統籌城鄉協調發展的著力點探析

王昌鋒

（貴州省社會科學院，貴州 貴陽 550002）

0 引言

從國民經濟綜合發展角度看，統籌城鄉協調發展，縮小城鄉差距是國家擴大內需、維持國民經濟穩步上升的基本方略，也是解決新時代中國“三農”問題的關鍵途徑，更是中國邁向現代化國家并且使全體中國人民實現共同富裕的必然要求。

1 城鄉差距的社會經濟影響

1.1 造成社會不公平現象并影響社會安定和諧

相關資料研究表明，在同等發展水平的國家中，中國城鄉發展不平衡狀況屬于嚴重程度較高的國家之一。而隨著社會經濟快速發展及制度深化改革，城鄉收入差距日益擴大的問題導致許多地區農村人民群眾無法共享國家經濟發展的成果（圖1），嚴重性的城鄉差距往往會引起一系列社會不良問題，進而削弱政府部門的基礎道義水準和公信力，阻礙全社會共同富裕目標的實現，會造成社會不公平現象并影響社會的安定和諧。

圖1 中國城鄉收入差距

1.2 影響中國經濟的可持續發展

一般情況下，城鄉居民收入分配的差距擴大化會在根本上提高儲蓄率，隨著儲蓄率的提高，人均消費率也會因此而降低，進而減少各類有效需求，直接對社會經濟的可持續發展帶來不必要的負面影響與制約。現階段，有效需求不足是阻礙我國經濟穩定發展的關鍵要素。在農村地區生活發展的人口數量約為5 億左右，在目前的城鄉收入差距條件下，這部分農村人口是低收入群體，而提高農民群體的收入從而提高其消費水平對于擴大社會內需而言可以起到不容小覷的促進性作用，然而農民整體經濟收入增長速度較慢是導致農村消費不足的重要原因。

2 統籌城鄉協調發展的五大著力點

從各國發展歷史來看，縮小城鄉發展差距，實現城鄉平衡發展的主要舉措是統籌城鄉協調發展，而我國在目前的國情下統籌城鄉發展最主要是要抓住人、地、統、同、融五個關鍵的著力點，即“人”是關鍵，“地”是基礎，“統”是手段，“同”是根本，“融”是路徑。

2.1 “人”是關鍵

想要在根本上加快城鄉統籌發展，推進鄉村振興戰略的實施進程，人是最關鍵因素，一個重大任務是將眾多農村剩余勞動力順利轉移至城市地區，以此來實現農民有效轉化為市民的基本目標。一方面，減少農村剩余勞動力可以在根本上提高農村地區占有生產資料的比例分配量，進一步提高農民群眾的經濟收入水準；另一方面，此種方法措施可以全面推動農業事業規模化發展，為構造現代化、科技化生產模式和經營模式提供更多的便捷性條件。自改革開放以來，我國已經有大量農村人口涌入城市地區，農村轉移人口工作也獲得了顯著性成效，全國城鎮化率達到64.7%。通過農村人口向城鎮人口轉化，城鄉人口構成的格局可以在根本上實現優化調整，城市化進程的發展速度也會不斷加快，總而言之，農業轉移人口無論是進城務工或是農民市民化，均對于實現農村高效發展、振興鄉村經濟起到不可忽視的促進性作用[1]。

在此情況下，政府部門需要將“人”作為主要著力點，采用科學有效的措施方法推動農村人口的順利轉移：①深化戶籍制度改革，在根本上減少并根除農村人口涌入城市地區的制度屏障。對于常住人口高達300～500 萬的大城市也需要及時放開條件，并及時取消關鍵群體落戶限制體系。特大型城市需要結合實際發展趨勢不斷優化并調整原有的積分落戶政策，積極促進農業轉移人口落戶。②完善城市管理與服務項目，積極為農村地區人民進城居住和務工提供更多便捷性條件。城市是農民群眾接納現代化思想及理念的主要陣地，也是農民全面提高自身經濟效益的重要平臺，更是推動城鎮化持續發展的關鍵載體。③及時摒棄缺少公平性的約束類體制機制，促使未落戶常住人口公共服務覆蓋范圍更加廣泛。結合城市內部各地區居民所享受的福利待遇及制度標準，為涌入城鎮的農村人口賦予與市民完全一致的各類服務項目，主要涉及社保、醫療服務及就業創業服務等。

2.2 “地”是基礎

實現鄉村振興戰略及城鄉協調發展不但要充分考慮“人”的問題，還需要解決“物”的問題。農村發展階段中，土地是不可或缺的基礎性資源，因此解決地的問題也就是表示需要充分發揮出土地資源的價值效用，想要在根本上推進城鄉協調發展，最重要的是將“地”的價值與作用擺放在顯著地位上。

2.2.1 推行農地三權分置制度

三權分置制度改革不但可以將個體轉移至集合群體當中，還可以在根本上提高“人”的內在能量，對于提升“物”的價值和作用提供有力的保障與支持，進而為發展規模化運營發展項目創造了更多條件與途徑。在此期間，城市的優勢主體、現代組織方法及先進科學技術、工具便可以通過多樣化渠道不斷融入農村地區，為鄉村振興提供更多的主體支持與經濟扶持。在此種現代化生產體系當中，農民不但可以運用土地資源實現資本經營發展，提高整體經濟效益，還可以全面掌握并了解新設備、新技術和新理念，切實提高農業整體生產水平及經營能力。在三權分置制度的應用下，對于實現農村農業現代化建設起到了不可忽視的價值效用[2]。

