黃河水權轉讓后評估理論框架及指標體系

蘇 青，張立鋒，羅玉麗，任領志，趙祎雯，李金晶

（1.黃河水利委員會 移民局，河南 鄭州 450003； 2.黃河水利科學研究院，河南 鄭州 450003；3.華北水利水電大學管理與經濟學院，河南 鄭州 450046）

黃河水權轉讓是解決黃河水資源供需矛盾突出問題的重要措施［1］，也是貫徹習近平總書記“十六字”治水思路、實現水資源節約集約利用的重要舉措。 水利部黃河水利委員會2003年起在黃河流域水資源供需矛盾嚴重的寧蒙地區開展試點工作，探索實施水權轉讓，20 a 來對于促進農業節水增效、保障新增工業項目用水起到顯著作用［2］。 但黃河水權轉讓的影響有哪些、水權轉讓工作該如何評估、水權轉讓今后如何發展，這些都是有關各方尤其是政策制定者非常關心的問題［3］。 因此，開展水權轉讓后評估工作非常必要。

關于黃河水權轉讓后評估的系統研究尚未見文獻報道。 在節水評估、水權轉讓效益等方面，羅金耀等［4］對節水灌溉系統進行了綜合評價研究，提出了政策、技術、經濟、資源、環境和社會等6 類指標；韓振中等［5］選取社會經濟、水土資源、工程狀況、農業水資源利用效率、管理體制、經營管理水平、生態環境等指標對大型灌區現狀和節水改造緊迫程度進行評估；何淑媛［6］從社會、經濟和生態環境3 個方面構建農業節水綜合效益評估指標體系；巫美榮等［7］對內蒙古鄂爾多斯黃河灌區水權轉換節水效果及綜合效益進行了分析；張明星等［8］從黃河南岸灌區節水效果入手，研究水權轉換工程所帶來的綜合效益；萬崢［9］選取內蒙古河套灌區沈烏灌域作為典型區域，對其經濟、社會、生態等綜合效益進行評估。 在水權交易評估、水權轉讓制度等方面，劉鋼等［10］基于水生態系統服務理論，從供給、調節、文化、支持4 個角度開展水權交易綜合評估；趙清等［11］對內蒙古水權交易制度體系進行了研究；陳金木等［12］對內蒙古水權交易制度內容規范性與實效性進行了評估。 總體來看，黃河水權轉讓后評估理論框架尚未搭建，系統反映黃河水權轉讓特點的后評估指標體系亟待建立。

1 黃河水權轉讓的特點

從近年來黃河水權轉讓實踐來看，黃河水權轉讓具有4 個基本特點。

（1）轉讓水量為工程措施節約出來的水量。 為保證轉讓水量穩定性，目前黃河流域水權轉讓僅考慮工程措施的節水量，而結構調整等非工程措施節水量不能轉讓。 現階段開展的水權轉讓是在進入田間水量不變的情況下，通過對干、支、斗、農等各級渠系采取節水改造工程措施所節約的水量，該節水量同時需要滿足水作為特殊商品的要求方可作為可轉讓水量。 在實施水權轉讓前后，在河道來水滿足引水要求的情況下，灌區供給作物生育期的水量并未發生變化，農業用水的權益也未受到影響。

（2）交易模式主要為農業節水量轉為工業用水量。 寧蒙地區引黃灌區是我國西北地區重要的商品糧生產基地，歷史形成的寧夏、內蒙古用水結構嚴重失衡。 在水權轉讓實施前，農業灌溉配置的初始水權比重過大，寧夏農業用水量占全區總用水量的93%，內蒙古農業用水量占引黃水量的95%，而引黃灌區灌排工程老化失修、渠道襯砌率低、渠系滲漏嚴重，導致灌溉水利用系數較低，農業灌溉用水具有較大的節水潛力。 寧夏、內蒙古是我國西部欠發達的省（區），經濟社會發展迫切需要加快工業發展，但缺乏水權指標制約了工業項目的建設和生產。 在農業灌溉具有較大節水潛力和工業企業發展對水權強烈需求的情況下，使寧夏、內蒙古農業水權向工業水權轉讓得以實施。

