基于河湖長制的水環(huán)境治理機(jī)制路徑研究

張殷欽，康文健，任 政

(1.河北工程大學(xué) 水利水電學(xué)院，河北 邯鄲 056038； 2.河北工程大學(xué) 河北省智慧水利重點實驗室，河北 邯鄲 056038； 3.河北工程大學(xué) 河北省水資源高效利用工程技術(shù)研究中心，河北 邯鄲 056038)

0 引 言

隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，中國部分區(qū)域水環(huán)境問題凸顯。河湖長制創(chuàng)立之初，主要是應(yīng)對水環(huán)境問題，在實踐中有效促進(jìn)了水管理中的層級、地區(qū)和部門間協(xié)調(diào)。河湖長制沒有改變現(xiàn)有的河湖管理體制，而是通過機(jī)制創(chuàng)新對既有體制進(jìn)行完善。系統(tǒng)性的機(jī)制創(chuàng)新是河湖長制區(qū)別于中國傳統(tǒng)社會水管理責(zé)任制的本質(zhì)特征。在水環(huán)境治理領(lǐng)域，河湖長制產(chǎn)生了很多機(jī)制創(chuàng)新，例如制定了黨政機(jī)關(guān)負(fù)總責(zé)的治水基本架構(gòu)，建立了部門、地區(qū)聯(lián)動的協(xié)同治理格局，形成了“行政河長+民間河長”的多元治水模式等。基于河湖長制的水環(huán)境治理機(jī)制是指在河湖管理的過程中，不破壞行政隸屬與行政邊界的同時，又能實現(xiàn)河湖一體化治理的具體方式，是實現(xiàn)河湖水環(huán)境治理共商、共管、共享、共贏模式成功實踐的現(xiàn)實路徑。當(dāng)前，關(guān)于河湖長制單一制度、機(jī)制，管理措施等方面的研究較多[1-3]，基于河湖長制的水環(huán)境治理機(jī)制研究的系統(tǒng)性和完整性有待加強(qiáng)。因此，本文在已有研究基礎(chǔ)上，從河湖長制的跨部門與跨地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制、資金保障機(jī)制、考核問責(zé)機(jī)制、多元參與機(jī)制、執(zhí)法機(jī)制、科技支撐機(jī)制方面建立研究框架，提出完善未來研究的方向。

1 研究樣本選取

在進(jìn)行期刊文獻(xiàn)綜述前，首先進(jìn)行文獻(xiàn)檢索工作。年份范圍為2008～2022年，搜索關(guān)鍵詞包括“河長/河長制/河湖長制/河(湖)長制”與“水環(huán)境/水污染/水質(zhì)”，共檢索到相關(guān)文獻(xiàn)1 213篇，其中核心期刊文章數(shù)量122篇，CSCD/CSSCI期刊文章數(shù)量109篇，英文期刊文章數(shù)量5篇，2008～2022年15 a文章數(shù)量分布情況見圖1。

圖1 有關(guān)文獻(xiàn)發(fā)表數(shù)量統(tǒng)計

2 河湖長制起源與發(fā)展

2.1 創(chuàng)建與形成期

2003年，浙江省長興縣針對河道污染情況嚴(yán)重及管護(hù)責(zé)任分配不清等問題，提出建立河長制，對部分河道實行“河長制”管理，分別由時任水利局局長、環(huán)衛(wèi)處負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，至此長興縣率先在全國實施河長制。2005～2007年，長興縣對部分支流實行“河長制”管理，任命鄉(xiāng)長、村長擔(dān)任“河長”，“河長”這一職責(zé)逐漸從行政首長向基層干部延伸，建立起了上下級聯(lián)動的治理機(jī)制，并且實現(xiàn)了由單一河道水污染治理向流域系統(tǒng)水污染治理的轉(zhuǎn)變。

