關于上海推進碳達峰碳中和立法的思考

劉 佳，王雪湲

(上海市經濟信息中心 低碳經濟與應對氣候變化中心，上海 200050)

0 引 言

實現碳達峰碳中和，是一項復雜工程和長期任務[1]。當前，我國“雙碳”工作已由重大戰略決策向科學系統部署邁出關鍵步伐，中央和地方都在加快頂層設計和統籌謀劃。《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》提出，研究制定碳中和專項法律，抓緊修訂節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法等，增強相關法律法規的針對性和有效性[2]。在尚未制定全國性法律的背景下，上海需要通過地方立法探索破解“雙碳”工作中的難點，為本市高水平推進碳達峰、碳中和提供穩定、長效的法律保障，為全國層面研究制定專項法律提供有益經驗。

1 上海高水平推進“雙碳”工作亟需立法解決的問題與難點

上海具備實現碳達峰碳中和目標的良好基礎，“十一五”時期成立了市節能減排工作領導小組，統籌推進全市節能減排控碳工作，在嚴格控制煤炭消費、推進產業結構調整優化、強化重點領域節能降碳、創新市場機制等方面取得了明顯工作成效。2010年以來上海單位生產總值二氧化碳排放累計降幅超過50%，上海單位生產總值能源消耗和單位生產總值二氧化碳排放一直保持在全國前列水平[3]。然而必須看到，碳達峰碳中和涉及面廣、系統性強，上海面臨能源資源稟賦不足，產業結構優化進一步挖潛空間有限等一系列挑戰，亟需進一步完善法律體系和政策體系建設，在更高層面促進解決深層次矛盾和體制性障礙。

上海在碳排放管理及應對氣候變化推進中，除了與節能相關的《上海市節約能源條例》外，基本都是以相關領域規劃(《上海市資源節約和循環經濟發展“十四五”規劃》《上海市綜合交通發展“十四五”規劃》《上海市能源發展“十四五”規劃》《上海市綠色建筑“十四五”規劃》等)、政府規章(《上海市綠色建筑管理辦法》《上海市碳排放管理試行辦法》等)、規范性文件(《上海市關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的實施方案》等)作為指導，規范上海各重點領域節能降碳、能源結構優化等工作，呈現重指引導向、輕強制約束，重條塊推進、輕系統統籌的特點。其中，作為上海首個以政府規章出臺的碳排放領域《上海市碳排放管理試行辦法》，主要聚焦上海碳排放交易試點的相關工作，規范碳交易納入配額管理的單位碳排放報告、核查復核、配額分配、清繳履約各環節的相關要求，并針對企業、第三方核查機構明確違反相關規定的處罰條款。

為加大對上海節能減排、低碳發展和應對氣候變化的支持力度，上海市發展和改革委員會和上海市財政局于2021年5月印發《上海市節能減排(應對氣候變化)專項資金管理辦法》，專項資金聚焦節能減排和應對氣候變化，主要用于鼓勵對現有設施、設備或能力等進一步挖潛和提高，重點支持其他資金渠道難以覆蓋或支持力度不夠且矛盾比較突出的事項。除了支持鼓勵各重點領域節能工作、大氣污染和水污染減排工作外，專門增加“(十)低碳發展和應對氣候變化條款”，重點用于支持低碳城市建設試點示范項目，支持碳達峰及碳中和、溫室氣體排放控制、碳捕集利用封存工程示范、碳匯以及適應氣候變化能力提升等。

1.1 碳管理機制和協調機構尚未明確

目前上海碳達峰碳中和工作牽頭部門是上海市發展改革委，低碳及應對氣候變化職能部門是上海市生態環境局，上海市經信委、上海市住建委、上海市交通委等行業部門分別負責工業和信息化、城鄉建設、交通領域的節能降碳工作。盡管各部門各司其職有序推進，但面對一些跨部門、跨領域的綜合性、系統性工作，如低碳相關標準體系建立、碳中和新技術、新項目的試點示范、鼓勵全社會參與、市場化機制完善等，容易形成職能范圍不明確，有交叉或有空白的格局。

