國(guó)土空間規(guī)劃城市交通體檢評(píng)估指標(biāo)體系研究

任俊達(dá) 繆江華

（廣州市交通規(guī)劃研究院有限公司，廣東廣州 510030）

根據(jù)自然資源部辦公廳《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程（報(bào)批稿）》（以下簡(jiǎn)稱體檢評(píng)估規(guī)程）的要求，各城市需開(kāi)展“一年一體檢、五年一評(píng)估”的體檢評(píng)估工作。體檢評(píng)估規(guī)程按安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享六個(gè)維度制定了122個(gè)評(píng)估指標(biāo)[1]。城市體檢評(píng)估一定程度能監(jiān)測(cè)當(dāng)年度交通規(guī)劃實(shí)施情況及交通體征狀態(tài)，但鑒于城市體檢評(píng)估囊括的專項(xiàng)多、覆蓋范圍廣，交通指標(biāo)難以做到系統(tǒng)全面。馬小毅等[2]在《大城市國(guó)土空間規(guī)劃交通指標(biāo)體系構(gòu)建思考》提出，從“國(guó)土空間對(duì)交通的指導(dǎo)和約束”“以交通為紐帶高質(zhì)量組織國(guó)土空間”兩個(gè)層面補(bǔ)充完善交通指標(biāo)體系，但主要著眼于中遠(yuǎn)期評(píng)估，非針對(duì)城市體檢評(píng)估。總體上，目前針對(duì)城市交通體檢指標(biāo)體系相關(guān)研究較少，本文以體檢評(píng)估規(guī)程基本指標(biāo)為基礎(chǔ)，結(jié)合廣州市上層次發(fā)展規(guī)劃，緊扣交通與國(guó)土空間關(guān)系，增加體現(xiàn)交通與空間結(jié)構(gòu)、土地利用協(xié)調(diào)匹配等方面的指標(biāo)，以建立系統(tǒng)、全面的國(guó)土空間規(guī)劃城市交通體檢指標(biāo)體系，有助于城市各類(lèi)交通專項(xiàng)規(guī)劃的編制、實(shí)施和動(dòng)態(tài)維護(hù)。

1 現(xiàn)行體檢評(píng)估框架與問(wèn)題

1.1 現(xiàn)行城市體檢交通指標(biāo)

按照體檢評(píng)估規(guī)程規(guī)定，評(píng)估指標(biāo)體系按安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享劃分為6個(gè)一級(jí)類(lèi)別，結(jié)合社會(huì)需求又進(jìn)一步劃分為底線管控、糧食安全、對(duì)外開(kāi)放等18個(gè)二級(jí)類(lèi)別，基于二級(jí)類(lèi)別設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線面積、森林覆蓋率、綠色交通出行比例等122個(gè)三級(jí)指標(biāo)[1]。其中涉及交通指標(biāo)主要有13項(xiàng)，其中基本指標(biāo)3項(xiàng)，推薦指標(biāo)主要有10項(xiàng)。各城市需按照體檢評(píng)估規(guī)程的規(guī)定進(jìn)行交通體檢評(píng)估，如表1所示。

表1 《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程（報(bào)批稿）》城市交通體檢評(píng)估指標(biāo)

1.2 現(xiàn)行城市體檢交通指標(biāo)的局限性

現(xiàn)行體檢評(píng)估規(guī)程的交通指標(biāo)可評(píng)估廣州在打造全球重要交通樞紐總體目標(biāo)下的建設(shè)國(guó)際航運(yùn)樞紐、國(guó)際航運(yùn)樞紐及國(guó)際鐵路樞紐的實(shí)施情況，也能較好地反映廣州建設(shè)軌道都市、打造健康道路的進(jìn)展情況。但目前交通體檢指標(biāo)體系仍存在問(wèn)題。

（1）反映交通與城市空間結(jié)構(gòu)、用地及功能布局協(xié)調(diào)的指標(biāo)不足。體檢評(píng)估規(guī)程中軌道交通站點(diǎn)800 m服務(wù)覆蓋率指標(biāo)較大程度反映軌道交通與用地協(xié)同度。工作日平均通勤時(shí)間、45 min通勤時(shí)間內(nèi)居民占比更多體現(xiàn)在交通對(duì)城市空間組織的時(shí)效性方面，但在交通與城市空間組織效率關(guān)系中出行成本、出行距離及職住匹配等評(píng)估指標(biāo)不足，需要進(jìn)一步補(bǔ)充。