2.2 試點與擴(kuò)散期

通過對長興縣經(jīng)驗的效仿和借鑒，人們發(fā)現(xiàn)河湖長制作為一項制度措施，在水污染治理方面效益顯著且具有極強(qiáng)的可操作性，因此開始作為一項地方經(jīng)驗受到其他省、市的積極效仿和借鑒。2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)河湖管理工作的指導(dǎo)意見》，鼓勵各地推行河湖長制，并于同年開展河湖管護(hù)體制機(jī)制創(chuàng)新試點工作，水環(huán)境治理效果顯著。截至2016年年底，全國共有25個省級行政區(qū)開展了河湖長制探索，“堅持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核”的河湖長制考核機(jī)制，承襲了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》(2015)和《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》(2016)的要求，環(huán)境損害要追究地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，治理結(jié)果評價成為績效考核內(nèi)容[4]。十八屆三中全會之后，強(qiáng)調(diào)黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，河湖長制進(jìn)一步由行政首長負(fù)責(zé)明確轉(zhuǎn)向為黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。

2.3 推廣與強(qiáng)化期

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，指出河長制把水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理和執(zhí)法監(jiān)管作為重點任務(wù)，并提出建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系。全國多個省份在中央主導(dǎo)下推行河湖長制，并因地制宜，完善各自區(qū)域水污染防治責(zé)任制。自此，河湖長制正式上升至國家層面，在2021年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)文件，調(diào)整完善全面推行河湖長制工作部際聯(lián)席會議制度，河湖長制部際協(xié)調(diào)機(jī)制得到強(qiáng)化。河湖長制實現(xiàn)了由自下而上到自上而下轉(zhuǎn)變，各地河湖長制在信息共享、綜合執(zhí)法、考核激勵等機(jī)制方面也日趨完善。

3 基于河湖長制的水環(huán)境治理機(jī)制研究框架

3.1 研究框架建立

根據(jù)當(dāng)前已有文獻(xiàn)，本文主要從跨部門跨地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制、資金保障機(jī)制、考核問責(zé)機(jī)制、多元參與機(jī)制、執(zhí)法機(jī)制、科技支撐機(jī)制等6個方面，分析了機(jī)制現(xiàn)狀與存在的不足，建立了基于河湖長制的水環(huán)境治理機(jī)制研究框架。

3.2 機(jī)制現(xiàn)狀與存在不足

3.2.1 跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

河湖長制的建立在一定程度上解決了區(qū)域、部門間協(xié)同性不足的問題，部分地區(qū)在信息共享，聯(lián)合執(zhí)法，上下游、左右岸水污染治理等方面均具有實踐。例如，江西省贛州市通過明確跨界河流信息共享機(jī)制、聯(lián)合巡查執(zhí)法機(jī)制、河道保潔責(zé)任分工機(jī)制、流域生態(tài)環(huán)境事故協(xié)商處置機(jī)制等，建立跨區(qū)域河湖長制協(xié)作機(jī)制，解決了跨界河流生態(tài)管理保護(hù)難題，成為江西省首個市、縣兩級全部建立跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制的地級市。

當(dāng)前，水環(huán)境治理機(jī)制在跨地區(qū)跨部門協(xié)調(diào)方面仍存在不足。由于河湖長制主要落實水環(huán)境保護(hù)屬地原則，導(dǎo)致跨省域邊界水環(huán)境治理政策的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性不足[5-6]。此外，還存在跨部門、跨區(qū)域的信息與數(shù)據(jù)共享薄弱現(xiàn)象，不同部門、不同地區(qū)間信息共享的能力和動力嚴(yán)重不足，造成了信息孤島問題[7]。

3.2.2 資金保障機(jī)制

自河湖長制推行以來，各地通過落實相關(guān)政策解決資金問題，完善資金保障機(jī)制，實現(xiàn)河湖長制從“有責(zé)”到“有錢”。例如，重慶市綦江區(qū)為解決“肩上有責(zé)，卻手上無錢”的資金困擾，在全市范圍內(nèi)率先建立河長制工作專項經(jīng)費。后又將此專項資金分為區(qū)級河長統(tǒng)籌安排資金和水生態(tài)環(huán)境治理項目資金，分別用于境內(nèi)河道整治和“一河一策”落實、市級備案污水問題整治、市級交辦任務(wù)辦理等。此外，還明確了資金使用規(guī)定和分配方式等細(xì)則。

雖然多地在資金方面制定了相關(guān)政策措施，但資金保障機(jī)制依舊面臨一些問題。首先，如何拓寬河湖管護(hù)的資金渠道，以加大河湖管護(hù)的資金投入是河湖長制面臨的一個重大難題[8]。由于河道治理本身的公益性，大部分河道治理項目不具備吸引社會資本參與的條件，各級治水資金過分依賴政府投資，難以打破資金籌措渠道限制[9]。此外，部分地區(qū)河道治理的專項資金缺乏合理的規(guī)劃和完善的監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致資金使用效率低下[10]。