2.2.2 發展農村土地市場

從整體視角來看，農村土地資源通常處在低價賣出、低價征用等地位，雖然在市場經濟發展進程中，政府部門強調構建城鄉一體化土地市場，但目前為止城市與農村土地市場仍然維持于分割狀態。眾所周知，土地資源是實現農村致富壯大的關鍵因素，打通城鄉土地市場，不但可以在根本上緩解并解決土地市場內部的供需問題，規避農村“大官小貪”的行為，還可以全面提高農村對土地資源的利用率，進一步推動農村振興發展：①嚴格規范土地征收制度。對于征地范圍、程序及發展制定出規范化條例與制度，為農村地區市場化打下良好的基礎。②不斷推動農村土地實現市場交易。在滿足國土空間規劃及一系列法律規章制度的基礎上，大力推動農村經營性建設用地入市。嚴格遵循法律法規將科學化公益性建設用地轉化為集體經營性建設用地。與此同時，還需要構建出符合農村土地市場交易發展的體系內容，積極鼓勵各個投資主體可以在符合法律規定的范圍內開發土地資源。

2.3 “統”是手段

2.3.1 統一規劃

從整體視角來看，政府部門需要充分考慮城市、鄉村地區的發展特點，并結合實際情況構建出一體化發展策劃，統籌各地區產業發展，注重基礎設施、公共服務及資源能源等方面的組織安排。通過統一規劃的基本措施推動城鄉協調發展，并在此基礎上促進美麗鄉村與現代化城鎮發展格局的構建與發展。需要重點關注的問題是，統籌城鄉協調發展并不是需要完全消滅農村，也不是將農村全部建設為城市地區，而是需要將因地制宜基本原則貫徹到底，立足于彰顯地域特色、體現現代文明等，促使農村地區成為產業復興、鄉風文明、生活富裕的關鍵載體。

2.3.2 統一建設

在規劃的指導方針下，政府部門需要將順勢與因勢利導加以融合，并在充分考慮城鄉協調發展、一體化經營聯動的基礎上，將農村住房建設作為核心內容，以此來推動新農村的發展與建設。統一建設需要嚴格按照規定制度、空間布局建設特點，不可出現各行其是等不良行為。住房美是打造宜居生態鄉村的關鍵表現，因此政府部門需要針對農村住房建設項目給予足夠的關注和重視，可以派遣專業化團隊結合地區風貌、地域特色等推出多樣化建筑方案，并為農村人民展開興建住房工程期間任其選用（圖2）。

圖2 城鄉一體化建設

2.3.3 統一治理

城鄉統一化治理的核心體現在農村地區，政府部門需要結合實際情況分享對待、精準治理。對于農村地區來說，需要及時改變并優化原有的農業治理模式，以此來滿足城鄉統籌、土地制度創新及規模化經濟發展等方面的需求標準，還要積極借鑒城市管理實踐經驗，以此來推動農村的全方位治理工作。在充分考慮城鎮化、工業化發展特點的前提條件下，加快城鄉產業結合發展及服務共享、設施互通等進程，在治理方面彰顯出現代化發展水準[3]（圖3）。

圖3 特色田園鄉村

2.4 “同”是根本

實現鄉村振興、推動農村現代化發展進程的根本性舉措便是“同”，也就是實現城鄉同權同責，為每個社會人員賦予相同的發展權利與機會，同權同責不但是社會發展的關鍵要求，也是現代化城市經濟發展的內在規定，對于推動城鄉協調發展而言起到了一定的價值作用：①身份相同。及時取消非農業人民與農業人民的戶口區別，進一步實施統一化戶籍管理。②同等授權。在國家政策規定的支持下為廣大農村居民賦予就業、創業、流動、居住等與市民完全同等的權利。③平等交換。對于部分農產品、特殊農產資源而言，需要及時構建出一系列利益補償機制。④加強監督。政府部門需要及時構建出科學完善的保障體系和標準制度，切實提高農村地區的公共服務水準，促使農村居民與城市居民共同享有多樣化服務權利。⑤一體化發展。根據城鄉協調發展的各項需求全面推動城鄉基礎設施建設，主要涉及一體推進供水、信息、廣播、供電、數字化設施及智慧社會等建設項目等。

2.5 “融”是路徑

“融”是指城鄉各類要素的融合化發展，而融合發展不但是實現城鄉協調發展的重要需求，也是推動鄉村全面振興的主要途徑。一般情況下，“融”可以幫助農村地區開拓全新的發展模式、發展空間和格局，以此來實現高效發展基本目標。隨著城鄉二次結構的有效根除，推動城鄉各要素融合發展勢在必行。在此情況下，政府部門需要將鄉村振興戰略及現代化城市發展作為基本切入點，將城鄉一體化發展作為關鍵方向，以縮小城鄉發展差距、城鄉居民生活水準差距等內容大力推動融合發展進程，以此來構建出全新的城鄉結構。結合新時代發展趨勢來看，需要重點加強城鄉要素配置、產業融合發展、“三農”與信息技術高度結合及城市扶持等工作。大力推進農村一、二、三產業的融合發展，這也是推進農村現代化的關鍵途徑，通過一系列深化改革，促使城市各類優勢主體融入農村，以此來形成以城帶鄉、以工促農的基本效應，推動多樣化產業快速發展與融合創新（圖4）。

圖4 農村一、二、三產業融合發展

3 結語

綜上所述，城鄉差距是影響區域穩定和區域可持續發展的重要因素，而要縮小城鄉發展差距，主要的路徑是統籌城鄉協調發展，促進城鄉一體化發展，就要抓住人、地、統、同、融五個關鍵的著力點，即“人”是關鍵，“地”是基礎，“統”是手段，“同”是根本，“融”是路徑。就是要即要做好轉移農村人口工作，改革農村土地制度，統一城鄉規劃建設，實現城鄉同權，促進城鄉產業融合。