社會治理視角下網購食品安全治理體系研究

王海燕，丁潤雨

（北方民族大學 法學院，寧夏銀川 750000）

在“互聯網+食品”新業態背景下，互聯網的虛擬性、交易主體間的“匿名性”以及現代社會的“高流動性”等特點，加劇了市場監管主體與經營者之間的信息不對稱，導致食品經營者的違法違規行為更加隱蔽，降低食品經營者的違法成本，反向增加了市場監管工作的難度。過去傳統人工監管方式已無法解決網購食品安全的新問題，監管部門在加強信息化新技術成果應用的同時，仍存在監管部門信息化程度不高，監管部門之間、監管部門與第三方平臺之間信息資源共享和業務協同程度不高，人工智能與監管業務融合程度較低等問題。雖然監管部門在食品領域不斷開展專項治理，加強日常監管，但食品安全問題仍然頻頻爆出，這說明單憑相關部門一己之力，無法從根本上解決食品安全問題。目前通過多元參與、協同治理的路徑解決食品安全問題已是學界與實務部門的共識，但從治理成效來看，完善和健全食品安全治理現代化是一項系統工程，未來仍需要在不斷探索中加速推進。

1 網購食品安全治理問題的原因分析

在食品安全領域堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，是社會治理理念的進一步發展。共建，即各市場主體均參與進來，成為安全治理力量；共治，即共同參與食品安全治理；共享，即共同享有食品安全治理成果。本文從各市場主體以及相關監管部門出發，對治理過程中存在的問題及困境進行分析。

1.1 入駐經營者面臨的困境分析

1.1.1 來自市場競爭方面的壓力

隨著現代經濟和技術的發展，在競爭日益加劇的市場環境下，產品同質化的現象越來越普遍。加之，經營者入網經營門檻低，競爭對手數量眾多，進一步加劇了市場競爭。為了在殘酷的市場競爭中生存和發展，一些經營者在食品生產成本或進貨成本方面通過以次充好、假冒偽劣的方式提升利潤空間，或通過打價格戰的方式增強競爭力。因此，有些學者認為，在競爭者博弈的市場中，容易導致食品市場出現“劣幣驅逐良幣”的情況[1]。當前網購食品安全領域未能建立起足以讓經營者放棄當前短期利益、追求長遠利益自我規制的制度體系，致使經營者在經營過程中自我規制動力不足，消費者權益受損的事件時有發生[2]。但隨著消費者消費經驗的增加，消費也日趨理性化。易觀與京東聯合發布的研究報告顯示，國內網上零售購物節的發展已步入多元期，國內消費者對網購節的反應也在悄然變化，正在從盲目沖動型消費向理性計劃型消費轉變。關于“消費者選擇購物平臺的主要因素”的調研結果顯示，商品質量、品牌、促銷力度、物流服務和貨量充足為影響消費者選擇的主要因素。可見，隨著居民收入穩步增長、生活質量持續改善，消費者在網絡購物節的消費趨于理性，消費者決策不再以價格作為唯一考量因素，而是兼顧對品牌、品質、服務和價格等多方面因素進行理性判斷。因此，經營者除了選擇經營同質化產品、低價格競爭之外，也可以努力通過品牌差異、服務差異、產品創新等來解決同質化產品的營銷問題。

1.1.2 違法違規操作成本低

2019年12月1 日起實施的《食品安全法實施條例》被譽為“史上最嚴”的食品安全管理法規。該條例首次確立處罰違法企業和個人的“雙罰制”，進一步加大了對食品藥品安全領域違法行為的處罰力度。但在條例落地實施的過程中，許多監管部門考慮到經營者的發展需求，對于非重大違法行為，往往傾向于較低的處罰標準。若依據條例及其他法規進行行政處罰，則需要對貨物價值進行認定，那么對行政執法者在產品價格、產數量、銷售金額等證據方面的收集偵查能力也是一種考驗。對于購買到問題食品的消費者，則因消費金額較低，即便維權成功最多也只能得到1 000～2 000元的賠償，因此在維權能力不足又沒有其他便捷高效的選擇時，往往傾向于棄權。監管部門和消費者對違法者的“寬容”，不僅反向縱容了違法者，同時降低了其違法成本。

