健康中國視域下公共衛生法治體系建構路徑

姜彩霞，任天波

(寧夏醫科大學公共衛生與管理學院，寧夏 銀川 750000)

健康是人的生命之基、幸福之源，是推動人全面發展的先決條件；人民健康則是社會福祉之本、國家建設之根，是促進人類文明的重要標志。“健康中國”建設以保障人民健康權益為目的，致力于向人民大眾提供全領域、全生命周期的衛生保健服務。2016年《“健康中國2030”規劃綱要》的出臺，標志著我國把“健康”作為一項基礎性政策發布落實，加速推進健康中國建設[1]。而“健康中國行動”緊緊圍繞著預防和促進健康這一核心工作展開，以多種形式開展健康知識普及、提高人民健康素養，實現全民參與、共建共享的目標。實現健康中國的目標需要依賴立法先行，以法治權威帶領人民采取健康行為，建立以健康優先的衛生法治體系，以及完善公共衛生法治體系是建設健康中國的基本途徑與措施。

1 我國現行法律體系中的健康理念

1.1 憲法是公民健康立法的根本遵循

《中華人民共和國憲法》作為國家的根本大法，沒有直接表達公民健康權的條款，而是間接規定了促進公民健康實現所享受的權利，為公共衛生法律體系構建提供了合憲性原則。《憲法》第二十一條指出，國家發展醫療衛生事業、置辦基礎設施保障人民健康；第二十六條規定了保護公民生活環境、改善生態環境的國家政策目標，表明國家從根本上確立了保障和促進公民健康的基本職責。此外，在《憲法》第二章公民的基本權利與義務中，第三十三條、第四十三條規定國家應尊重和保障人權，以及勞動者有休息和享受休閑設施的權利；第四十五條指出公民在無勞動能力的狀況下可以享受國家提供的相應醫療衛生服務。這些規定從保障和促進人權角度為公民健康權益奠定了法律基礎[2]。健康權不是“空穴來風”，而是“由來已久”。通過對憲法的系統性解讀，可以發現其中包含了一連串促進公共衛生健康的規定，這也為公民健康提供了憲法依據。公民健康的憲法淵源為設計更廣泛、更全面的健康法律保障體系提供了基本思路，同時也為推動公民健康權早日明確寫進憲法營造良好的法律環境，推動健康中國戰略下的公民健康法律體系全面落地。

1.2 《基本醫療衛生與健康促進法》是健康權的頂層設計

為貫徹憲法關于保護并改善人民健康水平的法律指南，《基本醫療衛生與健康促進法》(以下簡稱《衛健法》)首次將健康作為公民的基本權益予以獨立化的法律保障，該法對于優化公共衛生和人民健康促進的法律體系、加快推進和引領公共健康與醫療衛生事業的發展進步、貫徹落實健康中國政策、提高公眾健康水平具有十分重要的意義。其將分散性的衛生領域法律整合成一個系統化的法治體系，作為一部統籌性的基本大法為保障公民健康提供了普通法律淵源[3]。如果說健康中國戰略使公民健康權擁有了政治基礎，那么《衛健法》的實施無疑是為公民健康權提供了立法保障。其獨特之處在于明確設立公民健康權，規定了國家在尊重、保護公民健康層面的法定職責和義務。除此之外還有了新的釋義，如該法第三十三條中明確：“公民在接受醫療健康服務的過程中應當受到尊重”，即要對患者給予人性化關懷，從以往的物質健康照顧轉換為對公眾心理健康的呵護；第六十九條規定：“公民是自己健康的第一責任人”，體現出公民健康保護從以往的弱勢者視角轉變為建立以主人翁意識的法則，為公民接受健康教育、加強健康鍛煉、提升自身健康管理提供了法律依據。

《憲法》中的公民健康權利保障側重于權利的社會權屬性，確保公民健康所依法提供的醫療保障、醫療服務等國家承擔的應盡義務。《衛健法》中的公民健康增添了自由權屬性，強調公民享有健康權利，有責任為自己的健康負責，并鼓勵公民做好自己的健康管理人，形成“國家+個人”的健康管理模式[4]。

