推動養老保險高質量可持續發展問題研究
—— 以新生代農民工為例

王天珊 梁夕雯 李程 劉曉麗 華北理工大學

《全國農民工監測調查報告》顯示，2021年，中國農民工總數同比增長8.8%，達到292.51億，其中新生代農民工占總數的48.2%，幾乎過半的比重反映出新生代農民工正逐漸成為農民工主體。與第一代農民工相比，他們不追求傳統的“落葉歸根”而更注重生活的質量，傾向于留在城市。從農村到城市的人口流動在促進城市化和國民經濟發展的同時，也伴隨著圍繞農民工問題的升級，其中，社會保障問題逐漸變得更加明顯。在這個階段，有必要對養老保險問題進行理性認識和分析，結合新生代農民工的特點和就業特征，找出現行養老保險制度暴露出來的各種問題，并構想出與之相匹配的解決方案，盡可能地規避未來的潛在風險，具有理論和現實意義。

一、新生代農民工的概念和個體特征

（一）新生代農民工的概念

2001年，王春江最初就構想出來了“新生代農村流動人口”的概念。他首先注意到農村移民中的代際差距。新生代的農民工在許多社會特征上與老一代農民工存在著很大的差異性[1]。劉傳江基于此構想出來了將出生于改革開放之后，20世紀90年代首次外出打工的農村移民被定義為“第二代農民工”，他們的社會身份和生活期望是他們自己的，他們會做出不同的行為選擇。《全國總工會新生代農民工問題課題組新生代農民工調查報告》指出，新生代農民工是指：20世紀80年代以后出生，年齡在16歲以上，登記在農業戶口，主要從事非農業工作的人[2]。綜上所述，新生代農民工應定義為1980年以后出生的人群，他們的戶籍仍為農民，但身份已轉變為產業工人，他們每天工作、生活在城市，主要經濟收入來源是工資。

（二）新生代農民工的個體特征

《2021年農民工監測調查報告》數據顯示：在全部農民工中，男性占比64.1%，女性占比35.9%。年齡程度以青壯年為主，其中16-20歲占比3.5%，21-40歲占比53%，41-50歲占比26.4%，50歲以上的農民工所占比例為17.1%，可以看出初次就業年齡呈現年輕化趨勢。文化程度方面，高中及以上農民工占23.8%，比上年提高1個百分點，新生代農民工初中以下學歷僅為6.1%，高中及以上學歷占比為33.3%，文化水平和綜合素質顯著提升。行業比重方面，農民工在第三產業中從業的比重為48.6%，比去年提高0.5個百分點[3]。新生代農民工不再選擇以體力勞動為主的建筑業作為擇業的首要選擇，而是進一步向技能要求與薪酬待遇都較高的其他行業轉移。

二、研究的理論基礎

（一）公平正義理論

研究新生代農民工養老保險的可持續發展問題，應該將公平問題作為首要方面進行探討，美國著名學者羅爾斯作為公平正義理論的集大成者，他強調，現代社會的政治便利應該由所有社會成員共享，所有社會成員都有權獲得公平、正義和平等，不得以歧視性方式對待[4]。作為一種惠及所有人的公共產品，社會保障旨在緩解二元性的矛盾，減少不同群體之間的差距，實現公平和正義。雖然他們是農民，但新一代的農民工正在將他們的職業改為勞工。如何讓這一邊緣群體老有所依、老有所養，是當今中國面臨的一個緊迫挑戰，在更深層面上彰顯出來公平與正義。

（二）理性選擇理論

詹姆斯-科爾曼認為，社會結構和社會關系是一種集體決策和行為，以使自我利益最大化，最終經過成本效益分析，作為理性選擇的結果，比較投入和產出來計算收入，處理回報率的大小，然后再作出個人的決策[5]。該理論的核心是人們為了滿足自身需求，在理性分析的基礎上做出合理的選擇，最終達到效用最大化的目的。我們可以將新生代農民工看作“理性的經濟人”，他們是否參加社會養老保險是充分參考到了家庭情況、收入情況、私人養老金需求情況和合同滿意度等因素科學合理地確定。