（3）黃河水權轉讓是取水權有期限的轉讓。 由于目前黃河水權轉讓的水量是通過工程措施節約的水量，節水工程發揮節水效益受到一定的期限制約，因此考慮節水工程使用期限、受讓方設備使用壽命和我國現行的法律法規，提出水權轉讓的期限為25 a。

（4）水權轉讓在省級行政區域內部進行。 現階段水權轉讓規定只在無新增取水指標或實際用水量超過黃河年度分配指標的省（區）進行，從區域水資源管理需要出發，省（區）應對水資源超載地區實行取水封頂管理，新增用水量應通過水權轉讓方式解決。

2 黃河水權轉讓后評估理論框架

項目后評估是項目實施完成一定時間之后，依據相關政策法規、規劃、技術規范、技術報告等，對項目實施進行的全面評估。 基于黃河水權轉讓實踐和特點，黃河水權轉讓后評估可分為實施效果評估、政策及過程評估兩個方面，實施效果評估方面包括節水效果、社會效果、經濟效果和生態效果4 個維度，政策及過程評估方面包括政策制度和節水工程建管2 個維度。

（1）節水效果維度。 黃河水權轉讓的節水效果是各級水行政主管部門和灌區管理機構重點關注的核心內容，也是水權轉讓成功與否的關鍵指標。

（2）社會效果維度。 黃河水權轉讓是解決水資源緊缺地區用水矛盾、促進社會和諧發展的重要舉措，社會效果是否顯著、社會各方利益相關者是否認可與滿意，是水權轉讓政策實施是否成功的重要指標。

（3）經濟效果維度。 寧蒙地區農業用水量大、用水效率低，擠占了工業發展用水指標，而工業用水效益遠遠高于農業，因此經濟效益的差距驅動了黃河水權轉讓政策的出臺與實施。 水權轉讓實施后，出讓水權的灌區農業經濟效益和受讓水權的工業企業經濟效益是水權轉讓后評估的重要方面。

（4）生態效果維度。 開展黃河水權轉讓試點工作的寧蒙地區水資源缺乏，生態較為脆弱，農業灌溉嚴重依賴黃河水資源，而節水工程的實施會對灌區生態產生一定的影響，因此生態效果評價也是黃河水權轉讓后評估的重要方面。

（5）政策制度維度。 黃河水權轉讓是一項重大政策制度創新，是發揮市場作用促進水資源優化配置和節約集約利用的重要手段。 自2003年開展黃河水權轉讓試點工作以來，一系列水權轉讓、水權交易相關政策制度相繼出臺。 2011年中央1 號文件和2012年國務院3 號文件均提出建立和完善國家水權制度，充分運用市場機制優化配置水資源。 2014年3月，習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水思路，指出要推動建立水權制度，明確水權歸屬，培育水權交易市場。 因此，開展對黃河水權轉讓政策制度的評估極為必要，亟須檢驗黃河水權轉讓政策制度與經濟社會發展的契合度，評估黃河水權轉讓制度的完備性和實施效果。

（6）節水工程建管維度。 后評估工作要同時兼顧評估實施的效果和過程。 黃河水權轉讓的過程管理主要體現在節水工程的建設與運行維護等方面，其節水工程建設規模巨大、建設管理難度很大，運行期間的節水效果依賴于節水工程的維護程度，因此對其資金保障、監管力度、新技術運用等都需要進行評估，以便針對存在的問題提出改進意見和建議。