2 健康與公共衛生法治的關聯

2.1 不同時期的健康問題所引發的公共衛生法治調控機制

追溯公共衛生史可以發現，法治一直伴隨著公共衛生發展的始終。其中最突出的標志就是運用法治方式來保障和促進公共衛生安全，由此可以得出，公共衛生的發展史其實也是現代公共衛生法治的成長史[5]。公共衛生法治的演變過程源于公眾對健康的不斷探尋和理解。公眾對健康的理解經歷了以下幾個過程：疾病由土壤、水和環境空氣引起的瘴氣模式-由細菌、病毒等非環境因素引起的病原模式-慢性疾病等由人的飲食、習慣等引發的行為模式-人的健康安全遭受物質、環境和文化等外部因素干擾的生態模式[6]。現代公共衛生法治是以19世紀的“瘴氣說”為導向的，英國工業革命帶來繁華的同時也造成了大量的工業垃圾、土地和水污染等，致使傳染病爆發、蔓延，社會面連續發生霍亂。此種情況下，政府公權力開始介入公共衛生領域，并形成了緊急預防型公共衛生法治調控機制，《1848年公共衛生法》和《1875年公共衛生法》相繼在英國頒布。以公共衛生立法為標志，掀起了公共衛生法治運動的帷幕，并傳承了公共衛生法治的治理理念。20世紀初，以“病原說”為緣由開啟了疾病治療的公共衛生法治調控機制。20世紀下半葉，人們不良的生活習慣行為成為引發健康問題的主導因素，為此建立了健康權益保障為主的法治治理機制，如聯合國頒發的《國際衛生條例》以及世界各國頒布的衛生法律。20世紀后期，由“生態說”發展的以健康促進為中心的衛生法治機制成為世界各國公共衛生治理的趨勢。由此可知，面對公眾健康遭受的危害，各國政府先后出臺了相應的公共衛生法律法規以確保人民健康應享有的權利和應承擔的義務。表明傳統公共衛生到新公共衛生發展過程背后的認識理論，逐步從宗教神秘思維演變為以法治機制為根本的科學解說原理。現代社會的公共衛生法治不僅僅局限于公民的個人健康，還關系著大眾健康這一整體概念，是對以往衛生法治的創造性認識[7]。

2.2 法律作為確保公眾健康的工具性價值

衛生法律關系是公共衛生法在活動過程中為保障公民健康權益而結成的權利義務關系，公共衛生法是基于保護公眾健康而形成的，以保證和維護公眾生命健康為目的。由衛生法律關系產生的過程分析發現，其是在公共衛生事件治理和服務進程中生成的各種關系，而且不論是哪個過程，其內涵都反映了國家對公眾健康權利的保障和維護，其目的是為維護人類健康權利[8]。

我國一直把人民的生命安全健康放在第一位，不斷完善法律制度、健全法規體系，持續強化公共健康法治保障。通過幾十年的努力，我國現如今已基本構建起了相對完善的公共衛生法治體系。就法律規范的等級而言，我國公共衛生法律體系可以劃分為3個層次。一是以憲法為根本法的法律基礎；二是由突發性公共衛生事件衍生的緊急性公共衛生法律體系；三是針對日常健康影響因素執行的常規性公共衛生法律體系。公共衛生所涉及公民生命健康權利的法律覆蓋憲法、民法及行政法等多種法律范圍。我國現共有30多部公共衛生法律法規，其中代表性的法律有《基本醫療衛生與健康促進法》《突發事件應對法》《傳染病防治法》等，此外還有十幾部專門法律，如《母嬰保健法》《職業病防治管理法》《疫苗管理法》等，而在《疫苗管理法》中規定了疫苗的研發、生產和接種等程序，并進行了全方位全過程部署。除此之外，還包括其他法律法規中有關衛生方面的法律條款。

突如其來的新冠肺炎疫情對世界各國人民生命安全和身體健康造成了極大的危害，其中我國疫情防控能夠取得巨大成就最重要的原因在于始終堅持在法治軌道上，堅持以人民健康為中心地推進疫情防控工作。我國公共衛生法治體系為科學有序疫情防控提供了強有力的法律依據，進一步守護了人民群眾的生命健康。由于新冠肺炎疫情是一種新型傳染病，且來勢洶洶，根據《傳染病防治法》中對傳染病危害程度的劃分標準，我國將新冠病毒列為乙類傳染病，并對其實施了一級控制措施。除此之外，我國其他的衛生法律法規也在這場疫情防控中起到了很大的法治保障作用。實踐證明，我國公共衛生法治體系經受住了此次“大考”。

總之，衛生法律是為了保障公眾健康而制定的干預措施，確保人們能夠享有健康的生活環境和生活方式的一般性工具，當今公民健康保障的呼聲日漸高漲，完善公共衛生法治體系已成為健康中國發展的大勢所趨。