1.2 第三方平臺的監管困境分析

第三方平臺作為連接消費者與入網經營者之間的橋梁，對于《中華人民共和國食品安全法》第62條第1款所規定的審查許可證義務是形式審查，還是實質審查，目前立法尚未作出明確回應，學界意見分歧較大，有實質審查說[3]，也有形式審查說[4]。但無論采用哪種學說都不可避免地存在一些問題。如采用實質審查將面臨如下困境。①第三方平臺作為市場經營主體，擴大入駐商戶數量、擴張平臺規模是其生存和發展的核心任務。因此，從利益驅動的角度來看，要求第三方平臺承擔實質審查責任的內在動力不足。②目前監管部門對于企業監管數據并沒有共享，導致第三方平臺難以落實信息的實質審核及核驗更新義務。所以，要求網絡交易平臺承擔實質審查義務難以得到實施。但如果僅要求第三方平臺承擔形式審查義務也存在問題，因為形式審查會導致審查義務形同虛設、流于形式，且極有可能促使網絡交易平臺與入駐商家合謀規避監管部門的監督檢查，由此引發更多的食品安全問題。此外，監管部門的監管力量不足，無法獨自應對復雜的監管工作。

1.3 消費者的維權困境分析

在網購食品過程中產生的交易糾紛，消費者作為被侵權對象很多時候選擇隱而不發、自認倒霉，不僅歸咎于消費者維權意識薄弱，實際上很大比例的消費者是迫于上文所述的舉證困難，維權成本高等原因被動放棄維權。消費者合法權益受到侵害的原因有以下兩點。①消費者自身原因，即消費者在產品選擇方面比較盲目，未廣泛收集產品信息，沒有精心挑選品牌，購買決策過程迅速而簡單，這種未經考慮的消費容易出現問題。因此，建議消費者增強鑒別、判斷食品安全隱患的能力。②還需進一步開放多元化的消費糾紛投訴渠道，對于一些提供投訴舉報服務的電話、網頁、App、微信、支付寶的百度小程序等便捷登錄方式，最好能夠在各商家首頁或第三方交易平臺首頁進行標注。

1.4 市場監管面臨的困境分析

網購食品的交易鏈條涉及最初農產品的種植或養殖、食品加工、食品包裝和食品流通，每個環節都可能出現食品變質、遭受污染等問題，交易鏈條的復雜系統性使得食品安全需要全過程的監管鏈條來保障[1]。由于相關部門執法力度不足，以及監督抽查范圍有限等原因，單方面依靠部門監督力量，難以對規模龐大的食品經營主體進行有力的約束。因此，食品安全治理涉及的主體除了農業農村、市場監管、工信和公安等政府監管部門之外，還包括網購交易平臺，以及行業協會、公眾媒體、消費者群體等社會監督力量。但無論是政府監管部門，還是社會監督力量，均面臨一些掣肘和困境，影響其監督作用的發揮。

1.4.1 食品監管部門協同合作不足，信息與數據互通不暢

我國一直實行的是“分段監管為主、分品種監管為輔”的食品安全監管體制。這種分段監管體制，原本是為了形成合力，但在各分段銜接之處出現了不同程度的“縫隙”，存在各單位之間職責不清、責任不明的問題。自2019年開始，全國自上而下推行市場監督管理局機構改革，新組建的市場監督管理局整合涉及工商局、質監局、食藥監管局等5部門市場監管職責。從機構改革后的運行情況來看，目前雖已完成機構整合，但因此次改革涉及多家執法部門合并，劃轉人員多，崗位調整較廣。無論是跨部門之間業務熟悉，還是調崗人員對于崗位的適應，都需要加強機構內各部門業務培訓和業務融合。此外，在機構整合后，雖然監管工作的溝通協調由單位轉化為部門之間的協調配合，但在實際操作中，還需要相關配套工作機制的改進和跟進，來增進各部門之間在食品安全監督管理中的協同合作。此外，各監管部門與行政審批部門之間的數據資源未實現共享，缺乏有效的銜接和溝通。

