政府購買服務全過程績效管理探究

●宋 偉

為改善公共服務供給， 推動政府職能轉變， 發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府部門改變故有的“養人辦事”，創新采用購買服務方式提供政府公共服務，進一步提高財政資金、資產、資源配置效率和效益。 但隨著改革不斷深入， 政府購買服務工作中出現了服務標準不明確或缺乏約束力、合同條款與服務標準脫節、 購買價格虛高、 服務質量不高等績效管理薄弱問題。 2021 年 3 月，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號）中提出，加強對政府購買服務項目的全過程績效管理， 解決好“買得值”的問題。 在全面實施績效管理理念下， 探索研究如何構建政府購買服務全過程績效管理機制是當前一項重要課題。

一、實施政府購買服務全過程績效管理的意義

2013 年11 月，黨的十八屆三中全會通過 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，將推廣政府購買服務確定為一項重要改革任務。 提出推廣政府購買服務， 加強各類公共服務的提供，凡屬事務性管理服務，通過引入競爭機制，采用合同、委托等方式向社會購買， 既可激發社會組織活力，又能改善公共服務供給。 隨著這項改革不斷深入， 政府購買服務工作促進了政府職能轉變， 改善了公共服務供給， 但也出現了服務標準不明確或缺乏約束力、 合同條款與服務標準脫節、購買價格虛高、服務質量不高等績效管理薄弱問題。

將績效理念貫穿政府購買服務全過程是貫徹落實全面實施預算績效管理的重要舉措，通過全過程績效管理，可以促進公共服務購買主體職能轉變， 提升政府對購買公共服務決策的科學性與準確性， 落實公共服務監督職能配置，改進財政支出方式，不斷提高政府購買服務的質量和效率， 進而推動政府部門提升履行職能的效率和效果，有利于打造責任政府、透明政府和服務型政府。

二、政府購買服務全過程績效管理的難點

政府購買服務與政府采購貨物相比，具有涉及主體多、服務成果沒有形成實物、服務標準難以衡量、購買過程復雜和國家相關制度規范繁多、 易產生尋租行為滋生腐敗的特點。

（一）主體分離信息不透明

在政府采購貨物活動中， 因購貨主體就是使用主體， 整個活動只有購貨方和銷貨方兩個主體，信息透明，關系簡單。 而在政府購買服務中，存在大量購買公益性或公眾性的服務項目，因購買主體與使用主體相分離， 政府購買服務涉及三類主體， 購買主體是各級國家機關， 使用主體是廣大的社會公眾，承接主體則涉及各類企業、社會組織、農村集體經濟組織、基層群眾性自治組織、具備條件的個人等。 購買服務的人不是使用服務的人，因此，需求信息、服務數量和質量等相關信息不透明，加大了管理的難度。

（二）服務標準和質量衡量難

政府購買服務作為一項公共服務， 很多服務成果沒有形成實物，通常很難明確科學的服務標準，又因其具有公益性和公眾性特征，受益群體數量多、需求各異，影響面廣。

（三）涉及制度規范多

政府購買服務過程復雜， 國家相關管理制度規范繁多，不僅包括“買什么”“誰來買”“向誰買”“怎么買”“值不值”等步驟，還涉及政府采購管理、合同管理、信息公開等方面一系列國家制度規范。

（四）監督管控措施少

政府購買服務作為政府與市場交易的活動，面臨著諸如購買主體合同管理能力較弱、 道德風險較難控制、容易導致形式主義或尋租行為、增加政府提供服務的交易成本、 服務提供質量和效益難以保證等一系列問題。

三、 構建政府購買服務全過程績效管理機制

從績效管理角度看， 政府購買服務與政策研究類、宣傳活動類、工程類等項目支出一樣，也包含事前績效評估、績效目標編制、實施期的績效監控、項目驗收后的績效評價和評價結果應用五個環節，要將績效理念貫穿于政府購買服務活動全過程。 但是在每個績效管理環節， 其工作重點或關注點有很大差異，應結合政府購買服務的獨有特點開展工作。