圍繞黃河水權轉讓后評估的兩個方面，按照組成其主要內容的6 個維度建立雙層六維的黃河水權轉讓后評估理論框架（見圖1）。 首層設置實施效果評估、政策及過程評估兩個方面，第二層設置與首層兩個方面相對應的6 個評估維度。 實施效果評估方面重點結合黃河水權轉讓特點，從節水工程的節水效果、水權轉讓的社會效果、經濟效果和灌區及受水區生態效果等方面進行評估；政策及過程評估方面著重從政策與發展契合度、政策制度的完備性和實施效果角度評估政策制度的效果，從節水工程建設過程和運行過程角度評估黃河水權轉讓節水工程的實施與運行維護情況。

圖1 黃河水權轉讓后評估理論框架

3 黃河水權轉讓后評估指標體系

3.1 評估指標選取原則

（1）符合實際原則。 黃河水權轉讓是工業企業出資在灌區建設節水工程，將節約出來的水資源轉讓給該工業企業的行為，是流域管理機構在“八七分水”方案和最嚴格水資源管理背景下按照多方共贏原則實行的政策制度創新，是強化水資源剛性約束的重要舉措。因此，黃河水權轉讓后評估指標的選取必須符合黃河實際，符合黃河水權轉讓工作的實際。

（2）系統性原則。 指標體系應能系統反映水權轉讓的綜合情況，既能反映直接效果，又能反映間接效果，以保證綜合評估的全面性與可信度。 指標要有相對獨立性，指標之間應盡可能避免交叉和重疊。

（3）指標與目標相關原則。 指標與目標要有一定的相關性，指標的實現要對目標的實現有實質性的貢獻。

（4）定量指標與定性指標相結合原則。 用定量指標計算，可使評估具有客觀性，便于用數學方法解析；定量指標與定性指標相結合，可彌補定量指標評估的不足。

（5）指標可測性原則。 指標含義明確，計算指標所需的數據資料便于收集、計算方法簡便、易于掌握。

（6）絕對指標與相對指標相結合原則。 絕對指標反映總量、規模，相對指標反映某方面的強度或程度。

3.2 評估指標選取

3.2.1 節水效果評估指標

節水效果評估指標下設置節水量與節水質量2 個一級指標和4 個二級指標。

（1）節水量。 節水量是考核節水效果的直接指標，其下設置灌區節水量和節水目標實現程度2 個二級指標。 灌區節水量即灌區的引水減少量，是指出讓水權且建設有節水工程的灌區在水權轉讓后的歷年引水、退水量，與水權轉讓前灌區引、退水量的差值。 節水目標實現程度，主要通過對比灌區歷年實際節水量與規劃節水目標，分析灌區歷年實際節水量占工程規劃節水目標的比例。

（2）節水質量。 節水工程的節水穩定性如何、是否可持續是考核節水質量的主要因素。 節水質量指標下設置節水穩定性和節水可持續性2 個二級指標，主要根據灌區歷年實際節水量的變化情況進行分析。

3.2.2 社會效果評估指標

社會效果評估指標下設置基礎設施改善、主體權益保障、社會民生保障、社會滿意度等4 個一級指標和14 個二級指標。

（1）基礎設施改善。 水權轉讓相關基礎設施改善情況應根據水權轉讓節水工程竣工驗收或工程核驗認定的渠道襯砌、渠系建筑物配套數量、高效節水灌溉設施改造等工程的實施情況進行統計分析。 基礎設施改善評估指標下設置基礎設施投入、渠道襯砌率、工程配套完好率以及高效節水灌溉面積占比4 個二級指標，這些二級指標均與社會效果正相關，指標值越大表明社會效果越好。

（2）主體權益保障。 水權轉讓相關主體權益保障涉及出讓主體和受讓主體，其中：出讓主體權益保障統計水權轉讓實施前后灌區灌溉面積、灌溉用水量的變化情況，分析水權轉讓實施對灌區農業生產的影響；受讓主體權益保障統計水權轉讓指標的分配及其合理性，分析水權轉讓對工業企業用水的影響。 主體權益保障指標下設置灌區灌溉面積、田間灌溉用水量、企業取水許可量和水權轉讓指標合理性4 個二級指標，其中：前3 個二級指標均與社會效果正相關；水權轉讓指標合理性二級指標為受讓企業實際用水量與年度水權指標之比，考核是否存在閑置水權指標，比值越接近1，表示水權轉讓指標越合理。