（2）反映綜合交通體系內(nèi)部協(xié)調(diào)的指標(biāo)較少。體檢評(píng)估規(guī)程中綠色交通出行比例指標(biāo)可一定程度反映綜合交通體系內(nèi)部協(xié)調(diào)關(guān)系，即綠色交通出行方式與個(gè)體機(jī)動(dòng)化出行比例的關(guān)系，但對(duì)軌道、公共交通、步行和自行車(chē)交通出行的各自出行比例沒(méi)有相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行體檢。由于不同規(guī)模城市、不同開(kāi)發(fā)強(qiáng)度地區(qū)的交通發(fā)展主導(dǎo)模式存在較大差異，例如廣州等超大型城市，公共交通、軌道交通出行比例在機(jī)動(dòng)化出行方式中占主導(dǎo)地位，也有明確的發(fā)展目標(biāo)。因此，此類(lèi)交通評(píng)估指標(biāo)不可或缺。

2 交通體檢指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1 交通體檢指標(biāo)選取

廣州城市交通體檢評(píng)估指標(biāo)體系主要?jiǎng)澐譃檎咧笜?biāo)以及地方特色指標(biāo)兩個(gè)層面。政策指標(biāo)主要為體檢評(píng)估規(guī)程中涉及的13項(xiàng)交通指標(biāo)。地方特色指標(biāo)主要根據(jù)《廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2018-2035年）草案》以及《廣州市城市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》等上層次規(guī)劃，選取特色核心交通指標(biāo)；另外，結(jié)合廣州當(dāng)?shù)爻鞘刑攸c(diǎn)，進(jìn)一步突出交通與國(guó)土空間的強(qiáng)互動(dòng)、互反饋關(guān)系，重點(diǎn)增加交通與城市空間結(jié)構(gòu)，交通與用地協(xié)調(diào)等體檢指標(biāo)。

2.1.1 地方相關(guān)規(guī)劃指標(biāo)

《廣州市國(guó)土空間總體規(guī)劃（2018—2035年）》（草案）為實(shí)現(xiàn)“美麗宜居花城、活力全球城市”的目標(biāo)愿景，制定了一套包含30個(gè)核心指標(biāo)的評(píng)估體系。交通指標(biāo)主要包括道路網(wǎng)密度、軌道交通站點(diǎn)800 m半徑服務(wù)覆蓋率、綠色交通出行比例、工作日平均通勤時(shí)間等4項(xiàng)，契合完善城市交通網(wǎng)絡(luò)布局以及綠色智慧賦能交通轉(zhuǎn)型的總體發(fā)展目標(biāo)，該4項(xiàng)指標(biāo)也與體檢評(píng)估規(guī)程的政策指標(biāo)一致，故需納入城市交通體檢評(píng)估指標(biāo)體系。

《廣州市交通發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》提出包括更開(kāi)放的國(guó)際門(mén)戶、更直連的灣區(qū)中心、更高效的公共交通、更健康的道路系統(tǒng)、更智慧的交通大腦以及更前瞻的引領(lǐng)發(fā)展等六大交通發(fā)展戰(zhàn)略。交通核心指標(biāo)中，市域任意一點(diǎn)抵達(dá)對(duì)外交通樞紐時(shí)間、與灣區(qū)中心城市及鄰穗城市軌道直達(dá)時(shí)間2項(xiàng)指標(biāo)由于年度變化較低，暫不納入城市體檢交通指標(biāo)體系中。市域90%居民公共交通通勤時(shí)間與基本指標(biāo)的45 min通勤時(shí)間內(nèi)居民占比指標(biāo)相關(guān)性較大，因此也不納入。為支撐廣州國(guó)土空間規(guī)劃提出建設(shè)軌道都市、培育廣州都市圈及推動(dòng)更高層次廣佛同城化、更高質(zhì)量的廣清一體化等目標(biāo)，故有必要選取公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例、軌道占公共交通出行比例2項(xiàng)指標(biāo)納入城市交通體檢評(píng)估指標(biāo)體系。

2.1.2 交通與城市空間結(jié)構(gòu)、土地協(xié)調(diào)發(fā)展指標(biāo)

交通與城市空間結(jié)構(gòu)、土地利用布局協(xié)同，一方面，通過(guò)用地布局優(yōu)化引導(dǎo)職住空間的匹配，即從源頭上控制出行距離在合理的范圍[3]；另一方面，通過(guò)合理安排交通設(shè)施建設(shè)，尋求與城市用地同步發(fā)展，做到開(kāi)發(fā)用地有較適宜的交通可達(dá)性。一直以來(lái)，交通與國(guó)土空間、用地之間協(xié)調(diào)評(píng)判比較模糊，目前沒(méi)有合理的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