（一）事前績效評估

事前績效評估是績效管理工作的第一道關口，應明確評估的主體責任單位、評估步驟和評估內容。

1、評估主體。 評估主體分為購買主體和財政部門。根據《政府購買服務管理辦法》規定，各級國家機關是購買主體。在預算管理中，國家機關作為一級預算單位管理，所以購買主體是一級預算單位。在項目實施前，購買主體依據國家、省市各級政府要求、事業發展規劃等，運用科學、合理的評估方法，對項目立項必要性、投入經濟性、實施方案可行性、籌資合理性等內容進行客觀、公正的評估。財政部門根據管理需要，抽選項目金額大、社會影響大的重要項目進行事前績效評估復評。

2、評估工作步驟。 主要分成三步實施：第一步，購買主體對政策依據、購買服務內容的合規性、本地及全國相關服務領域的市場行情、 購買行為的性價比、資金來源等方面進行詳細分析測算和推演，形成可行性分析報告和實施方案；第二步，購買主體組織召開專家論證評審會或委托第三方機構， 通過現場踏勘、社會調查、集中座談等方式進行科學性論證和績效評估；第三步，專家論證會或第三方機構形成績效評估報告，決定項目通過與否，并提出相關建議。

3、評估主要關注事項。 一是購買內容的市場化和合規性。政府購買服務內容應與民生密切相關，具有公共性和公益性，且與經濟社會發展水平相適應，適合采取市場化方式提供。此外，國家對政府購買服務的范圍和內容實行中央和省兩級的指導性目錄管理和負面清單管理， 購買主體不得將應由政府部門自己完成的工作交由社會力量去做， 不能以政府購買服務名義變相舉債融資或用工。 二是購買主體和承擔主體資格合規性。 依據 《政府購買服務管理辦法》，各級國家機關是購買主體，依法成立的企業、社會組織、公益二類和從事生產經營活動的事業單位、農村集體經濟組織、基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人都可以作為承接主體。 但是由財政撥款保障的單位，比如公益一類事業單位、使用事業編制的群團組織不能作為政府購買服務的購買主體和承接主體。三是購買服務的經濟性。政府購買服務是政府公共服務提供方式的重大創新，是從“養人辦事”提供服務向“花錢買服務、辦事不養人”轉變，所以，績效評估應論證“養人辦事”的成本、質量是否超過“花錢買服務”的成本和質量。 通過收集或模擬測算“養人辦事”成本、服務質量和效率，與購買服務后打破行政壟斷、 引入競爭機制的預計成本和實現效果進行對比分析，確定是否能夠實現降低成本、提高服務質量、提升效率等目標。四是可行性分析報告和實施方案的完整性。 可行性分析報告對項目實施必要性、購買服務方式可行性、服務市場供需狀況進行分析， 包含潛在服務承接主體的數量、 服務技術成熟度、服務市場的供需平衡度、費用估算等內容。 實施方案應明確下一步實施政府采購方式、 組織保障措施、項目管理制度等內容。 可行性分析報告和實施方案也可以合為一體。

（二）編制績效目標

績效目標是全過程績效管理的基礎， 是實施期績效監控、驗收后績效評價的依據。 采購主體在編制預算時，需同步編制政府購買服務項目的績效目標。財政部門在審核批復預算時， 同步審核批復績效目標。

政府購買服務績效目標包含總體績效目標和細化的績效指標。 總體績效目標是在服務實施期內通過提供服務，預期將達到的總產出和總效果。 細化的績效指標是將總體績效目標從產出、 效益和滿意度三個維度細化出若干子項，包含產出數量、質量、成本、時效、社會效益、經濟效益、生態效益和受益群眾滿意度等內容，同時在可實現的基礎上，從嚴從高設置指標值， 讓績效指標真正發揮引導約束和控制作用。 在績效指標中，產出、效益和滿意度這三個衡量維度缺一不可，三者相輔相成，共同組成對購買主體的約束。 筆者在審核某市城市管理局生活垃圾分類宣傳政府購買服務項目績效指標時發現， 目標僅設置數量指標， 包含主題宣傳活動開展次數不少于12次， 廣播電視播放公益宣傳片的次數不少于5500次，報紙報道次數不少于120 次；但缺少服務質量指標、 垃圾分類政策知曉率等效益類指標和社會公眾滿意度指標，指標設置不完整。