3.2.3 考核問責(zé)機(jī)制

考核問責(zé)機(jī)制是建立河湖長制背景下水環(huán)境治理長效機(jī)制的重要保障，多地在建立考核問責(zé)機(jī)制上均采取了多種舉措。廣東省建立最嚴(yán)格的河湖長制考核機(jī)制，通過開展河長制監(jiān)督問責(zé)工作會議的方式，通報河長辦監(jiān)督問責(zé)工作的情況，深入分析監(jiān)督問責(zé)工作存在問題，針對河長辦提交的水環(huán)境污染問題，責(zé)令限期整改，使監(jiān)督方式從“事后追責(zé)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤暗贡坡穆殹保O(jiān)督各級河長和各部門履職盡責(zé)。

浙江省等河長制管理經(jīng)驗先進(jìn)地區(qū)在考核問責(zé)機(jī)制方面采取了有效措施，但仍存在不足之處。首先是考核主體相對單一，缺乏第三方機(jī)構(gòu)的參與，考核結(jié)果的客觀性和公平性不足[11]。其次，針對不同層級、不同類型區(qū)域的考評往往會沿用同一指標(biāo)，無法體現(xiàn)差異化的考核內(nèi)容[12]。

3.2.4 多元參與機(jī)制

完善水環(huán)境治理機(jī)制，除黨政機(jī)關(guān)發(fā)揮核心的領(lǐng)導(dǎo)作用之外，多元參與是必不可少的一環(huán)。例如湖南省湘潭市推進(jìn)民間河長隊伍建設(shè)，自2017年啟動“民間河長”項目5 a以來成效顯著，除在各個縣(市)區(qū)成立民間河長中隊外，在岳塘區(qū)、湘潭高新區(qū)等地相繼成立“民間河長”工作站，以工作站為橋梁，建立起政府、企業(yè)、公眾三方共同參與的治水聯(lián)絡(luò)平臺，促進(jìn)民間河長的交流學(xué)習(xí)。

推進(jìn)水環(huán)境多元化協(xié)同治理，政府需要從“大包大攬”向“多元共治”轉(zhuǎn)變，但當(dāng)前與實現(xiàn)水環(huán)境共治仍有一定差距。① 公眾參與水環(huán)境治理的方式主要集中在末端環(huán)節(jié)，在河湖長制方案制定、考核評價等方面缺少話語權(quán)[13]。② 公眾參與范圍和深度有限，缺少明確的程序性規(guī)定，致使公眾缺乏常態(tài)化參與水環(huán)境治理的方式和渠道[14]。③ 政府與公眾之間信息共享不暢，公布的信息多為當(dāng)?shù)睾雍L制成效，而對于水生態(tài)治理整體情況、違法行為懲治等有關(guān)內(nèi)容公開不完整，無法滿足社會公眾的需求，并且，大多僅在政府特定網(wǎng)站公開，渠道較窄，公眾難以及時接收到信息[15]。此外，針對群眾的問題處理結(jié)果反饋機(jī)制也難以形成[11]，影響了公眾的參與積極性。

3.2.5 聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

建立健全完善的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，是加強(qiáng)河湖管理保護(hù)，打擊涉水違法行為，深入貫徹落實河湖長制的重要保障。廣東省湛江市以“河湖長+檢察長”協(xié)作機(jī)制為抓手，建立信息共享、辦案協(xié)作等工作機(jī)制，針對河道污染的實際問題，會同檢察院、生態(tài)環(huán)境部門，當(dāng)?shù)厥姓认嚓P(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)查組，形成河湖保護(hù)合力。

在中國部分地區(qū)提供先進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法經(jīng)驗的同時，其他方面仍然有待提升。① 執(zhí)法過程中存在部門間權(quán)責(zé)不明現(xiàn)象，致使聯(lián)合執(zhí)法行動無法集中力量[3]。② 聯(lián)合執(zhí)法短期效益顯著，但常態(tài)長效化機(jī)制仍不健全，執(zhí)法力度不足[16]。③ 行刑銜接機(jī)制不完善，部分地區(qū)在移送刑事偵查前不給予行政處罰，給予犯罪嫌疑人逃脫時機(jī)[17]。