1.2 行業、項目、產品的碳評價標準尚未真正建立

盡管上海已對高耗能高排放低水平行業的新建項目建立了評審機制，堅決遏制相關行業的項目盲目發展，對于固定資產投資項目實施了節能評估和審查制度，但尚未在土地出讓、招商引資、規劃布局、行業準入、項目引入等環節根據全市“雙碳”目標確定門檻要求。各區、園區在產業發展和吸引投資過程中，缺乏標尺和指引，前置審批缺少抓手。

1.3 碳管理制度仍舊缺位

上海的節能管理制度通過《上海市節約能源條例》得以建立，并持續完善。上海的碳管理制度尚未真正通過立法形式建立起來。向各行業部門和各區人民政府，以及重點單位下達的碳控制目標，仍以年度重點工作安排落實；碳排放報告制度和碳信息披露制度仍通過行政通知得以實施；各部門的碳排放信息和數據仍未真正實現共享，監測統計核算制度的不統一，容易導致行政政策產生沖突和矛盾。

1.4 支持鼓勵全社會參與“雙碳”工作的激勵機制仍有不足

要實現碳中和就必須在綠色低碳技術上取得突破，加快綠色低碳產業發展。當前國內一半以上的關鍵技術處于研發階段，技術突破上存在一些問題：處于示范階段低碳技術面臨投入大、風險高、市場不確定性強等不利因素，需要有更多外部協同和資源投入，以激發創新主體的積極性。早期應用階段的低碳技術面臨市場需求不足、政策支持力度較弱、評估體系不完善的問題。成熟技術面臨“中端技術鎖定”、自主創新能力亟待提升、配套體系不健全等問題。

2022年1月24日中共中央政治局第三十六次集體學習時，中共中央總書記習近平在主持學習時強調，要健全法律法規，完善財稅、價格、投資、金融政策，要充分發揮市場機制作用，完善碳定價機制，加強碳排放權交易、用能權交易、電力交易銜接協調。盡管《上海市浦東新區綠色金融發展若干規定》對引導金融資源更多投向綠色發展領域具有重要意義，但綠色金融和財政資金補貼政策覆蓋面有限，在發動社會主體積極性，引導全社會資源和資本向綠色低碳領域傾斜，克服當前綠色低碳技術、項目、產業價值實現和轉換不足的問題，仍缺少系統性謀劃和全局性考慮。

1.5 碳中和新技術攻關和新產業發展受制現行政策障礙

上海在謀劃“雙碳”戰略、布局綠色低碳新賽道時，孕育了一些國際前沿、具有較大市場前景的新興產業。但原有行業生產管理規定、土地利用要求等政策存在一些不利于綠色低碳產業發展的限制，亟需在關鍵環節上實現政策的突破。

(1)氫能產業。目前氫能產業中，國內有超過80項國家及行業標準，涵蓋氫制取、儲運、基礎設施及燃料電池應用等多個環節，但目前的行業標準、體制機制仍難以滿足產業快速發展的需求。調研相關企業發現，氫氣作為?；罚茪?、運氫、儲氫在規劃、環境、土地、生產等發面都有嚴格的管理要求，加氫站自產自銷氫氣缺乏政策支持。對于氫能、可再生能源的場景應用，如可再生能源、氫能卡車享有優先路權之類的扶持政策也需加強。

(2)二氧化碳資源循環化產業。據調研了解，部分電廠正在試點二氧化碳捕集及資源化利用制化學品項目，這也是世界各國政府爭相支持、亟待攻關應用推廣的方向。但我國對二氧化碳制化學品生產、甲醇產品貯存運輸、檢修等方面都有嚴格的安全管理要求，相關管理規定一定程度上阻礙了二氧化碳用作原材料資源化利用的規?；瘧?，不利于碳中和相關產業的發展。