（三）實施期績效跟蹤

服務實施期的績效跟蹤是全過程預算績效管理的關鍵。 項目預算批復后，服務購買主體根據實施方案確定采購方式組織采購， 同時根據業務需求和績效目標擬訂合同協議，協商細化服務條款，明確項目監督制度，細化項目開工計劃和驗收條款，督促項目承接單位按計劃實施。

在項目實施過程中， 購買主體的項目負責人依據合同條款進行持續全流程的績效跟蹤。 通過跟蹤服務實施情況，定期不定期進行抽查，原則上采用序時進度與績效目標、合同條款進行比對，從而衡量績效目標完成程度，預測年底能否完成，及時發現服務提供中存在的問題，督促承接主體及時整改，確保年度績效目標保質高效完成。 績效跟蹤的主要內容包括以下幾個方面：

1、項目管理制度的健全性。 政府購買服務項目的項目管理制度包含購買主體對項目的監督管理制度、項目承接主體對項目的實施管理制度兩個層次。此處是指項目承接主體對項目的實施管理制度，包含人員安排、工作制度、工作日志的記錄、執行操作流程等內容。

2、服務數量和質量的合規性。 在項目實施過程中，承接主體不僅要履行服務領域內政府制度規范，也要遵守本單位的項目管理制度和合同約定， 如安排服務人員數量、專業技術能力、服務數量和質量等符合政府制度規范和合同約定， 從而保障政府購買服務能夠公平、高效地進行。

3、服務提供的及時性。 政府購買服務項目除了在服務質量、數量上符合要求外，服務提供的及時性也是重要的衡量指標。 如某市住房和城鄉建設局建設市場監管與信用信息綜合平臺維護項目， 按照合同約定，承接主體應在故障事故發生后，通過遠程協助或派專家現場指導等方式24 小時內予以解決，以保障全市建設市場監管與信用平臺的正常運行。

購買主體在績效跟蹤中發現的偏差， 應分類處理。 一是因突發疫情、國家政策調整等客觀因素造成的執行偏差， 購買主體可向財政部門提出申請調減預算，同步調整績效目標；二是因承接主體主觀原因造成服務提供拖期， 購買主體應督促承接主體在制度規定、組織管理、人員配備等方面查找原因，及時對癥下藥解決問題。

（四）服務完成后績效評價

績效評價工作是全過程績效管理的核心。 政府購買服務根據評價主體和評價內容不同， 可分為購買主體對承接主體服務完成情況的 “服務評價”、財政部門對購買主體和承接主體的“綜合評價”。 二者評價內容不同， 總的來說，“綜合評價” 的內容多于“服務評價”。 本文從財政部門角度分析“綜合評價”的主要內容。

1、購買主體的采購立項和實施監管。 實施政府購買服務“綜合評價”，首先要對購買主體的服務立項及管理流程進行全流程評價， 具體可分為項目立項、預算編報、組織采購、項目監管、項目驗收結算等環節。 各環節評價內容包括：一是在項目立項階段，購買主體是否按照相關規定的程序開展評估立項。二是在項目預算和績效目標編報階段， 購買主體是否充分結合項目特點、服務市場行情，綜合物價、工資、稅費等因素，合理測算安排政府購買服務支出，項目預算是否納入當年部門預算， 績效目標是否科學合理、細化量化。 三是在服務組織采購階段，購買主體是否根據公開公正、方式靈活、程序便捷、競爭有序的原則合理確定購買方式，是否符合《政府采購法》和《政府購買非招標采購方式管理辦法》等相關規定。 四是在合同簽訂階段，購買主體是否根據績效目標建立服務質量標準要求， 包括服務的內容、期限、數量、質量、時效及相關標準，并在合同中予以明確。 合同履行期限是否超過1 年，如超過1 年，應重點關注其合理性。 五是在項目實施監管階段，是否建立相應的跟蹤監督管理體系， 服務標準是否嚴格有效執行，評價購買主體是否存在“甩手掌柜”“一包了之”等現象。 六是在項目驗收結算階段，購買主體是否建立項目驗收結算機制，對承接主體的組織管理、服務產出、服務成效及相關方滿意度進行充分評估，并將評估結果應用于合同付費及后續服務采購。

