“三維二體”下的城市應急管理實踐研究

肖 龍

（福建商學院傳媒與會展學院，福建福州 350012）

當前，雖然國內外學界已對城市應急管理展開了深入研究，但仍存在研究視角單一、研究著力點綜合性不夠、問題解決之策缺乏指導性與適應性等不足。本文研究目標主要在于：第一，為城市應急管理研究領域探索一個新切入點。探討“點-線-面”全空間“三維”內的應急軟硬件“二體”建設與管理問題，基于全空間思維為城市應急管理研究領域提供新的學術探討視角和研究切入點。第二，為城市應急管理實踐工作提供借鑒。綜合管理學、社會學、經濟學、信息科學、工程學等學科視角，以降低人員傷亡和財產損失為目標，基于各類城市重大突發事件的共性特征探討事前、事中、事后全過程中的城市應急管理實踐方向，為現實工作提供啟示。

1 “三維二體”下的城市應急管理理論基礎

通過梳理國內外文獻，可發現現有研究主要分布在城市應急管理體系構建與完善、城市應急資源優化配置與調度、城市應急能力評估與分析三個領域[1]。

1.1 城市應急管理體系構建與完善

關于城市應急管理體系研究領域，學界主要針對預案、體制、法制、機制、系統等開展了研究。

第一，城市應急管理預案方面，主要探討預案的基本構成要素、單項事件預案、應急預案體系、應急預案評價等內容，重點研究如何構建應急預案體系以提升城市應急管理能力。例如，龔鵬飛[2]分析了城市道路交通應急管理中的預案問題，提出城市應從完善道路交通應急管理預案入手；姜仁貴等[3]發現基于模塊化和流程圖的應急預案可為城市內澇提供高效的應急管理決策支持，繼而提出城市內澇應急預案模型。

第二，城市應急管理體制方面，一方面要構建統一的城市應急管理體制，另一方面要創新城市應急管理體制。例如，周芳檢等[4]提出應從城市公共安全應急統籌管理、城市公共安全政府轄區分級、城市公共安全應急管理行業協作、城市公共安全應急管理城際合作等體制層面進行創新。

第三，城市應急管理法制方面，主要研究如何構建應急法律制度，且深入探討了應急法律制度的原則、應急法制體系等研究領域。應急管理法制領域的研究及成果迅速推動了我國各項應急法律法規、條例的制定與完善。

第四，城市應急管理機制方面，主要是從管理學視角，探討應該如何通過明確應急管理工作機制來推動建設應急管理體系。并且，以信息或通信機制研究為主，具體涉及城市應急預警機制、信息聯動機制與快速反應機制、危機管理信息咨詢和預警機制、多Agent通信機制。

第五，城市應急管理系統方面，主要研究由基礎信息系統、決策支持系統、預案管理系統、資源管理系統、指揮調度系統等構成的應急信息系統。

1.2 城市應急資源優化配置與調度

應急資源優化配置與調度是城市應急管理的重要構成內容，應急資源的配置數量與調度速度直接影響城市突發事件應急效率[1]。

第一，城市應急資源優化配置方面，主要借助模型來探討配置選址與配置方式領域相關問題。應急資源配置選址研究始于Sylvester在1857年首次提出的P-center，此后國外學界先后提出線性整數規劃模型、集覆蓋選址模型、最大覆蓋選址模型、最大期望覆蓋模型（MEXCLP）、多層次覆蓋選址模型等確定性選址模型與超立方排隊模型、最大可利用選址模型（MALP）與隨機集覆蓋選址模型（PLSCP）等隨機性選址模型。應急資源配置方式研究主要依托于運籌學理論（動態規劃論、多目標模糊規劃、兩階段隨機規劃、線性整數規劃、動態博弈、決策論、存儲論等）構建模型以幫助提出資源調度對策。此外，亦有學者以經濟學、物理學等理論為基礎構建調度模型。

第二，城市應急資源調度方面，主要研究單目標與多目標優化調度模型、靜態單階段與動態多階段優化調度模型、單應急點與多應急點優化調度模型、確定條件下與非確定條件下應急資源調度模型、新型應急資源調度模型。

1.3 城市應急管理能力評估與分析

城市應急管理能力評估與分析領域的研究主要集中在評價指標體系與評價方法兩個方面。

第一，城市應急管理能力評價指標體系研究領域，可分為單項應急管理能力評價指標體系研究和綜合應急管理能力評價指標體系研究。謝立禮[5]建立城市防震減災能力評估指標體系以及相應綜合指數評估方法探討我國的城市防災能力水平；劉耀龍等[6]則從更微觀的角度測評上海市公眾綜合防災意識；王威等[7]建立城市綜合防災應急能力評價指標體系，并給出可拓評價模型求解算法；楊龍江等[8]通過借助我國五個典型城市的數據評價城市綜合防災能力，并對城市綜合防災能力評價的可變模糊集理論和方法的有效性進行驗證。當前，學界多研究城市單項災害應急管理能力的評價指標體系，而較少研究城市綜合應急管理能力的評價指標體系。