（三）人力資本理論

經濟學家貝克爾抱持著這樣的觀點，人力資本投資主要指的是增加個人收入的重要手段，由于人力資本的投資狀況與其生產效益成正比，因此，人力資本的投資程度將在一定程度上決定其生產效益[6]。國外相關研究表明，在就業市場中人力資本投資越大，獲取的人力資本價值就越大。雇主為降低招聘及培訓成本，往往會采取為職工提供養老保險的方式來降低員工的離職率，對新生代農民工的人力資本進行投資，是他們改變就業模式和獲得社會保障權利的一個重要手段。

三、新生代農民工養老保險的現狀分析

（一）自身參保意愿高，參保率低

通過調查數據和模型分析，新生代農民工參加養老保險的意愿較高，實際參保率較低。尤其是“90后”農民工，由于他們年齡較小，并且處于身強力壯的年紀，因此養老意識不強烈；農民工受自身教育程度和專業技能的影響，一般選擇從事工作強度大，這是一個高風險的工作，但收入水平卻很低。在這個階段，生存的壓力使人們忽略了購買養老保險的必要性；養老金的基金大多數資金用于購買國債和銀行存款。基金投資范圍過窄，短期收益率低，無法及時看到回報，影響他們參加養老險的積極性。

（二）部分企業對繳納養老保險持消極態度

雖然目前我國為了解決農民工養老問題出臺相關了政策，但是面對復雜的農民工群體，在繳費階段，養老保險制度概念的不明確導致執法和監管方面均存在漏洞。部分企業為了降低用工成本、增加利潤，抓住農民工參保意識薄弱和缺乏自我防范的心理，在招聘時明確要求不予參保，或者采用提高工資的方式替代參保，出現用人單位逃避為農民工參加養老保險的現象。甚至有個別企業對農民工和城市員工在養老保險待遇方面作區分，存在不公平的情況。

（三）養老保險異地轉移接續等問題出現

根據我國國情實行城市與農村兩種養老保險制度，農民工自身流動性較強，工作也具有極強的不穩定性，導致他們在面臨變更養老保險關系時遇到重重困難；目前我國在養老保險根據政策規定，連續15年足額繳納養老保險的公民，退休后可享受養老金待遇，收入無保障的農民工也可享受養老金待遇，根本無力承擔高額養老保險費用；我國還缺乏一部專項性的、關于農民工基本養老保險關系轉移接續的法律，造成各個省份的養老保險模式和轉移接續標準不能統一，在實際辦理時不僅手續繁雜，而且耗時耗力，在一定程度上降低了新生代農民工繳費的熱情。

四、新農民工養老保險制度研究的意義

（一）理論方面

雖然國家在近幾年加大對新生代農民工群體的權益保障，不斷完善相關政策和保障制度，但是新生代農民工受教育程度往往不高，醫療保障和養老意識薄弱，難以維系自己的合法權益，新生代農民工群體依然游離在養老保險制度之外，養老保險參保率低、退保率高的情況依然沒有改善，因此我們應該從制度根源上解決新生代農民工的社會保障問題。

（二）現實方面

首先，為城市建設作出巨大貢獻的新生代農民工，受客觀原因影響，成為當時的邊緣群體，違背了社會保障公平原則。其次，目前我國處于人口老齡化的階段，新生代農民工參加養老保險，不僅能緩解子女的養老壓力，保障其晚年生活，同時也能減輕政府應對老齡化社會的壓力。最后，為農民工制定一套相對完備的養老保險政策，有助于他們從物質和精神層面向城市居民轉型，促進城市與農村經濟共同發展，促進國家工業化和城鎮化的可持續發展。