筆者在對某信息系統維護項目開展財政評價時發現， 購買主體和服務承接單位簽訂了運行維護服務合同，承接單位制定出運維實施細則，但無論是運維合同還是實施細則對服務數量和質量均為定性指標，沒有定量的指標，購買主體的監督檢查人員缺乏衡量依據， 完全憑主觀臆斷容易造成檢查監督流于形式。 再如，垃圾處理購買服務中的移動公廁項目，財政評價發現， 購買主體對服務承接單位缺少有效的監督管理，公廁車輛出動和運回無確認單，對服務單位的維修質量和頻率未進行有效考核， 導致移動公廁的維修保養不及時、完好率不高。

2、購買服務價格的確定情況。 政府購買服務因無法核實項目實際運行成本等現實問題， 其價格通常難以確定。 目前有不少購買主體直接以項目預算的額度為限設定價格作為招標控制價， 還有少量購買主體借助專家績效評估結果作為購買服務的價格上限，定價缺乏理性依據，很難規避承接主體虛報價格，易產生尋租行為滋生腐敗。 因此，在評價時需要重點考察分析承接主體是否根據購買服務項目行業特點及可承受的預算水平， 制定科學合理的購買服務價格及定額標準， 購買主體是否充分發揮行業主管部門、協會組織、專業咨詢機構和行業領域專家等專業優勢，最終確定購買服務標準及價格。 最好能夠將實施購買服務前后成本進行對比， 評價通過政府購買服務引入市場競爭的模式降低了成本或提高了公共服務供給效率。

3、承接主體的資質、能力及資源配置狀況。 在政府購買服務項目中，承接主體的資質、資源配置等總體能力直接決定了政府購買服務的數量和質量、效率和效果。 因此，在評價政府購買服務績效時，需要對承接主體的資質、 能力及承接主體為購買服務資源配置狀況進行評價。 主要關注內容包含：一是承接單位資質，評價其是否符合購買服務行業相關要求，是否具備相關法律法規規定的資質要求， 并關注行業主管部門對承接主體的評估等級。 二是承接主體的人力資源情況，包括承接主體工作人員規模、承接主體專業人員占比， 是否定期參加與承接項目相關的專業培訓及參訓人次， 考核其對專業技術能力的后續教育情況。 三是承接主體為服務所配備的場所、技術設備水平是否滿足提供公共服務需求。 四是服務模式在行業內的示范作用與推廣價值， 考核其在行業內的領先程度。

筆者在評價某河流沿線閘壩維護項目時， 參考水利部、財政部發布的《水利工程管理單位定崗定員標準》，每座閘壩需設管理人員1 名，安全生產管理人員1 名，技術管理8 名（閘門運行工 4 名、電工1名、信息和自動化管理1 名、堤防修放工2 名）。 但評價時發現， 項目承接單位實際配備的技術管理專業人員嚴重不足，且2016 年之后未在人員培訓方面投入資金， 無法保證項目人員的專業技術水平和服務質量。 此外，項目承接單位因自身設備不能夠滿足服務需求，用財政資金購買服務設備。 所以，最終評價結論是承接主體雖然具備服務資質， 但在專業技術人員和專業設備方面不具備承接服務的能力，因此，評價建議不再向此單位繼續購買服務。

