關于防止耕地“非糧化”政策環境下丘陵地區特色農業發展的調查與思考

黃體元

(四川省隆昌市農業農村局，四川 隆昌 642150)

2020年，國務院出臺了《防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》(國辦發〔2020〕44號)文件，這是黨中央、國務院保障國家糧食安全的重大決策部署，是牢牢守住國家糧食安全的生命線的具體舉措，對遏制和糾正部分地區耕地“非糧化”傾向起到了“定海神針”之功。一段時間以來，特色農業發展為推進現代農業進程、促進新農村建設和鄉村振興起到有效支撐作用。但在特色農業發展中，出現了部分鎮、村耕地“非糧化”現象。出現了以發展稻漁種養為名實施凈水養殖，高占比開溝養殖，有的甚至挖塘養殖。一些業主大規模流轉耕地凈種柑桔、花椒、核桃和竹類植物等，甚至個別地方低洼稻田開廂種植“非糧”植物等問題。這些耕地“非糧化”行為，給國家糧食安全帶來了威脅，應當堅決予以遏制和糾正，從而讓特色農業走上健康發展之路。

堅決貫徹執行黨中央國務院的這一重大決策部署，是各級黨委政府的頭等大事，也是廣大群眾、各經營業主、種糧農戶的大事。因地勢因素，丘陵地區耕地“非糧化”相對較突出一點，防止耕地“非糧化”穩定糧食生產政策出臺后，對“特色農業”談虎色變者有之，晦談及“特色農業”有之，發展特色農業迷茫者有之。那么，在防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的政策環境下，丘陵地區特色農業應如何發展?本文作如下探析。

1 更新觀念，構建以糧為主的特色農業產業體系

特色農業是將區域內獨特的農業資源開發區域內特有的名優產品，轉化為特色商品的現代農業；特色農業的特點在資源和產品的獨特性。一段時間以來，一些地方把特色農業簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等，產生這些特色農業發展之中的“非糧化”現象，有政策理解不到位、有政策執行不嚴、有注重局部發展、有單純注重效益、也有違規違法等方面原因。但歸根結底是思想上不重視糧食安全，觀念上不重視糧食生產。

防止耕地“非糧化”穩定糧食生產，更多強調糧食生產及安全的重要性、緊迫性、必要性，把糧食生產做為發展各類農業產業的基礎和前提，并不是遏制了特色農業發展，只是為發展特色農業發出了警示，進一步為特色農業發展指明了方向。為此，需要進一步深化特色農業的認識、審視特色農業發展方向和路徑，需要進一步更新發展理念，構建以糧為主的特色農業產業體系。當前，丘陵地區應當結合貫徹落實防止耕地“非糧化”穩定糧食生產等政策有利時機，針對存在的問題，有的放矢、因地制宜、審時度勢、適度調整和優化特色農業產業發展布局，更好促進特色農業健康發展。

1.1 底線思維，時刻繃緊糧食安全這根弦

農業是國民經濟基礎，農業的發展必須符合我國人口增長、消費結構不斷升級、資源環境承載能力趨緊和糧食產需維持緊平衡態勢的基本國情，必須能應對新冠肺炎疫情全球大流行等重大疫情和自然災害、以及國際形勢變化帶來的不確定性，要樹立糧食安全底線思維，要始終繃緊國家糧食安全這根弦，要按照習近平總書記的重托：“堅持中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧”；要確保糧食安全，就要把黨中央、國務院關于確保糧食安全的要求和各項舉措落實到實處，將糧油面積落到一塊塊宜糧田塊上，將糧油產量落到一個個糧油產業上、將責任落實到各級各部門和種糧群眾身上；發展具有一定特色農業時，也要繃緊糧食安全這根弦，在特色農業規劃、布局、實施各環節，都要以糧食安全為前提，充分考慮耕地性質和功能區定位，保障最大限度糧油用地，采取更多更有效舉措，增加糧油特色和糧油產量，以實際行動和舉措，確保糧食安全。

1.2 提質增效，加快糧食產業特色化進程

特色農業是相對傳統農業而言，具有一定特殊性，而不僅僅是農業類型的特殊性，特色農業不僅僅是經濟作物才更有特色，糧食作物仍然可以是特色農業，并且特色農業中應當更多是糧油產業，只要按照現代農業發展理念，提升糧油產業的產業化進程，把優質稻、薯類、大豆、油菜等糧油作物的資源特性和產品特性發揮出來，就是很好的特色農業，加快糧油產業的特色化進程是特色農業發展的重要組成部分，也是糧油產業應有的發展方向。

