論“三小”監(jiān)管在食品監(jiān)管體系中的意義和路徑
——以L市的實踐為例

黎小麗，劉 婷，方天豪，張 良，陳 晟

（西華大學(xué) 食品與生物工程學(xué)院，四川成都 610093）

在我國的食品生產(chǎn)、經(jīng)營領(lǐng)域中，有一些特殊的主體，因其規(guī)模相對較小而被統(tǒng)稱為“三小”。目前，對于“三小”的監(jiān)管，在法律法規(guī)層面，尚無全國統(tǒng)一的規(guī)定，主要由各省級區(qū)域自行立法規(guī)制。在監(jiān)管實踐層面也還處于摸索、嘗試階段。本文從“三小”的性質(zhì)、特點、現(xiàn)狀出發(fā)，探討了加強(qiáng)“三小”監(jiān)管的意義與難點，并結(jié)合在L市創(chuàng)建食品安全城市工作中的具體實踐，提供了一些建議與思考。

1 “三小”概述

目前，我國對“三小”的監(jiān)管還處于摸索階段，無論是定義還是監(jiān)管措施、具體要求，都存在一定的地區(qū)差異；監(jiān)管思路則大同小異，有較強(qiáng)的共性。

1.1 “三小”的定義和內(nèi)涵

在各省級區(qū)域的規(guī)定中，“三小”往往包括小餐飲、小作坊、小攤販這3類食品生產(chǎn)加工、經(jīng)營活動的主體。有些地區(qū)將其擴(kuò)充為“三小一攤”（即將“小攤販”替換為“小食雜”，小攤販單獨列出，如西藏自治區(qū)）；有些地區(qū)則將其精簡為“兩小”（即把“小餐飲”歸入“小攤販”，如廣東省）；有些地區(qū)將“小餐飲”“小食雜店”都?xì)w入“小經(jīng)營店”（如山西省、四川省、寧夏回族自治區(qū)）；有些地方直接將三者統(tǒng)稱為“小規(guī)模食品生產(chǎn)經(jīng)營”（如北京市），不一而足。

但從本質(zhì)上說，所謂“三小”主要包含3個主要特征，即經(jīng)營規(guī)模較小（生產(chǎn)、經(jīng)營的食品總量和總金額都較低）、從業(yè)人員較少（往往以個體或家庭為單位開展經(jīng)營）、生產(chǎn)工藝簡單（步驟較少、原料簡單，且基本不涉及高風(fēng)險的食品類別）。同時符合上述3個特征的食品生產(chǎn)、經(jīng)營主體，就應(yīng)該被納入“三小”監(jiān)管體系[1]。當(dāng)然，也存在從業(yè)人數(shù)很少而銷售規(guī)模大的情況，如無人工廠、自動零售等新型的業(yè)態(tài)，則不應(yīng)被歸入“三小”。而在“三小”內(nèi)部，通常可以按照圖1的邏輯來劃分具體的業(yè)態(tài)。總之，無論各地在規(guī)定上有什么差異，其基本邏輯是相同的，“三小”的本質(zhì)就是小規(guī)模的食品生產(chǎn)、經(jīng)營者。

圖1 “三小”中各個業(yè)態(tài)的判斷邏輯

1.2 “三小”的基本特點

“小”即規(guī)模小，無論是在銷售規(guī)模、從業(yè)人數(shù)、營業(yè)面積上都比較小。這就意味著諸多對食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管要求，對“三小”而言是難以實現(xiàn)的。例如，“有專職或兼職的食品安全技術(shù)人員、食品安全管理人員”“建立食品安全追溯體系”，對于那些文化不高、資金缺乏的個體經(jīng)營者而言，要求過高，不具備可操作性。

1.2.2 散

“散”即所處位置分散，在城鎮(zhèn)的各個角落都有分布。因為“三小”的形成是居民實際需求促成的。無論城鎮(zhèn)還是村落，有居民的地方就會有“三小”，其總數(shù)極為龐大。這給監(jiān)管工作帶來了挑戰(zhàn)，面對數(shù)量龐大的“三小”，若全面實施現(xiàn)場檢查、飛行檢查，其勞動強(qiáng)度過大，監(jiān)管成本太高，難以普遍推行。