對(duì)于前者，廣州主要選取職住平衡系數(shù)、對(duì)外道路通道不均衡系數(shù)2項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行體檢評(píng)估。對(duì)外道路通道不均衡系數(shù)主要是中心城區(qū)各個(gè)方向?qū)ν馔ǖ绬蜗蚩土髁颗c雙向平均客流量之比值。職住平衡率主要是評(píng)估特定區(qū)域下（例如“廣州雙核五城”）居住并工作的勞動(dòng)者數(shù)量占該區(qū)域人口數(shù)量的比重。

對(duì)于后者，土地是城市的稀缺資源，在城市的發(fā)展過(guò)程中不可能無(wú)窮盡地提供土地資源應(yīng)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)交通的指導(dǎo)和約束作用，統(tǒng)籌交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)，優(yōu)化存量資源配置，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)增量供給，實(shí)現(xiàn)交通等各類(lèi)國(guó)土空間的按需分配、精準(zhǔn)供給和動(dòng)態(tài)平衡。在有限的城市建設(shè)用地量下，廣州主要選取交通供給與三生空間發(fā)展的協(xié)同度、交通用地占建設(shè)用地比例2項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。交通供給與三生空間發(fā)展的協(xié)調(diào)度主要評(píng)估城市各功能區(qū)交通可達(dá)性與生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間發(fā)展是否協(xié)調(diào)，也可計(jì)算每年城市整體的交通供給與三生空間發(fā)展協(xié)調(diào)度，以反映交通設(shè)施年度建設(shè)與空間發(fā)展匹配狀況。交通用地占建設(shè)用地比例，評(píng)估特定范圍中交通用地資源設(shè)置的合理性，在標(biāo)準(zhǔn)值（15%～25%）范圍內(nèi)，結(jié)合城市確定的發(fā)展目標(biāo)，評(píng)估每年該數(shù)值是否低于低限或者超過(guò)目標(biāo)值，低于低限時(shí)說(shuō)明城市建設(shè)用地配置沒(méi)有優(yōu)先保障交通用地供給，超過(guò)目標(biāo)值時(shí)說(shuō)明交通建設(shè)用地沒(méi)有做到集約、節(jié)約，都應(yīng)及時(shí)反饋至相關(guān)用地與交通建設(shè)規(guī)劃。

2.2 交通體檢指標(biāo)體系

綜上指標(biāo)選取分析，在體檢評(píng)估規(guī)程的“綠色”“開(kāi)放”“共享”三大類(lèi)交通指標(biāo)基礎(chǔ)上，結(jié)合交通與城市空間結(jié)構(gòu)、土地協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系，新增“協(xié)調(diào)”大類(lèi)交通體檢指標(biāo)，并提出了土地協(xié)調(diào)、空間協(xié)調(diào)兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)及對(duì)應(yīng)交通供給與三生空間協(xié)調(diào)度、交通用地占建設(shè)用地比例、對(duì)外道路不均衡系數(shù)、職住平衡系數(shù)等4個(gè)三級(jí)指標(biāo)。同時(shí)，根據(jù)廣州上層次規(guī)劃要求及地方實(shí)際，針對(duì)“綠色”大類(lèi)交通體檢指標(biāo)，新增“集約出行”二級(jí)指標(biāo)，對(duì)應(yīng)公共交通占機(jī)動(dòng)化出行比例、軌道交通占公共交通出行比例2個(gè)三級(jí)指標(biāo)。最終確定包含19個(gè)指標(biāo)的廣州市國(guó)土空間規(guī)劃城市交通體檢評(píng)估指標(biāo)體系，如表2所示。

表2 廣州市國(guó)土空間規(guī)劃城市交通體檢評(píng)估指標(biāo)體系

3 結(jié)語(yǔ)

城市交通體檢評(píng)估是國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施的反饋與修正。本文在廣州研究與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)現(xiàn)行體檢評(píng)估規(guī)程中交通指標(biāo)的局限性，并從交通與城市空間結(jié)構(gòu)、用地協(xié)調(diào)的角度完善交通體檢指標(biāo)體系，以期對(duì)其他城市開(kāi)展相關(guān)工作提供一定的借鑒。各地由于城市特點(diǎn)、發(fā)展愿景不同，需探索更適宜的交通指標(biāo)及評(píng)估方法，以更好地支撐國(guó)土空間規(guī)劃、近期實(shí)施計(jì)劃的編制、調(diào)整與優(yōu)化，并為完善城市空間及交通治理提供基礎(chǔ)。