4、承接主體對服務實施的組織管理。 服務實施管理的評價， 主要對承接主體在服務項目中的合同管理、資金管理和項目管理的規范情況進行評價。 評價主要內容包括：一是在合同管理中，承接主體是否存在合同轉包情況；二是在資金管理中，承接主體是否按照國家相關規定制定了單位財務管理制度，并嚴格執行這些規定，資金使用和管理是否規范，是否及時向購買主體匯報資金使用情況等； 三是在項目管理中， 評價承接主體是否建立了明確的項目負責人機制和完善的實施方案， 承接主體內部服務進度和質量控制等方面機制建立和執行遵循情況。

5、服務的產出數量、質量和時效。 政府購買服務產出的評價主要從服務數量、 服務質量及服務時效三個方面進行評價。 服務數量是政府購買服務效果的直觀體現。 承接主體在執行政府購買服務過程中的工作量會具體反映到服務的工作量、 提供服務的時長等服務數量上。 對于服務質量的評價，一方面可以根據使用主體對于服務過程的質量評價， 如投訴狀況、服務差錯等來反映；另一方面可以根據使用主體對于服務結果的質量評價， 如滿意度調查結果等衡量。 購買服務的時效性很大程度上制約著公共服務供給的客觀效果，評價時應緊緊把握其時效要求，關注其是否在時效內充分發揮公共服務的效果。

筆者在評價某河流閘壩維護項目時， 通過現場勘查發現個別閘壩存在質量問題，例如壩體有滲漏、護坡輕微塌陷、閘門漏水銹蝕等現象，說明服務承接單位提供的服務質量存在問題。 再如，評價某市校園安保項目，2020 年度發生校園險總案件737 件，實際辦結案件 169 件， 事故、 風險事件處理完成率22.93%，完成率偏低。 同時，在時效方面，按相關規定， 服務承接主體應在事故發生后48 小時內報案，但評價發現，大部分未在48 小時內及時報案，事故處理不夠及時，說明服務質量和時效不符合規定。

6、服務的效果和滿意度。 政府購買服務項目實施內容不同，其服務對象和產生的效果也不同。比如，某市基本建設項目施工圖審查購買服務，直接受益對象是施工單位，間接受益對象是居住或在建筑中穿梭的社會公眾。服務的效果主要體現在審查通過的勘察設計文件全部符合工程建設強制性標準，按照施工圖建設的建筑物安全，將建筑物使用中可能遇到的風險和損失降到最低程度等方面的社會效益。而垃圾處理項目的服務對象是全市所有市民，其效果主要體現在保障居民生活環境和提高資源利用效率的社會效益、維護生態環境的生態效益等方面。 在評價階段，應根據服務對象特點，采取走訪、重點調查、抽樣調查等多種方式評價服務的效果和滿意度。

（五）績效評價的結果應用

評價結果應用是績效管理工作的落腳點， 也是績效評價的意義所在。 政府購買服務評價結果主要用于以下幾個方面：一是購買主體根據“服務評價”結果建立與合同價款支付相關聯的正向激勵機制和反向懲戒機制，如評價結果為“優”則全額支付合同款，評價結果為“良”則支付合同款的95%，評價結果為“中”則支付合同款的90%，評價結果為“差”則支付合同款的80%。 二是購買主體將“服務評價”結果作為以后年度選擇承接主體的重要參考依據。 如被評價的服務目標完成較好，受益群眾滿意度高，在下一年選擇承接主體時則會優先考慮。 三是財政部門將“綜合評價”結果及時通報購買主體及承接主體，督促購買主體建立及時糾錯的機制， 指導并幫助其發現購買服務中存在的問題， 查找工作中存在的薄弱環節和風險控制點，督促其及時進行整改。 同時，將評價結果作為以后年度預算安排和政策調整的重要依據。 四是加強信息公開，財政部門和購買主體通過適當形式及時進行評價報告信息公開， 發揮群眾的監督作用。 通過信息公開，倒逼購買服務工作的透明和績效。

為推動績效評價結果得到實際應用， 在提升評價質量的前提下， 更重要的是參考政府審計管理模式，增強評價工作的法律權威性，讓財政部門組織評價時有法可依，第三方機構依法評價，被評價單位依法依規配合和整改。