1.4.2 社會監督力量龐大，但作用發揮不明顯

我國網購食品監管的社會監督力量不僅包括消費者協會、食品行業協會、社會公益團體以及發揮輿論監督作用的新聞媒體等，還包括廣大的消費者和普通公眾群體。但從實際成效來看，作用并不明顯，究其原因在于以下兩方面。①食品行業協會原本應是監管部門與企業之間的橋梁，但從實際情況來看，由于行業協會“半官方”身份，對政府的依賴性較強，政府處于協同治理的上方位置，掌握了話語權，導致行業協會部分功能形同虛設，參與協同治理的積極主動性被打擊。②公眾參與協同治理的積極性受挫。公眾參與的渠道，如向消費者協會投訴、撥打熱線電話、市長郵箱等沒有回應。公眾的訴求得不到信息反饋，致使公眾參與監管的積極性和主動性受挫。

2 網購食品安全治理之對策建議

在數字經濟新產業大變革背景下，食品安全治理的監管模式以及制度規范也應隨之選擇適應性策略來應對環境變遷。在食品協同治理體系中，政府不再是單一的管理主體，通過合理簡政放權，構建制度化的溝通渠道和參與平臺，與其他監督主體之間建立既有主輔又有各自職責范圍的平等合作關系。在始終保護并尊重其他監督主體地位以及食品市場的運作規律下，加強對其他外部監督主體的支持培育，充分發揮各監督主體在自主治理、參與服務、協同管理等方面的作用，形成政府主導、社會協同、共建共享的社會治理新格局。

2.1 政府應發揮主導帶頭作用

從社會治理理念來看，管理社會事務是政府承擔的重大職責之一，強化政府在食品安全治理工作中的主導帶頭作用，直接關系到食品安全治理的效能。從經濟學角度來講，政府管制具有強制性和權威性特點，當市場不能很好地解決信息不對稱問題的時候，政府可以運用其公共權力介入市場，彌補市場機制的不足，解決信息不對稱帶來的市場失靈，使政府監管成為食品安全治理的基本方式。政府在監管中發揮主導帶頭作用，需要從以下方面著力。①食品安全監管亟待實現智慧監管。目前政府監管部門也正在積極探索食品安全領域科技創新，加強新技術成果在監管和生產經營活動中的應用，提升人工智能和業務系統之間的融合程度，盡快實現智慧監管的轉型升級。借助智慧監管的轉型升級，探索性建立食品溯源體系，通過食品安全“碼”上治理方式，實行“食品身份證”制度；建立“互聯網+監管”平臺，實現各監管部門內部、行政審批與監管部門之間的信息自動推送、共享，進一步做好各部門在各環節的銜接配合，打破信息壁壘，實現智慧監管。②加強業務培訓和學習，著力提升執法人員的業務能力、執法水平和綜合素養，努力打造高素質市場監管隊伍，為實現市場監管事業高質量發展奠定堅實基礎。③在落實第三方交易平臺的法定義務的同時，加強監管者與第三方平臺提供者之間的信息共享、協商溝通、制約監督。第三方平臺提供者作為市場主體，在買賣交易中起到媒介作用，具有對網絡食品經營者的網絡食品經營行為進行管理和監督，以及對網絡食品消費者的合法權益進行保障的法定義務。監管部門在安全的前提下加強監管數據庫的開放，利用人工智能等技術成果收集第三方平臺上的經營者信息以及交易數據形成專門的數據庫與之實現對接，打破政府監管部門與第三方平臺監管者之間存在的信息壁壘。對于第三方平臺提供者既要加強監管，又要保駕護航。④對于經營者加強培訓和監管，努力做到既要“無事不擾”又要“無處不在”。⑤加強與行業協會、新聞媒體等社會監督主體的溝通協作。通過簡政放權，給予行業協會更大獨立自主空間；對于消費者等社會公眾反應的問題或訴求，要給予及時有效的回應。