3.2.6 科技支撐機(jī)制

完善科技支撐機(jī)制是應(yīng)對水污染突發(fā)事件，加強(qiáng)河湖管控的重要保障。湖南省新寧縣等地區(qū)陸續(xù)應(yīng)用無人機(jī)巡河、河長管家平臺等科技手段助力河道管護(hù)。重慶市豐都縣為應(yīng)對傳統(tǒng)人工巡河覆蓋面不全等問題，建立了科技支撐機(jī)制，聘請中國水利水電科學(xué)研究院為豐都縣級河長制信息管理平臺的建設(shè)及應(yīng)用提供技術(shù)幫扶，并且引入社會資本進(jìn)行科技投資，完成飲用水采集點自動水質(zhì)監(jiān)測示范試點建設(shè)，將水環(huán)境治理提升至新高度。

當(dāng)前，中國河湖長制科技支撐機(jī)制尚待完善，主要存在以下幾個方面的問題。① 河湖管理智慧化未達(dá)預(yù)期要求，如智能信息感知、大數(shù)據(jù)挖掘、智能決策等智慧化關(guān)鍵技術(shù)研究不夠深入，應(yīng)用水平較低[18]。② 水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系有待完善。部分河道監(jiān)測信息化水平總體滯后，自動化程度不足[19]。

3.3 改進(jìn)措施

3.3.1 健全跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制

健全跨區(qū)或跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制主要有：① 建立跨省河流保護(hù)聯(lián)動機(jī)制，通過簽署跨省河流聯(lián)合治理保護(hù)協(xié)議等形式，統(tǒng)籌流域統(tǒng)一治理[5，7]。② 加大信息共享力度，相關(guān)責(zé)任部門之間開放信息共享，建立具有綜合性的信息共享平臺，制定數(shù)據(jù)共享目錄，并規(guī)定不同數(shù)據(jù)的傳遞周期，為跨部門數(shù)據(jù)傳遞提供依據(jù)[20-21]。

3.3.2 完善資金保障機(jī)制

完善資金保障機(jī)制主要有：① 拓寬資金渠道，在爭取國家、各級政府財政支持的同時，引導(dǎo)政策性銀行和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)加大信貸投入力度，擴(kuò)大融資規(guī)模[8]。② 運用市場化機(jī)制，引導(dǎo)社會資本參與水環(huán)境治理工作。建立EOD(eco-environment-oriented development)模式，形成生態(tài)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展互為依托、生態(tài)產(chǎn)品價值得以實現(xiàn)的格局[22]，此外，地方政府應(yīng)探索建立水權(quán)、排污權(quán)、土地置換、林權(quán)租賃等資源環(huán)境以及生態(tài)產(chǎn)品的交易市場，實現(xiàn)資源、環(huán)境與生態(tài)產(chǎn)品的市場化交易[23]。③ 完善資金管理制度。一方面加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督，通過績效考核的手段，對水環(huán)境治理專項資金進(jìn)行綜合評估。另一方面健全水環(huán)境治理融資的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，對項目責(zé)任主體的風(fēng)險承受能力進(jìn)行評估，對各責(zé)任主體間的風(fēng)險進(jìn)行合理分配[24]。

3.3.3 健全考核問責(zé)機(jī)制

健全考核問責(zé)機(jī)制主要有：① 推進(jìn)考核主體多元化。引入專業(yè)的第三方評估機(jī)構(gòu)、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一蛏鐣娫u議對水環(huán)境治理效果進(jìn)行評估，增強(qiáng)評估的公信力、客觀性和公正性[25]。② 增強(qiáng)不同層面的差異化考核。一方面，在相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中明確各級河湖長職責(zé)，省級河湖長考核側(cè)重于統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)省域內(nèi)河湖治理工作成效；市縣級河湖長考核側(cè)重于推進(jìn)相關(guān)政策落地實施，督促相關(guān)部門解決水環(huán)境治理重大問題；鄉(xiāng)、村級河湖長考核側(cè)重于河道實際治理成效，針對水污染問題的上報、整治等情況。另一方面，根據(jù)不同區(qū)域發(fā)展、現(xiàn)有治水成效等情況設(shè)置區(qū)域間差異化考核評價指標(biāo)。從考核內(nèi)容看，對于小微水體污染嚴(yán)重的地區(qū)，可以把考核內(nèi)容延伸至溝、渠等小微水體；對于已建好生態(tài)綠道、萬里碧道等水生態(tài)有所改善的地區(qū)，可將此納入考核體系。從考核標(biāo)準(zhǔn)來看，對水質(zhì)達(dá)標(biāo)區(qū)域，再要求實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善則收益較小，考核以水生態(tài)質(zhì)量維持為主[12]。