3 公共衛生法治建設的現實困境與展望

3.1 現實困境

公共衛生法治體系旨在保障人民健康，健康權是公共衛生法治建設的必然趨勢。新施行的《衛健法》作為保障公民健康的基礎性法律，率先為健康權的發展提供法律指引，但其規定的健康權的法理來源卻頗受爭議。因為在中國憲法文本中并沒有明確規定健康權，這就與“根據憲法，制定本法”的立法原則產生了矛盾[9]。公共衛生法律體系中的相關法律缺失影響了公民對于健康權的認知和維護，延緩了我國構建健康中國的實時進程[10]。同時，在作為公共衛生領域基本法的《衛健法》中缺乏對于公共衛生服務和健康促進的具體項目，法律規范的深層邏輯有待完善，公共衛生法律體系等基礎性問題還需進一步深入探討。

我國對于公民健康權利的立法指引和法治化研究缺乏深度重視，成果較少。缺少公共衛生健康保護的法律基礎，讓已有的健康法律中各部門法律法規之間出現斷層、交叉反向等矛盾，如公民健康權利在憲法中的健康保護方式和范圍以及救援對象和路徑等與民法中的規定有較大區別，并且很多關于健康認識的前沿問題上沒有做到“有法可依”。新冠疫情大流行的爆發是對我國公共衛生法治的大考。當前，新冠疫情呈現出局部地區多點爆發，藥品安全、食物供給等突出安全問題，提示我國公共衛生法治建設在健康產業領域還存在一些不足，公共衛生法治體系建設在公眾健康方面的遲滯在一定程度上加大了疫情防控的治理難度。因此要以健康中國戰略為指導，不斷深化公共衛生法治化改革，努力滿足人民健康需求，用法治力量持續改善人民健康環境，讓全體人民享受健康生活。

3.2 未來展望

公共衛生法治建設應從大健康、大衛生的戰略高度出發，以健康作為拉動衛生法治的內在抓手，把公眾健康上升為法律權益，建立起更加完善的公共衛生法律體系。從上文對公共衛生法治的追根溯源中可以發現，現代公共衛生的發展趨勢是傳染病防治-健康保障-健康促進的演化過程。無論公共衛生如何變化，都始終圍繞公民健康這一核心議題而展開。在未來，公眾健康促進將成為公共衛生法治領域的新方向。《衛健法》明確規定了公民健康促進的法律條款，打響了健康促進法治建設的第一槍，我國需加快形成以公眾健康為中心的公共衛生法治模式，共同打造人人享有健康環境，實現人人享有健康服務，人人形成全面的法治健康思維，為推進健康中國建設提供法律保障和法治思維。

不得不說《衛健法》以公民健康為邏輯起點是我國法治化建設在公共衛生領域的良好開端，首次以立法高度將公民健康權利提升到了新的臺階，其作為公共衛生領域的基本法，內容相對宏觀且具有指導性，為我國基本醫療衛生領域法治建設搭建了“骨架”，將為更多的衛生法增添“血肉”。新冠肺炎疫情的爆發使世界各國公民健康和社會經濟遭受了巨大損失，公民健康被提升到了前所未有的高度，而公共衛生法治作為保障公民健康的第一關口將會成為健康中國建設的新熱潮，引發越來越多的專家學者的關注及研究。

4 以健康為中心的法治體系建構路徑

4.1 堅持以人民健康為中心的法治理念

健康中國戰略的實施過程也是人民的全面健康發展過程，任何一個國家的繁榮昌盛無不是以全面健康發展的國民作支撐，“沒有全民健康就沒有全面小康”。當前，“健康中國”戰略已成為一項重要戰略在全國范圍內推行。習近平總書記指出，要重新定位公共衛生事業在社會經濟發展中的基礎性地位，要樹立“大衛生、大健康”的觀念，由過去的“治病”轉變為“追求公眾健康”，推動公共衛生法治體系的改革與完善[11]。

健康中國戰略始終貫穿于疫情防控的各階段、各層面，新冠疫情大流行給世界各國政治經濟及公民健康造成了巨大傷害。有些國家為了維持政權穩定不顧人民的生命安全；有的國家為了經濟發展罔顧疫情風險；而我國始終堅持人民至上，把人民群眾的生命健康安全作為疫情防控的首要任務，科學運用法治手段，嚴格依法防控、依法隔離、依法治疫，堅持以人民健康為中心的法治理念和治理邏輯。我國抗擊新冠疫情取得的巨大成就是公共衛生法治建設在健康中國戰略指導下的重要體現。健康中國的落實不僅僅是著眼于當前的疫情防控，其根本意圖是讓人民群眾保持健康體魄、提升心理健康素質、提高健康認知，進而提高整體健康生活方式。公共衛生法治的基本定位與邏輯起點，是衛生法治在法治知識譜系中立足的根本。可以說，公共衛生從開端之時起，便從未停止對以人民健康為基準的探尋[12]。因此，公共衛生應把此次疫情當作是對自身發展的一次考驗，以公眾健康為邏輯起點，將健康理念融入各項公共衛生法律法規政策中去，努力構建系統性、全方位的健康法治體系。