（3）社會民生保障。 水權轉讓將節約的農業用水流轉為工業用水，支持企業或工業項目建設運營，由此產生新增就業和稅收，有助于改善社會民生、維護社會穩定。 同時，水權轉讓導致農業灌溉用水減少，是否會影響糧食產量、威脅糧食安全，與社會民生密切相關，是社會關注的焦點。 社會民生保障指標下設置水權轉讓帶來的新增就業人數、新增稅收、水權出讓灌區糧食產量3 個二級指標，這3 個二級指標均與社會效果正相關。

（4）社會滿意度。 通過調研灌區管理單位、農業用水戶和水權受讓企業，分析各方對水權轉讓實施效果的滿意度。 社會滿意度指標下設置灌區管理單位滿意度、農業用水戶滿意度和水權受讓企業滿意度3 個二級指標，其中：灌區管理單位滿意度指標綜合考慮水費收入、工程運行維護費用、渠道襯砌率和工程配套率變化程度等因素，農業用水戶滿意度指標綜合考慮田間灌溉用水量、適時灌溉、灌溉成本和勞動力投入影響程度等因素，水權受讓企業滿意度指標綜合考慮獲取水權的難易程度、轉讓價格的合理性、轉讓資金使用的安全性等因素。

3.2.3 經濟效果評估指標

經濟效果評估指標下設置水權受讓企業經濟效益、農業用水戶經濟效益和灌區管理單位經濟效益3個一級指標和10 個二級指標。

（1）水權受讓企業經濟效益。 重點評估水權受讓企業由水權轉讓帶來的工業產值、利潤以及工業用水效益。 該指標下設置新增工業總產值、新增工業利潤、萬元工業增加值用水量3 個二級指標，前2 個指標均與水權轉讓經濟效果正相關，萬元工業增加值用水量指標與水權轉讓經濟效果負相關。

（2）農業用水戶經濟效益。 重點考慮農業生產成本和灌區農民收入兩個方面，根據水權轉讓實施年限和典型灌區分析，通過收集整理水權出讓灌區社會經濟數據資料，統計分析水權轉讓實施前后代表年份灌區每公頃灌溉成本和農民人均收入變化情況，以及灌區農業生產總值、農業用水效益等情況。 該指標下設置灌區每公頃灌溉成本、萬噸糧食灌溉用水量、灌區每公頃收入、灌區農業生產總值4 個二級指標，其中：灌區每公頃灌溉成本和萬噸糧食灌溉用水量指標與水權轉讓經濟效果負相關，灌區每公頃收入和灌區農業總產值指標與水權轉讓經濟效果正相關。

（3）灌區管理單位經濟效益。 該指標下設置管理單位水費收入、工程運行維護費用和資金管理效率3個二級指標，其中：管理單位水費收入和資金管理效率指標與水權轉讓經濟效果正相關，工程運行維護費用與水權轉讓經濟效果負相關。

3.2.4 生態效果評估指標

生態效果評估指標下設置地下水影響、土壤影響和生態環境影響3 個一級指標和6 個二級指標。

（1）地下水影響。 黃河水權轉讓節水工程的建設運行對地下水有直接影響，灌區改變大水漫灌灌溉方式后，對灌區地下水尤其是灌區末端地下水位影響明顯。 地下水影響指標下設置地下水埋深改變程度和地下水水質改變程度2 個二級指標。

（2）土壤影響。 長期以來，河套地區引黃河水大水漫灌、排水不暢，導致灌區土壤普遍存在鹽堿化現象。 黃河水權轉讓節水工程的實施，使得灌區鹽堿化程度減緩。 土壤影響指標下設置土壤含鹽量、排水量和排鹽量2 個二級指標。

