資流向智能網聯、光電、芯片、北斗等領域創新產業，通過提高產業邊際投資回報率，彌合區域發展差距，實現全體人民共同富裕。

（二）政策啟示

為更好發揮政府投資在市場資源配置中的決定性作用，努力打造一流創新發展環境，為建設全國構建新發展格局先行區作出新的更大貢獻，下面從創新產業培育、發揮公有制度優勢、新經濟高地建設、生產性服務業建設、高質量城鎮化、完善審計政策與考核制七大角度，提出具體思路：

1.注重新產業培育，避免傳統產業重復建設。國民經濟高質量發展新時期，地方財政資金要重點流向智能網聯、光電、芯片、北斗等領域高新產業，履行公有經濟催生產業、優化結構、兜底民生等經濟職能，避免粗放型投資對相鄰同類區域的經濟擠出、福利擠出。避免因高技術產業興起和擴張不足，資金主要流入消費娛樂產業，導致市場飽和度過高、產業邊際收益降低，要精準利用財政力量打造國之重器，以新產業培育創造經濟新增量，開啟經濟高質量發展新時代。

2.堅定不移發揮中國特色社會主義制度優勢，精準投資釋放產業扶持效能。在公有制經濟為主體的社會主義經濟發展全過程中，政府起到產業催生、結構調節、民生保底三大基本經濟職能。相比私營市場經濟，公有制經濟更具大規模投資驅動力，但也需克服公有經濟因非當期利潤主導，帶來的公共投資“福利損失”。正值經濟發展攻堅期，又逢疫情危機，要精準使用寶貴的財政資金，利用政府投資進一步推動地方產業升級迭代，體現社會主義“集中力量辦大事”制度優越性，實現縣域經濟跨越式發展。

3.省內鄉鎮區域作為中心城市的產業鏈延伸地，借助湖北“三高地、兩基地”建設，協同步入深度工業化時代。湖北省第十二次黨代會圍繞建設全國構建新發展格局先行區，明確建設“三高地、兩基地”目標任務。未來，湖北將著力建設全國科技創新高地、制造強國高地、全國數字經濟發展高地，與此同時，憑借高水平自主創新力，構建全國生態農業基地、全國生產性服務業基地。省內鄉、鎮、縣域地區，應借助建設智能制造體系契機，取代傳統發展模式，成為國家中心城市供應鏈延伸地、高新產業試驗地。當全省步入深度工業化階段后，中心城市的研發創新平臺與鄉鎮廠區的生產實踐相結合，僅存少量人口的鄉鎮地區不再以傳統產業為主，中心城市內的生產性服務業與鄉鎮工業園高度聯動，實現中心城市創新平臺帶動鄉鎮產業高質量發展。換言之，湖北強縣工程的核心要義是跳出重復建設高能耗產業發展窠臼，直接步入智能化、集約化、信息化、生態化產業發展之路，借助湖北“三高地、兩基地”建設契機，促進鄉鎮與中心城市高度結合，全面推進深度工業化，實現全域協調跨越式發展。

4.加大第三產業中生產性服務業比重，進一步發揮第三產業對區域經濟發展的帶動作用。通過政府投資生產性服務業，提高鄉鎮第三產業發展質量，助力傳統產業向國家核心技術產業升級。目前，湖北省內中心城市、重要城市已形成完整工業體系，第三產業占主要經濟份額，并逐步向生產性現代服務業過渡。武漢1+8 城市圈內，基本形成人口高密度、高經濟產值城市集群，容納人口數量接近全省總人口數量的1/3。然而，地理位置較為偏僻的鄉鎮區域和鄂西北地區第三產業質量偏低，生產性服務業高度化不足，導致產業升級迭代困難，加劇鄂西部區域分化。未來，要以建設鄉鎮生產性服務業為路徑，令農業和第一、二產業勞動力升級轉變為現代服務業主力軍，以更高產業技術水平、更高工資收入，實際彌合區域發展差距，推動經濟一體化、區域協調發展。

5.以高質量城鎮化營造優越的產業發展環境，促進產業升級，實現區域產業協調發展。下一階段，全省城鎮化任務更為艱巨，難度持續增加。“十四五”時期，人口持續向省內經濟中心集聚，但由于中心城市、省內工業重鎮產業高度提升速度放慢、產業升級迭代面臨瓶頸，人口集聚速度、經濟增長幅度將比以往慢、小得多，亟待以高技術產業轉型、綠色環保型生產模式改良，借助統籌規劃布局、科學協調手段，開啟下一輪高質量、高效率、集約型城鎮化。基層政府要從提高公共資源利用率、要素投入邊際回報率角度，加強高密度現代服務業承載力，發揮現代化城鎮科技研發、財富創造力，實現新型城鎮化、產業高度化。

6.要進一步細化地方財政審計標準，引導財政資金流向，保證投資效益最大化。地方審計政策的核心要義是充分發揮財政資金對經濟發展的驅動作用，確保國計民生、經濟發展政策落實到位。地方財政不僅要高效投資，還要符合各項審計規定。正值高質量發展、產業升級攻堅期，要求基層政府精準投資，拉動地方經濟發展、產業升級的同時，更要經得起審計檢查，保證財政資金流入高技術新興產業，助力提升自主創新，聚焦國家重大戰略需要，發揮湖北優勢領域，實現國民經濟長遠收益最大化。

7.完善鄉鎮政績考評體系，制定遠期產業布局、協調適配評估機制。建議進一步完善縣鎮政績考評體系，以遠期產業布局為導向，細化地方GDP核算辦法，突出高技術產業培育實效占比，促進縣域產業升級迭代。黨中央提出“十四五”新時期要高質量發展，對各地方政府政績考核指標不以地方GDP 為主，考核的要義是按不同區域的實際發展情況，科學、有序、適度的精準施策。地方經濟發展考核指標的選取要按區域實情量體裁衣，避免繼續擴張瀕臨淘汰的落后產能，避免只關注短期效益忽視產業升級，避免被鎖定在產業鏈低端，要協調適配民生產業短期收益與戰略新興產業長期布局，矯正追求即時回報的短視行為，為全面且高效的基礎執政能力提供保障機制。