1.2.3 低

“低”即生產(chǎn)技術(shù)水平普遍較低，質(zhì)量管理手段落后。在現(xiàn)代食品生產(chǎn)、經(jīng)營體系中，普遍運(yùn)用的ISO 22000體系、HACCP原理等工具，以及快檢試紙、冷鏈追溯等技術(shù)手段，在“三小”中的使用比例都相當(dāng)?shù)汀＿@也符合邏輯，即“三小”的經(jīng)營規(guī)模、利潤水平、場地面積以及從業(yè)者的知識水平都決定了它們不可能擁有太多的資金、人力和技術(shù)去提高食品的生產(chǎn)經(jīng)營水平。

“三小”的特點給監(jiān)管提出了極高的挑戰(zhàn)，它們?nèi)菀壮霈F(xiàn)食品安全問題、容易發(fā)生違規(guī)行為，又難以按照常規(guī)的食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)去監(jiān)管，必須尋找新的思路[2]。

1.3 “三小”存在的正面意義

盡管“三小”存在一些缺點，但其正面意義也比較明顯，甚至無可替代。①“三小”滿足了居民的實際需要。盡管在一、二線城市中，餐廳、酒店、大中型商超、便利店已經(jīng)相當(dāng)普及，但考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的因素，以及生活上的便利性，再加上國人對現(xiàn)制熱食的喜好，客觀上說，很多居民需要有“三小”來提供服務(wù)。②“三小”解決了一部分人群的就業(yè)問題。尤其是那些年齡大、文化程度低、身體弱而又缺乏技能的群體可通過“三小”來謀生，也是一個可行的出路。倘若對“三小”的監(jiān)管過于嚴(yán)苛，無異于剝奪這部分群體的生計。③在很多地方，“三小”還肩負(fù)著傳承文化的任務(wù)，通過制作、加工當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)、特色食品，讓這些流傳了千百年的飲食文化不至于斷代、消失，甚至能在新的時代發(fā)揚(yáng)光大，這對于弘揚(yáng)文化自信有著重要意義。新加坡的“小販中心”獲得了當(dāng)?shù)卣腿藗兊拇罅χС郑⒈辉u為“聯(lián)合國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目”，就是一個很好的證明[3]。綜上所述，“三小”具有服務(wù)民生、活躍經(jīng)濟(jì)、傳承文化的作用，是“城市的煙火氣”中的一部分，也與我國目前的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，不能因為管理上的復(fù)雜性而搞“一刀切”。

低價節(jié)能型豬舍設(shè)施：局部調(diào)溫設(shè)備——暖床；夏季降溫、冬季保溫技術(shù)及其設(shè)備；福利化（抗應(yīng)激）設(shè)施技術(shù)；基于糞尿分離的自動清糞技術(shù)；安全高效的環(huán)境凈化技術(shù)。

2 對“三小”監(jiān)管的現(xiàn)狀和難點

《中華人民共和國食品安全法》規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。因此，對“三小”的監(jiān)管措施制定權(quán)在各省級人民政府；具體履行監(jiān)管職責(zé)的則是各區(qū)、縣級政府的市場監(jiān)管部門。目前看來，各地的監(jiān)管思路比較一的，所取得的監(jiān)管效果也比較明顯。

2.1 對“三小”監(jiān)管的整體思路

（1）必須將轄區(qū)內(nèi)的“三小”全數(shù)納入監(jiān)管體系，嚴(yán)格防范脫管、失聯(lián)的“三小”業(yè)者存在。為此，各地普遍都將“三小”的排查列入日常工作。同時，為所有的“三小”從業(yè)者免費辦理注冊登記，做到“一攤一卡”“一店一證”，確保對“三小”的情況心中有數(shù)、監(jiān)管有方、溝通順暢。對于未經(jīng)備案登記的“三小”或未公示備案證明、登記卡的，一律予以糾正[4]。

（2）以負(fù)面清單的形式明確告知“三小”從業(yè)者禁止從事的食品生產(chǎn)、經(jīng)營事項[5]。各省的規(guī)定基本是重申并細(xì)化《中華人民共和國食品安全法》的相關(guān)規(guī)定，如禁止“三小”從業(yè)者制售水產(chǎn)品、裱花蛋糕等風(fēng)險較高的食品，禁止超范圍使用食品添加劑。