1.3 產業融合，大力推行糧經復合生產經營

農產品品種的唯一性不是特色農業的唯一性，發展方式、種植模式、經營模式等都可以讓農業特色化起來，推行農旅融合、間套作種植、糧經復合都是行之有效的農業特色化道路。其中，融合間套作種植模式和糧經復合生產經營發展特色農業涉及面寬、推行易、效果明顯，尤其“非糧”特色產業+薯類+豆類(大豆、花生)等間套作模式，發揮高稈植物與矮稈作物間光能利用互補、水氣土資源共享、生物防病治蟲互利等效能，特別是間套作豆類種植，還能較好發揮豆類作物根瘤菌固氮功能。堅持以糧為主，糧經復合是一條值得大力推廣的路徑。糧經復合不是新課題，是我國傳統農業悠久的、種糧群眾普遍接受的種植模式。只是在一段時間，特別是在片面發展特色產業過程中，被忽視和丟掉了。在當前防止耕地“非糧化”背景下，丘陵地區應當將原有特色農業和傳統糧食產業有機結合，大力推行“非糧”特色農業糧經化。

1.4 因地制宜，加大糧食產業布局力度

為保障糧食安全，相關文件對永久基本農田等各類耕地、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區種植都有嚴格要求和規定，丘陵地區發展特色農業時，應在遵循這些要求和規定的前提下，充分考慮耕地臺土位變化情況。丘陵地區地勢特殊性，不可能一蹴而就都布局糧食產業，應在盡可能增加糧食產業的基礎上，因地制宜、因勢利導布局糧食產業和“非糧”特色農業產業。二三臺土位以下耕地，適合糧食生產，應布局糧食產業；二三臺位以上，適宜柑桔、花椒、中藥材、竹類等“非糧”特色農業產業的，應當宜糧則糧、宜果則果；能糧經復合的，堅持糧經復合發展，并注重減少“非糧”特色植物種植密度，加大糧食占比，既保持了“非糧”特色優勢，又最大限度保障了糧食安全。

2 創新發展，拓展特色產業經營模式

特色農業經營模式必須符合市場需要、符合自身產業狀況和實際，才能更好發展。要結合防止耕地“非糧化”有利時機，順勢調整經營模式，解決原有經營模式規模過大、產品質量不高、“大路貨”多精品少、難以創知名品牌等問題。

2.1 采取多種方式的土地經營

在堅持農村家庭聯產承包責任制度下，優化傳統家庭責任承包、簡單土地流轉等方式，圍繞糧食產業特色化和“非糧”特色產業糧經復合化，采取特色農業產業布局指導的土地流轉、糧食責任化土地經營、功能化責任承包、復合經營業主聯合流轉等土地經營方式，以創新的土地經營方式適應耕地“非糧化”特色農業發展。

2.2 培育特色農業經營主體

防止耕地“非糧化”后，對特色農業經營主體提出了新的要求，特色農業新型經營主體不僅要懂“非糧”特色產業的生產經營，還要熟悉糧食生產，更要掌握糧食和“非糧”產業如何復合；不僅要會糧食生產經營，還要更好地將其特色化。要針對糧食產業特色化和“非糧”特色農業糧經復合化，培育更多糧食生產、糧經復合、混合營銷等經營主體。

2.3 創新生產經營方式

防止耕地“非糧化”后，特色產業相對分散，更多是適度集中，并且是復合式集中，要創新生產經營方式，將農業產業集群發展經營模式，調整為小規模、多聯合的經營模式；從經營單一產品轉為經營多個農產品，既要經營經濟作物，更要經營糧油作物；將傳統大規模經營模式轉向小規模精品直銷、電商網絡營銷等。可以采取“一主多業”、“業主+農戶融合生產”、業主復合生產、專合社+多業主+農戶等多種生產方式。

3 分類處置，有效防止特色農業非糧化

防止耕地“非糧化”穩定糧食生產要求下，新發展特色農業方向明確、目標具體--走糧食特色化和糧食為主、糧經復合之路，同時，對已有的耕地“非糧化”糾正也不可回避，并且刻不容緩，應嚴格按照相關政策要求，堅持問題導向，不搞一刀切，分類處置，有效防止和糾正特色農業“非糧化”。

3.1 標準化處置稻漁產業中的耕地“非糧化”