2.2 第三方交易平臺是重要責任主體

從法經濟學角度分析，利用第三方平臺優勢消除信息不對稱，在這個過程中政策的科學引導、加強入駐經營者準入和培訓教育、完善入駐經營者的評估和評級機制等措施都是有益高效的[5]。第三方平臺的法定審查義務，可以通過在實質審查和形式審查兩者之間找到一個平衡點——折中審查義務，即在初次審核經營者信息時，第三方平臺需要對其提供的身份證、營業執照、食品流通許可證和食品生產許可證等信息進行實質審查，且需要確保經營者提供的信息與企業工商信息數據庫公示的信息一致，在監管部門對于監管信息尚未開放的情況下，可通過第三方信息查詢平臺（企查查、愛企查等）進行查詢驗證，確保其登記信息真實有效，加強對經營者的實名制管理；在日常運營過程中的信息維護，由經營者主動向第三方平臺報告工商信息的變更情況，第三方平臺定期對入駐商家所售食品的來源和授權文件進行抽檢，確保經平臺售出的食品質量安全；第三方平臺需將入駐經營者的不法行為及時報送監管部門；對于入駐經營者確實存在危害食品安全或侵害消費者合法權益等違法行為的，應如實記入企業食品安全信用檔案，并及時向社會公眾進行信息公開。

2.3 社會監督是不可或缺的監督力量

網絡食品安全治理是一個系統工程，需要全社會參與共治，應強化網絡食品安全治理結構的開放和主體的多元性，完善社會性力量參與機制[6]。為調動社會監督主體參與食品安全治理事務的積極性和主動性，政府應進一步推進政務公開，擴大信息公開范圍，暢通信息獲取渠道，盡量避免或消減信息不對稱造成的障礙。構建協同治理體系，社會監督是不可或缺的參與者，需在完善制度保障的同時健全相關配套措施。

2.3.1 在完善制度保障方面

①進一步督促網絡食品經營者履行食品安全主體責任，切實公開食品相關信息的責任，涉及食品安全的配料表、生產者、經銷者的名稱、地址和聯系方式、貯存方式、檢驗檢測結果要公開透明。②健全網絡食品信用評價機制。所有入網經營者全面建立以食品安全信用檔案為核心的信用評價機制。除監管部門和第三方交易平臺可以將經營者的違法行為以及整改情況、獎懲情況記入信用檔案外，消費者的真實評價反饋也是建立食品信用評價機制的重要內容。將刷信譽、刷好評、惡意評價和惡意刪帖等行為列入嚴重違法失信名單，記入信用檔案。③給予行業協會和消費者協會更多的獨立性及自治空間。

2.3.2 在健全相關配套措施方面

①優化拓寬舉報投訴渠道建設。信息公開和暢通渠道是社會公眾參與食品治理的條件保障，應當進一步優化拓寬舉報投訴渠道建設。在開通官方網站、微博、微信公眾號等多樣化互動平臺后，還需著重完善反饋機制，及時回應公眾的舉報和訴求，確保事事有著落、件件有回音，保障廣大社會群體以更加便捷、有效的方式參與到協同治理工作中。進一步推進在線糾紛解決機制建設，創新引入社會力量解決糾紛。②完善食品安全有獎舉報制度，獎勵經費將列入部門年度預算，以確保落實到位，鼓勵公眾參與到食品安全協同治理中。

3 結語

網購食品是基于“互聯網+”模式而興起的新型經濟模式，為了助力互聯網經濟的良性發展，應當協同政府及非政府治理力量齊頭并進，完善和健全共建共享共治的協同治理體系。由政府發揮帶頭引導作用，第三方交易平臺作為重要責任主體，公眾、媒體等社會監督主體作為協同治理不可或缺的監督力量，以法治保障為條件，以科技支撐為手段，共同推進網購食品安全治理體系和治理能力現代化。