（3）生態環境影響。 黃河水權轉讓節水工程的實施減少了對地下水的補給量，對生態環境產生一定的影響。 生態環境影響指標下設置植被覆蓋指數和水域密度指數2 個二級指標。

3.2.5 政策制度評估指標

政策制度評估指標下設置水權轉讓政策、制度建設與實施效果2 個一級指標和3 個二級指標。

（1）水權轉讓政策。 水權轉讓政策評估就是評估黃河水權轉讓政策的制定是否符合當前社會發展方向、與中央大政方針和國家發展方向的契合度如何。 該指標下設置政策與社會發展契合度1 個二級指標。

（2）制度建設與實施效果。 該指標下設置制度建設的全面性、制度實施效果2 個二級指標。

3.2.6 節水工程建管評估指標

節水工程建管評估指標下設置節水工程建設和節水工程運行管理2 個一級指標和6 個二級指標。

（1）節水工程建設。 黃河水權轉讓節水工程建設規模大、建設管理難度大。 節水工程建設指標下設置工程實施組織過程、建設資金保障情況、工程建設新技術應用3 個二級指標。

（2）節水工程運行管理。 黃河水權轉讓節水工程建成后的運行管理非常重要，持續發揮節水效益是水權轉讓成功的重要衡量指標。 節水工程運行管理指標下設置運行管理組織過程、運行維護資金保障情況、運行維護新技術應用3 個二級指標。

3.3 黃河水權轉讓后評估指標體系

綜上分析，本文構建一套由16 個一級指標和43個二級指標構成的黃河水權轉讓后評估指標體系（見表1）。 該指標體系涵蓋了黃河水權轉讓后評估的主要內容和關鍵因素，針對性、系統性和可操作性強。

表1 黃河水權轉讓后評估指標體系

4 應用案例

將本研究成果應用于內蒙古水權轉讓后評估實踐，結果表明：近20 a 內蒙古水權轉讓取得顯著成績，節水效果明顯，社會效果突出，經濟效果顯著，生態效果良好。 一是節水效果明顯，出讓水權的灌區逐年實際引水量明顯減少，灌溉水有效利用系數明顯提高，節水效果總體穩定可持續。 二是社會效果突出，水權轉讓工作的實施保障了新建工業項目用水，緩解了工業用水供需矛盾，帶動了當地就業，增加了地方稅收收入。 三是經濟效果顯著，一方面節水設施提升了水資源利用效率，降低了農戶水費支出和生產成本，增加了農業生產總值；另一方面轉讓水量供給企業生產，擴大了企業生產規模，增加了工業生產總值，促進了地區經濟發展。 四是生態效果良好，灌區地下水位下降，地下水埋深增加，土壤鹽漬化有所改善，南岸灌區天然植被面積及覆蓋度明顯增加。 五是形成了較為完備的制度體系，水權轉讓制度得到健全，但現有制度仍存在不足之處，需在下一步工作中繼續改進。 六是節水工程建設運行總體良好，節水改造工程組織實施工作較為規范，建設資金來源途徑多元化，但部分節水改造工程運行維護不到位，計量監測設施有待完善，相關管理工作需進一步加強。

5 結 語

水權轉讓是黃河水資源節約集約利用的重要制度安排。 本文在深入分析黃河水權轉讓特點基礎上，構建了雙層六維（節水效果、社會效果、經濟效果、生態效果、政策制度、節水工程建管）黃河水權轉讓后評估理論框架和指標體系，為開展黃河水權轉讓后評估提供了理論基礎和實踐方法。 研究成果在內蒙古黃河水權轉讓后評估實踐中得到檢驗，表明指標體系較為科學合理、系統全面、切合實際，可以用于同類地區水權轉讓后評估實踐，能夠為黃河水權轉讓政策發展提供技術支撐，進一步豐富了黃河水權水市場理論。