3.3.4 擴(kuò)大公眾參與

擴(kuò)大公眾參與主要有：① 健全多方參與的全民行動體系，提高公眾參與的層次與范圍。在決策形成階段就引入公眾參與，設(shè)立由水環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)＜液屠嫦嚓P(guān)方代表組成的咨詢委員會，參與水環(huán)境治理的決策制定、規(guī)劃編制以及考核問責(zé)等多方面事宜[26]。② 拓寬參與渠道。通過搭建公眾與各層級河湖長的交流平臺，拓展公眾了解和參與水環(huán)境治理的渠道[27]。③ 進(jìn)一步推動治水信息化建設(shè)。加快各類“河湖長制”APP、河湖長制微信公眾號等信息手段的應(yīng)用，定期推送河道管護(hù)，違法查處、監(jiān)督舉報等情況，并且建立信息互動模塊，及時對公眾的疑問進(jìn)行解答和對相關(guān)舉報投訴進(jìn)行回應(yīng)[11，15]。

3.3.5 加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制主要有：① 進(jìn)一步統(tǒng)籌水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的河湖管理行政執(zhí)法職能，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)督，提升聯(lián)合執(zhí)法效能[28]② 建立河湖長、河道警長和檢察長定期聯(lián)席會議制度，通報聯(lián)合執(zhí)法情況，跟蹤落實聯(lián)席會議制定的聯(lián)合執(zhí)法方案，協(xié)調(diào)解決部門、區(qū)域間聯(lián)合執(zhí)法過程中存在的問題[23]。③ 健全行刑銜接機(jī)制。明確針對河道污染等犯罪行為在移送公安機(jī)關(guān)偵查前行政處罰程序以及行政處罰與刑罰的執(zhí)行銜接辦法，明確移送條件、移送時限和立案偵查程序；建立“兩法銜接”信息共享平臺，提升案件處置效率，實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法工作無縫銜接[17，29]。

3.3.6 完善科技支撐機(jī)制

完善科技支撐機(jī)制主要有：① 加強(qiáng)水環(huán)境治理基礎(chǔ)研究和科研攻關(guān)，鼓勵高校、科研院所等單位加強(qiáng)河湖管理智慧化技術(shù)研究，加大省市縣對水環(huán)境治理相關(guān)科研專項計劃的投入。② 加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)。從水質(zhì)監(jiān)測設(shè)備和水生態(tài)檢測人員操作能力建設(shè)兩方面入手，提升突發(fā)水污染事件的應(yīng)急監(jiān)測能力，加強(qiáng)水資源保護(hù)管理決策支持系統(tǒng)建設(shè)[19]。

4 結(jié) 語

河湖長制發(fā)展的動因是中國水問題種類的增多和復(fù)雜化，而水管理體制存在的缺陷導(dǎo)致其應(yīng)對水問題效率不高。為提高水管理效率，河湖長制從協(xié)調(diào)、責(zé)任、執(zhí)法、監(jiān)測、督導(dǎo)、考評等方面進(jìn)行了一系列機(jī)制性創(chuàng)新，本文通過對基于河湖長制的水環(huán)境治理機(jī)制的大量文獻(xiàn)進(jìn)行綜述，從跨部門跨地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制、資金保障機(jī)制、考核問責(zé)機(jī)制、多元參與機(jī)制、執(zhí)法機(jī)制、科技支撐機(jī)制6個方面構(gòu)建了基于河湖長制的水環(huán)境治理機(jī)制研究框架，在此基礎(chǔ)上，總結(jié)河湖長制存在的問題及相應(yīng)對策，為河湖長制的完善指明了重點，提供了思路和方向。