2 國內外碳中和立法經驗啟示

完善法律手段是不同領域、不同部門、不同層面碳達峰碳中和工作穩妥、科學、協調、有序推進的重要保障。從國際看，主要經濟體紛紛做出碳減排相關承諾，設立碳中和目標，制定低碳經濟轉型規劃，部分地區通過氣候變化立法或修法的形式將碳中和目標寫入法律。這既是參與和引領全球氣候治理的行動，也積極搶占低碳科技前沿制高點、規則制定主導權、強化核心競爭力的關鍵布局。目前已有近20個國家和地區先后制定了應對氣候變化的法律[4]，逐步建立起減少溫室氣體排放、促進實現碳中和、推進低碳綠色發展的法律制度體系和管理機制。從國內看，國家層面已經制定和實施了《節約能源法》《可再生能源法》《循環經濟法》《碳排放權交易管理辦法(試行)》等與“雙碳”有關的法規規章；地方層面自“十二五”以來，積極在應對氣候變化、低碳、綠色金融、雙碳領域開展法規制度探索。我國提出碳達峰碳中和目標后，2021年，深圳市發布《深圳經濟特區生態環境保護條例》，將碳達峰、碳中和以立法形式納入生態環境建設的整體布局；天津市發布《天津市碳達峰碳中和促進條例》，作為國內首部以促進實現碳達峰、碳中和目標為立法主旨的省級地方性法規，力求平衡碳減排與經濟社會發展，兼顧降碳與增匯，正向激勵與反向懲戒雙管齊下[5]；江西省人大常委會發布《關于支持和保障碳達峰碳中和工作促進江西綠色轉型發展的決定》，這是全國首個省級人大常委會圍繞支持和保障“雙碳”工作作出的決定[6]?？偨Y梳理國內外立法經驗，對本市碳達峰碳中和頂層法律設計具有重要借鑒意義。

2.1 以法律保障減排目標的強制性和約束力

《歐洲氣候法案》將歐洲在2050年實現碳中和的目標寫入法律，提出了新的2030年階段性目標，即溫室氣體排放量比1990年減少55%[7-8]。德國《聯邦氣候保護法》2021年修訂案，將2030年減排目標從55%上調至65%，提出2040年減排目標為88%，并將碳中和的時間提前到2045年[8]。將政策宣誓、國際條約中的重要條款轉化為具有強制約束力的國內法律，一是可以確定長期穩定的減排目標，提高碳中和行動的執行力，形成倒逼機制；二是可以進一步穩定預期，引導市場主體將更多資金資源投入節能降碳領域；三是可以展現碳減排雄心，提升負責任大國形象，幫助在國際氣候談判中獲得主動權，維護國家發展利益。

2.2 科學制定階段性減排目標

考慮到減排進程的長期性和不確定性，在明確中長期目標的基礎上，英國建立五年一期的碳預算制度(2020年第六次全國碳預算，計劃在2035年前將碳排放減少78%)，德國按部門分解減排目標(對能源、工業、建筑、交通、農業、廢棄物、土地利用變化和林業等設立了具體目標)[8]，并均設置了一定范圍內的目標靈活調節機制，如德國《聯邦氣候保護法》允許部門根據國際碳市場變化、低碳技術發展情況對其減排目標予以適當調整，并同意各部門之間進行減排目標的相互抵消[9]。借鑒相關經驗，碳達峰碳中和立法在明確遠期目標的基礎上，需要建立科學確定各階段各領域減排目標的程序機制。

2.3 建立推動工作落實長效機制

韓國《碳中和與綠色發展基本法》提出了韓國2050年實現碳中和與2030溫室氣體減排國家自主貢獻目標(較2018年減少40%的溫室氣體排放)[10]，規定了管理架構、國家及地方政府的角色、各領域的任務等。歐盟、英國、德國等在建立高級別、跨部門、綜合性的管理組織基礎上[11]，成立了獨立于行政體系的氣候問題專家委員會，并賦予其相關職責權限[12]，跟蹤、評估、監督氣候保護工作開展和任務落實情況，并提出政策和項目建議。將管理體系、工作機制納入立法，明確“誰來干、干什么、怎么干”，構建長效機制，是碳達峰碳中和立法的重要內容之一。