（3）理順監(jiān)管體系，確定部門分工。囿于“三小”數(shù)量眾多、位置分散的實際，很多地方性的法規(guī)中，明確規(guī)定由區(qū)縣級政府負(fù)責(zé)“三小”的管理協(xié)調(diào)，由同級市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)具體實施。同時，規(guī)定由城管執(zhí)法部門（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦的綜合執(zhí)法部門）對攤販實施監(jiān)督（如北京市、海南省）。還有些地方規(guī)定，在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（或街道辦）中分別設(shè)置專人負(fù)責(zé)“三小”監(jiān)管（如山西省）。當(dāng)然，也有地方只規(guī)定了由縣級政府中的市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)“三小”的監(jiān)管（如海南省）。從監(jiān)管效果來看，這種將部分監(jiān)管職責(zé)分?jǐn)偟交鶎咏M織的做法有其積極作用，尤其是在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，能夠緩解監(jiān)管資源緊張的矛盾。

上述這些監(jiān)管思路，目前看來還是相當(dāng)有效的，從整體上較好地解決了“三小”的監(jiān)管問題，守住了食品安全的底線。同時，依然存在一些難題亟待解決。

2.2 目前“三小”監(jiān)管的共性難題

2.2.1 監(jiān)管、執(zhí)法資源不足

“三小”的監(jiān)管、執(zhí)法資源不足。當(dāng)然，對普通的食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)監(jiān)管也多少存在這種情況。但這些企業(yè)的數(shù)量顯然無法與“三小”比較。實際上，按照“風(fēng)險分級監(jiān)管”的原理，各地市場監(jiān)管部門必然要將大部分資源用于高風(fēng)險食品的重點監(jiān)管（如嬰兒食品、集中供餐企業(yè)等），能留給“三小”的資源難免較少。

2.2.2 處罰力度難以裁量

如今，“四個最嚴(yán)”的要求早已深入人心，對違規(guī)行為嚴(yán)懲重罰不僅符合法律的規(guī)定，也能夠得到人們的認(rèn)可。然而，對于“三小”而言，在決定處罰的具體力度時，還需要額外考慮從業(yè)者的經(jīng)濟(jì)承受能力，以及社會輿論對處罰的認(rèn)可程度。按照《中華人民共和國食品安全法》，處以罰款的最低金額是1萬元，這對于食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)而言無關(guān)痛癢，但對于“三小”業(yè)者來說，可能就是全家一個月的收入，對其日常生活影響極大。再加上“三小”的規(guī)模小、利潤微薄，相比之下，更凸顯罰款的嚴(yán)厲，非常容易引發(fā)輿論的關(guān)注和爭議。一旦處理不當(dāng)，將會給食品監(jiān)管工作造成極大的被動。

2.2.3 “三小”從業(yè)者的食品安全知識和意識薄弱

“三小”從業(yè)者的食品安全意識薄弱也給監(jiān)管帶來了一定的障礙。食品安全最終還要依靠生產(chǎn)、經(jīng)營者的自律和投入，監(jiān)管只能起到外因作用。如何讓眾多的“三小”從業(yè)者認(rèn)同食品安全的觀念，正確理解并自覺遵守食品安全的相關(guān)規(guī)范就是一個巨大而現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

3 對“三小”監(jiān)管的一些建議

“三小”由于自身的特點決定了它的監(jiān)管必然是一個敏感、復(fù)雜、棘手的問題。本文在L市的市場監(jiān)管部門對“三小”監(jiān)管中的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，總結(jié)出一些建議，供同行參考。

（1）加強(qiáng)監(jiān)管隊伍的建設(shè)。依托食品安全檢查員的日常培養(yǎng)工作，強(qiáng)化執(zhí)法人員對“三小”的監(jiān)管技能，做到檢查程序和檢查項目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化；尤其是在處罰的閾值上，需要統(tǒng)一認(rèn)識，恪守“比例原則”，做到既審慎包容，又嚴(yán)謹(jǐn)嚴(yán)格的監(jiān)管要求。對于“三小”業(yè)態(tài)中的不規(guī)范行為，以督促整改為主、處罰為輔。

（2）在鄉(xiāng)村地區(qū)推行食品安全協(xié)管員制度，由他們促進(jìn)監(jiān)管部門和“三小”從業(yè)者之間的雙向交流。

（3）明確劃出底線，并確保每個“三小”業(yè)主都能準(zhǔn)確無誤地知曉、理解。食品安全關(guān)系到人們的身體健康，“三小”當(dāng)然也不例外。為此，L市監(jiān)管部門針對不同類型的“三小”，制定了最基本的軟硬件條件清單（擬使用的清潔、消毒劑的照片及其安全性說明，小餐飲業(yè)者與餐具消毒服務(wù)企業(yè)簽署的合同或供貨單；小作坊準(zhǔn)備的食品標(biāo)簽樣本等），在“三小”登記時，由專人進(jìn)行講解、確認(rèn)，要求從業(yè)者必須嚴(yán)格落實，并作為檢查執(zhí)法的依據(jù)。