4.2 公眾健康與公民基本權利之間的平衡

健康分為公民健康和公眾健康。公眾健康是在公民個體健康的基礎之上發展而來的，公民健康和公眾健康是一種對立統一的矛盾關系。若只考慮公民健康就會損害公眾整體利益，不利于經濟社會的全面發展；若只兼顧社會整體健康水平，就會剝奪公民個人的基本權利。因此，公眾健康與公民健康應相互促進、共同發展，這就要求公共衛生法治建設必須兼顧二者的共同權益，尋求“公眾與公民”“集體與個人”基本權利之間的平衡。

從對公共衛生法治主體差別的邏輯性論述來說，可將公共衛生法劃分為健康保障法和健康促進法。健康保障旨在維護公眾健康，作為整體性、全面性的健康保護法。當發生地震、傳染病疫情等突發性公共衛生事件時，依照法律相關主體由國家出面采取有利于維護公眾健康和社會穩定的行為來保障公民的基本生存、生活權利。健康促進主要是針對公民個體來說的，是引導公民采取健康的生產、生活方式來提高自身健康水平的法律規范，是一種由內而外的健康建構模式，即通過加強公民自身健康素質來預防外在社會環境帶來的風險挑戰，這恰好體現了公民與公眾、個人與集體之間的關系。在整體環境之下，公民健康應為公眾健康做出讓步，以集體利益為重；但同時，公眾健康是由公民個體健康構成的，只有公民個體健康得到保障了，才會有公眾整體健康。

個體健康是公民立身之本，全民健康是國家立國之基[13]。健康中國作為一項政策指導在新冠疫情防控工作中體現的淋漓盡致。在抗擊新冠疫情的阻擊戰中，黨中央不僅把全民健康的理念貫穿于疫情防控的始終，還將個體健康落實到了疫情防控的每一個環節。整體上將因新冠疫情感染導致的醫療費用納入醫療保險體系，采取全程免費救治；過程中為各個年齡群體提供不同的健康保障服務，實施對個體的全周期健康護理。確保全國各個地區每個公民的個體健康，以達到全民健康的目的，這就是健康中國的根本目的和戰略主題。

4.3 以健康促進機制為核心的公共衛生體制

為了減少社會環境對健康的影響，建立以健康促進機制為核心的公共衛生法顯然是最有效的辦法。2000年《經濟、社會和文化權利國際公約》[]指出，健康權是一種享受各種設施、服務、物品和條件等能夠最接近健康標準的權利。健康權不限于滿足人的生命和健康的權利，還應包括促進心理健康相關的國家政策和服務、以及個人所需的促進健康生活方式和職業習慣的基礎設施等權利享受。公共衛生發展不能依賴簡單的模式擴張機制，而是要加快轉變公共衛生發展方式，集中力量提升以健康促進為核心的衛生法治體系建設水平[14]。

每一次突發性公共衛生事件的爆發能予以公共衛生法治短暫發展動力，但發生之余，需要回歸公共衛生法治體系本身的構建之上，公共衛生法治建設應以持續改善公眾健康質量為目標。當前，國民健康意識明顯增強，對公共衛生法治體系和多樣化的健康服務如衛生教育、體育、環境等促進健康生活方式的需求進一步提高。公民個人的健康訴求是推動公共衛生法治建設的重要因素，積極回應公民的現實需要，進而形成“健康訴求-健康法治-健康中國”的良性發展，源源不斷地為國家健康法治體系供給生命活力。從根本上來說，健康促進是以公民個體的健康選擇權為核心的，但是這種選擇權需要政府、立法機關、醫療衛生部門等組織的倡導和推動。我國實施的《衛健法》中的第六章也專門規定了健康促進的相關內容，如“公民應尊重他人的健康權益”，這就要求公民個人在疫情防控期間應遵守相關規定，如在公共場所佩戴口罩、保持安全社交距離等個體行為法律規范。

法律是有邊界的，它可以對個人行為影響公共利益時做出強制性的干預，但在法律規定之外，全民健康促進還有賴于公民個人的健康意識[15]。在促進公民健康的法治建設過程中，除了政府的健康保障職責外，公民個人也應作為參與健康促進的責任主體，將自身的健康訴求通過法定程序反映給相關部門，努力構建一個由國家主導、多方聯動的公共衛生法治體系，為實現健康中國奠定堅實的主體力量和法治基礎。