2.4 以解決關鍵問題為導向開展前瞻性地方立法探索

德國聯邦和州均有立法權，由于氣候變化保護立法與各地區經濟情況、產業結構、能源結構關聯密切，因此各州先行立法探索。如北萊茵威斯特法倫州作為德國第一人口大州、工業和經濟重地，2013年率先發布《北萊茵威斯特法倫州氣候保護促進法》[13-14]。從國內地方層面看，《深圳經濟特區生態環境保護條例》圍繞新發展形勢下迫切需要通過立法解決的問題提前做出了制度安排，并探索實行更加有力的政策和措施。如提出達峰以后，年溫室氣體排放量預期達到3 000 t CO2排放當量的新建、改建或者擴建項目，應當制定碳中和計劃和實施方案等[15]?！渡虾Ｊ衅謻|新區綠色金融發展若干規定》融合法治約束和政策導向，力求破解標準不統一、產融雙方信息不對稱等綠色金融發展的堵點難點，如統籌建立綠色企業評價要求、評價標準和綠色項目認定條件、認定標準工作機制等。相對于在國家層面建立碳達峰碳中和領域結構完整、內容系統全面的“大塊頭”立法，地方立法具有“小快靈”優勢[16]，可以從“小切口”精準立法，著力解決主要矛盾問題，并且通過下位法與上位法的有效銜接，兼顧立法的權威性、穩定性、時效性與靈活性。

3 上海“雙碳”立法建議

上海“雙碳”立法需注重法律框架體系的公開性、科學性、可操作性，有利于更好地減少溫室氣體排放、促進低碳經濟轉型、實現碳達峰碳中和目標。

3.1 通過立法建立系統的碳排放管理體制

建立統一的碳管理組織機構。在已成立的上海碳達峰碳中和工作領導小組基礎上，通過立法進一步明確主管部門的職能和責任，設立跨學科雙碳專家委員會。

實行碳目標預算管理。將“2030年前碳達峰，2060年前碳中和”目標通過立法確定下來，同時在明確中長期目標的基礎上，建立分階段的碳預算制度，將“3060”目標細化至每3～5年的階段目標，并根據任務完成進度和經濟社會發展情況完善目標調節機制。

完善目標分解落實制度。進一步完善全市碳排放控制的協同推進機制，明確行政部門的各自職責，將全市碳排放控制任務計劃，向市經濟信息化、城鄉建設、交通、商務、機關事務、文旅等行政管理部門和各區人民政府、重點區域、重點園區，以及重點碳排放單位分解下達。

建立完善控碳評價制度。在城鄉規劃布局、產業發展、新建項目等環節納入碳達峰碳中和目標影響評估，建立完善綠色低碳發展影響評估指標體系和工作機制，將碳排放強度超標的建設項目納入行業準入負面清單。建立綠色低碳企業、項目、技術、產品評價認定工作機制，完善綠色低碳企業評價要求、評價標準和項目認定條件。

3.2 全面推進能源碳排放數據監測和管理

要求重點單位、重點園區等建立碳計量管理制度和碳管理體系，并明確必須按規定報送碳排放報告和披露碳排放相關信息。結合本市數字經濟和綠色低碳新賽道布局建設，將雙碳數字平臺建設要求納入立法，在整合現有重點單位能耗在線監測平臺、大型公共建筑能耗監測平臺、重點單位溫室氣體排放報告平臺等資源基礎上，加強數據歸集，豐富應用場景，進一步推動雙碳相關政府數據的共享和流動。同時加強與碳交易平臺和綠電交易平臺等綠色低碳市場化交易平臺的連接和打通。

3.3 激活綠色低碳市場機制

在浦東新區綠色金融立法的經驗和實踐基礎上，擴大至全市層面，統一綠色金融產品和項目評估、認定和分類標準。建立全市綠色項目庫，逐步執行強制信息披露要求。完善碳排放權交易機制，建立健全碳普惠機制，通過各類市場機制更高效地實現全社會節能降碳，明確納入配額管理單位、投資機構、碳減排量產生主體的數據報告、披露、履約等行為，引導全社會形成自覺踐行綠色低碳的良好氛圍。

3.4 建立健全碳管理標準體系

在服務上海碳達峰碳中和政策體系的基礎上，銜接國家標準，同時體現重點領域示范引領的地方特色，在統計核算、評價認定、管理推進等三方面建立完善上海碳管理標準體系。建立上海碳達峰碳中和標準化技術委員會，牽頭承擔雙碳標準體系建立和實施。

3.5 支持碳中和相關技術研發和試點示范

上海碳達峰碳中和工作的推進，需要加快綠色低碳技術攻關和產業布局，在國民經濟重點領域識別一批減排潛力大的產業，提前謀劃一批由綠色低碳技術驅動的未來產業。針對原有法規政策存在與綠色低碳發展沖突和矛盾的地方，抓緊開展調查研究，盡可能推進機制突破和創新探索。