（4）在地方各級政府的支持下，積極有序地推進(jìn)“三小”的產(chǎn)業(yè)集中和質(zhì)量管理水平提升。結(jié)合舊城改造、步行街和夜市優(yōu)化、旅游景點美化等契機(jī)，積極有序地鼓勵“三小”業(yè)態(tài)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集中，如“小吃特色一條街”等模式，既提高了他們的收入又便于集中監(jiān)管。為此，L市還在一些有條件的集中區(qū)域，設(shè)置了“三小”業(yè)者公用的洗、切、配的專間，水電以成本價格供應(yīng)，并按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)全天保持專間內(nèi)的清潔。這些舉措降低了“三小”在備餐環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險，也讓顧客吃得更加放心。

與此同時，在各級政府的支持下，L市的市場監(jiān)管部門還對“三小”進(jìn)行幫扶，促進(jìn)其提質(zhì)升級。具體而言，對上述產(chǎn)業(yè)集中區(qū)域內(nèi)的“三小”從業(yè)者，采取租金補(bǔ)貼、免費制作統(tǒng)一的餐車等方法進(jìn)行鼓勵。此外，對于那些有意愿、有能力擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，從“三小”升級為普通的食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)的業(yè)者，在協(xié)調(diào)信貸資金、優(yōu)先審批相關(guān)許可方面予以支持。此外，鼓勵“三小”向品牌化的道路發(fā)展，積極協(xié)調(diào)相關(guān)的行業(yè)協(xié)會，在制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)等方面有所作為，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的全面升級。

L市的市場監(jiān)管部門積極順應(yīng)時代，大力探索和推廣智慧監(jiān)管，并以此來推動“三小”的社會共治。①依靠自主上傳，實現(xiàn)對“三小”的索證索票管理。對于“三小”而言，索票行為對于所用食材的品質(zhì)有明顯的促進(jìn)作用，但往往會被從業(yè)者有意無意遺忘。如果通過現(xiàn)場檢查來監(jiān)督，執(zhí)法成本太高，且抽檢難以完全覆蓋。為此，L市要求“三小”從業(yè)者將自己每次購買食材的票、證拍照，上傳到指定的微信小程序中，并按照實現(xiàn)了“不關(guān)注正常，只關(guān)注異常”的策略管理，如某位業(yè)者連續(xù)3 d沒有上傳票證，系統(tǒng)則會自動發(fā)出提示加以督促，同步抄送監(jiān)管部門。②運(yùn)用新媒體促進(jìn)“三小”從業(yè)者對食品安全知識的學(xué)習(xí)。考慮到從業(yè)者文化程度參差不齊、大塊的空閑時間不多等特點，L市組織相關(guān)專家將與“三小”密切相關(guān)的食品安全知識、法規(guī)規(guī)定等信息制作成數(shù)十個短視頻，以人們喜聞樂見的形式實施遠(yuǎn)程教育。同樣，當(dāng)某位從業(yè)者長期沒有在指定的平臺上觀看食品安全知識小視頻時，系統(tǒng)也會自動發(fā)出提示。③落實群眾監(jiān)督，推進(jìn)社會共治。在L市發(fā)放的“三小”備案證明、登記卡上，都有一個業(yè)者專屬的二維碼，人們只要通過手機(jī)掃碼，就能對該“三小”的衛(wèi)生狀況進(jìn)行意見反饋，還可以對其違規(guī)行為進(jìn)行投訴舉報。這種做法不僅方便快捷，也有利于發(fā)揮人們的積極性，幫助監(jiān)管部門對“三小”進(jìn)行精確、動態(tài)的風(fēng)險評價，用好有限的執(zhí)法資源。

4 結(jié)語

當(dāng)前社會發(fā)展階段下，“三小”的監(jiān)管問題已成為一大難題，在科技創(chuàng)新的支持下，做好對“三小”的監(jiān)管工作，正是食品安全監(jiān)管的職責(zé)所在。