第二，城市應急管理能力評價方法方面主要使用各種數學統計方法來對城市應急管理能力進行評估和分析。例如層次分析法、SP法、模糊層次分析法、GIS賦權法、德爾菲法、模糊綜合評價法、人工神經網絡法是使用最頻繁的方法。

2 “三維二體”下的城市應急管理實踐框架

從“三維二體”的視角研究城市應急管理的三個重要構成部分——城市應急管理體系（基礎）、城市應急資源調配（核心）、城市應急能力評估（保障）的改善方法，并結合應急“點線面”三維全空間與應急軟硬件兩個內容，以及重大突發事件事前、事中、事后應急全過程探索城市應急管理的實踐邏輯（見圖1）與總體框架（見圖2）。

圖1 “三維二體”的城市應急管理實踐邏輯

圖2 “三維二體”的城市應急管理實踐框架

3 “三維二體”下的城市應急管理重點方向

近年國內多數城市在國家大力施行應急管理建設的大背景下建立了成熟的城市應急管理體制、體系、機制、救援隊伍與完善的應急管理基礎設施、技術手段。文章圍繞救人與減損兩大根本目標，從“三維二體”的綜合應急管理能力提升視角提出幾個重點方向。

3.1 做好需要援助者應急“信息”管理，優先實施針對性救援

面對重大突發事件，若能提前掌握居民的相關信息，特別是其中需要援助的居民（老年人、殘障者、幼齡孩童、病人以及不熟悉情況的人）的特定信息，則救人工作能事半功倍。應急管理、公安、社會保障多部門與社區協同，重點收集需要援助者的存在信息與援助信息。存在信息包括要援助者的姓名、住所、性別、出生日期、聯系地址以及需要援助者所需出示的其他相關信息等。援助信息則涉及兩個方面：一方面是需要援助者的避難場所、避難路徑、避難后針對醫療和福利的考慮的必要性等；另一方面是需要援助者的姓名、住所和可能的援助時間等。

3.2 聯動指揮中心、救援中心避難場所與救治據點，保障應急“點”功能發揮

當前，我國城市全面覆蓋地建設了強大的應急避難場所網絡，以福州為例，福州僅地震災害應急避難場所在五城區覆蓋48個據點，下一步應急避難場所的設置可以覆蓋各生活社區為目標。另外，我國普遍存在的一個問題是很多城市居民并不清楚各區的應急避難場所或離自己最近的應急避難場所位置，應加強宣傳，在普及應急知識時讓居民熟悉了解應急避難場所具體位置。此外，應加強指揮中心、救援中心、避難場所與救治據點等多方應急“點”之間在災時的聯動，通過發揮協同功能將損失降到最低。

3.3 暢通緊急交通、通信、給排水與電氣熱等應急線路，護航救援動脈

發揮城市《應急救援隊伍建設管理辦法》中要求建設的救援隊伍功能，盡量保障災時城市各類功能正常運行，特別關系居民正常生活的交通、通訊、給排水、電氣熱等重要線路暢通無阻。另外，對于各類應急線路應建立分級標準，以在災時根據需要進行管制管理。以應急通道為例，一級通道為連接承擔應急對策中樞功能的市政府、應急管理局、救援中心，以及重要車站、港口、空港的線路；二級通道為連接一級通道、主要應急據點（公安、交警、消防、醫療等機構）的線路；三級通道為連接其他應急據點（承擔大范圍人員、物資輸送功能的據點、儲備倉庫等）的線路。應急通道網絡的設立目標主要在于保證人員與物資輸送便捷與時效。

3.4 打造應急生活圈（應急社區），推動實施就地防災御災事業

應急生活圈又名應急社區，主要具有兩個特點：第一，由一定寬度的阻斷帶圍合，圍合的阻斷帶可以是圍墻、道路、綠化帶、河川等；第二，在圍合的區域內建設功能齊全的生活社區（至少配備緊急避難場所，可滿足居民一定時間的應急生存需求）。城市可以基于當前形成的社區形態，通過強化改造來打造應急社區，強化改造工作可考慮以下方面：（1）城市結構轉換——木結構住宅密集區域整治、城市不良地基整治、防火不燃化等；（2）安全街區整治——主要針對道路狹隘、土地過分細分化地區進行改造；（3）城市開放空間的確保——主要包括提升區域內每位居民的公園使用面積，開展公園改造，工業區收買，空地利用以及開放空間、綠地、農地保持等工作；（4）道路橋梁改造——主要目標是將道路提升為兼具交通、延燒阻斷、避難線路、緊急物資輸送多功能為一體的線狀城市空間。

4 結語

應急管理軟硬件融入城市“點線面”三級應急管理空間的實踐研究，對于綜合應急管理理論體系完善與城市應急事業意義重大。