稻漁產業中耕地“非糧化”主要是以發展稻漁為名搞凈水養殖、水稻種植基礎設施差、坑溝比例過大、種植水稻少、不重視再生稻蓄留等。處置這類耕地“非糧化”主要應嚴禁在非蓄水田池凈水養殖；大力推行高標準農田基礎上的稻漁綜合種養，尚未實施改造的稻漁綜合種養田，應重點實施高標準農田建設；要嚴格執行農業部制定的《稻漁綜合種養技術規范通則標準》，要求農戶和種養業主嚴格種養技術標準；適合蓄留再生稻的地區，應努力發展“中稻+再生稻+漁(水產類)”綜合種養，更好發揮稻漁綜合種養特色和增糧增收效益。

3.2 糧經復合化處置適宜“非糧”特色產業耕地“非糧化”

糧食產量不高、比較效益低、適合種植柑桔、花椒、油茶、中藥材、竹類等“非糧”特色農業的臺土位，應在示范整治的基礎上，大力推行以糧為主、稀植“非糧”特色產業的糧經復合之路，對已經密植、存在“非糧化”現象的，應當換地勻植或消除，盡可能半數以上兌減，以確保較大程度的糧食產量。

3.3 農田化處置不宜“非糧”特色農業臺土位的耕地“非糧化”

對本來占用稻田、低臺位宜糧土塊種植“非糧”特色產業的，除極個別育苗種植基地、新技術示范推廣基地外，應當堅決退出恢復糧食種植，發展優質稻、優質薯類、優質大豆等糧油特色產業；對于“非糧化”前就是稻田的，應結合高標準農田項目實施改造，恢復為良田。

3.4 調整化處置高臺土位(或山坡地)耕地“非糧化”

對糧食生產成本高、產量低、難以改成良田，又特別適合柑桔、花椒、油茶、竹產業等“非糧”特色農業的高臺位土塊和山坡地，可采取異地占補平衡的辦法，限定時間、限定區域，以現有“非基本農田”整治、評審合格后補齊到位，保證優勢特色產業要發展、基本農田總量不減。

4 多措并舉，確保特色產業有序健康發展

防止耕地“非糧化”要求，為特色農業發展提出新的挑戰，明確了新的要求，指明了新的發展方向。防止耕地“非糧化”穩定糧食生產，需要方向明確、形成共識，問題導向、多措并舉，上下聯動、形成合力，才能確保特色農業發展健康有序發展。

4.1 強化宣傳，形成共識

我國人多地少的基本國情決定了必須舉全國之力解決14億人口的吃飯大事，共同扛起保障國家糧食安全也應是14億人的共識和責任；要加大防止耕地“非糧化”穩定糧食生產重要性、必要性、緊迫性宣傳、教育和引導，讓各級黨委、政府、各部門、各級干部牢固樹立穩定糧食生產的大局意識、擔當意識、責任意識，讓廣大農村群眾增強防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的自覺性和主動性。

4.2 加強示范，引導特色農業發展

各地應按照地域特色和農業產業發展基礎，探索創新適應防止耕地“非糧化”穩定糧食生產政策要求的特色農業發展生產經營方式、種植模式等，特別是糧食產業特色化、已經“非糧化”特色農業的優化調整等應率先示范，在示范成功的基礎上大力推廣，為當地特色農業發展立下標桿、樹立樣板。

4.3 加大扶持，激勵特色產業良性發展

政策扶持是特色農業發展的風向標和有力推手。各類農業項目和資金，應當更加有利于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產，應優先保障糧食特色產業發展；加大對現有“非糧”特色產業糧食化、糧經復合化扶持力度；著力保護和調動地方各級政府重農抓糧、農民務農種糧的積極性。

4.4 分步推進，穩妥處置“非糧”特色產業問題

解決耕地“非糧化”保障糧食安全及特色農業發展應當分類有序推進。應在嚴格制止并懲處當前仍頂風違背政策而“非糧化”現象，限期全部糾正高標準改造過的農田“非糧化”，限期限量督促低臺土位宜糧農田特色農業糧食化、特色農業糧經復合化，適時調整(或置換)宜糧“退耕還林”土塊和宜林不宜糧“基本農田”。

4.5 深化改革、提供強有力的特色農業健康發展政策保障

著力深化改革，調整優化不適合防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的支持特色農業發展政策。調整優化特色農業性質、規模等的認定、界定口徑；增大當地群眾和基層組織對特色農業發展、耕地質量保護的監督權；優化永久基本農田、糧食生產功能區和重要農產品生產保護區劃定辦法；增強規范土地流轉用途、糧食責任化等舉措，全方位、多角度防止耕地“非糧化”，為穩定糧食生產和促進特色農業健康發展提供強有力的保障。