五、新農民工養老保險制度問題出現的原因

（一）自身方面

新冠病毒流行之后，全球經濟持續蕭條，處于社會底層的新生代農民工收入水平持續處于較低層次，尤其是低收入與高消費并不對等，由于缺乏正確的儲蓄觀念，他們每月的存款余額很少，經濟基礎薄弱，他們沒有足夠的養老保險資金；退休后的生活問題距離新生代農民工還很遠，大部分人眼光只看到眼前的利益而忽略了養老保險對于以后風險的重要性；受文化程度的影響，新生代農民工對于養老保險的繳費年限、繳費比例、繳費方式等都缺乏了解，從而削弱了參與養老保險的積極性，出現拒保和退保現象，導致參保率低。

（二）企業方面

用人單位社會責任意識的缺失，相關研究表明，大部分新生代農民工主要分布在制造行業中，這類企業為了能盡可能壓縮成本，將使用暗室操作，與農民工簽訂雇傭合同，而不是雇傭合同，以此來減少企業的財務壓力；由于我國現行的養老保險繳費基點較高，部分用人單位會采用“隱性工資”的方式來替換掉養老保險，而是因為短期利益而放棄了他們的合法權利；有些用人單位利用農民工普遍文化程度不高，無法利用法律武器保護自己的情況，在利益的驅動下，不給員工繳納養老保險費用，尤其是一些私營企業主甚至采用克扣員工工資的方法拒絕向農民工支付養老保險。

（三）政府方面

一方面，農民工社會保障轉移困難的主要原因是難以平衡部門利益、部門間和區域間的轉移以及社會保障的計算機化程度低。一個單一的轉置方案還沒有建立起來[7]。同時，轉移的法律法規缺失，地區政策法規與農民工養老保險配套設施之間的利益沖突，也延誤了農民工養老保險的轉移[8]。中國的戶籍制度造成的城鄉差別，也在一定程度上造成了農民工與城市工人在社會保障待遇上的諸多差異，阻礙了農民工社會保障計劃的實施。

六、完善新農民工養老保險制度的建議

（一）提升對新農民工養老保險的認識程度

構建新生代農民工長期養老保險，豐富養老保險認知，政府等相關機構可以通過在游戲中投放公益廣告、各類短視頻app中的公眾號宣傳、在新生代農民工聚集的地區進行政策培訓等方式幫助他們增強社會保障意識，用通俗易懂的語言使其認識到養老保險對自己未來生活的重要性；采用“互聯網+”培訓方式，推廣工學一體化模式來滿足新生代農民工個性化需求，同時針對市場上熱門職業需要，加大對新生代農民工的多樣化免費培訓，在幫助其提高收入水平的同時，增強其參與養老保險的經濟基礎。

（二）政府完善企業監督管理機制

針對用人單位企業法人，部分私營企業主，個體工商戶等開展法律政策的培訓，敦促其知法守法，承擔起應盡的責任和義務。在培訓的過程中鼓勵其從多角度看待養老保險，使企業認識到養老保險對企業可持續發展的重要意義；相關部門應該成立專門的監督機構，對參保情況進行定期檢查，一旦發現違法行為，立即責令改正，對于推卸繳費責任的企業應加大處罰力度。

（三）完善新農民工養老保險轉移接續的對策

農民工人口持續流動無法避免，通過借鑒歐盟成員國“分段計算”法的養老保險模式，構建出來了跨地區的農民工信息基礎設施，使農民工養老保險的實時信息能在地區間共享，在其退休后依據各地區標準按比例支付養老金；設置彈性基本養老保險繳費比例，新生代農民工可以依據不同情況選擇對應的繳費比例，鼓勵有能力的農民工按照較高比例參保，繳納的養老保險越多，領取的養老金也就越多，針對新生代農民工這一特殊群體加大政府補貼投入，通過物質幫扶來提升其參保意愿；國家應完善相應法律法規，在具體過程中簡化辦事流程，最大限度地降低異地轉接養老保險過程中對新生代農民工造成的福利損失。