以城市更新推動城市高質量發展路徑的思考
——以廣州市海珠區為例

陳健珊

（廣州市城市更新規劃設計研究院有限公司，廣東廣州 510030）

1 城市更新資源梳理

廣州市海珠區行政區范圍91.95 km2，本次研究范圍以海珠區行政區范圍內標圖建庫的“三舊”地塊為主，綜合考慮周邊需要整合連片的范圍。海珠區2018年第二批標圖建庫用地面積為30.29 km2，存量更新資源占行政區范圍的33%。其中舊城鎮圖斑5.62 km2，舊村莊圖斑16.28 km2，舊廠房圖斑8.38 km2。

根據初步統計，建設強度方面，海珠區現狀建設用地平均容積率1.32，更新資源現狀平均容積率為1.47，其中，舊村莊用地現狀平均容積率為1.49，舊廠房用地現狀平均容積率0.93，舊城鎮用地現狀平均容積率2.21；用地功能方面，更新資源中居住用地面積占比約40%，產業用地面積占比約34%，公服用地面積占比約8%。其中居住和產業用地比例較區平均值高，公服用地比例未達到區平均值。土地所有權性質方面，集體與國有權屬比例相當，小部分用地權屬不清晰。

2 城市更新工作回顧

2.1 海珠區城市更新工作取得一定實施成效

當前，海珠區城市更新工作緊密圍繞城市更新四大目標“盤活存量、改善環境、提質增效、傳承文化”開展，基本建立政策較為穩定、流程較為規范、體系較為完整的城市更新長效工作機制，并穩步推進重點區域與關鍵領域的城市更新實施工作，不斷豐富城市更新內涵。

城區品質不斷提升，“十三五”期間全區累計完成60個老舊小區微改造項目，873 宗舊住宅樓宇加裝電梯，完成6個舊廠房改造，關停整治17家物流園，轉型疏解24家專業批發市場，完成20個村級工業園整治提升，拆除違法建設1 048.3 萬m2。

2.2 海珠區在城市高質量發展過程中存在部分短板

雖然海珠區城市更新工作取得顯著成效，但在城市高質量發展過程中依然存在部分短板，一是有待加強成片連片更新實施。目前城市更新較關注于“三舊”用地本身，各權屬主體增存用地缺乏聯動，成片連片整合實施存在一定困難。同時，存量用地與新增用地之間犬牙交錯，實施統一謀劃需要兼顧多方利益主體。二是公共服務設施東部、中部、西部空間分布不均衡，有待加強規劃統籌。

3 城市更新面臨的機遇和挑戰

當前海珠區機遇和挑戰并存，發展的外部環境發生復雜而深刻的重大變化，經濟社會發展仍將處于轉型升級的關鍵階段，但發展穩中向好、長期向好的基本趨勢沒有變，仍將處于重要戰略機遇期。

3.1 新機遇

（1）廣州市著力做強城市更新和人工智能與數字經濟雙引擎。2020年8月，廣州市提出要緊緊抓住國家加快形成新發展格局的重大歷史機遇，著力做強城市更新、人工智能與數字經濟“雙引擎”，全力做好各項重點工作。海珠區是廣州人工智能與數字經濟試驗區的核心區域，要積極搶抓數字經濟發展機遇，強化全生命周期管理理念，大力拓展生產生活生態空間，努力打造高質量發展新引擎，為廣州實現老城市新活力、“四個出新出彩”貢獻海珠力量。

（2）海珠區提出構建“一區一谷一圈”發展空間布局。海珠區“十四五”規劃進一步明確海珠發展目標定位，提出構建“一區一谷一圈”發展空間布局（見圖1），著力打造海珠數字生態島，為海珠區的城市發展指明了方向[1]。

圖1 海珠數字生態島空間布局

海珠東部將建設“琶洲人工智能與數字經濟試驗區”，為推動城市更新、釋放產業空間載體、加快轉型升級提供了重大機遇。

海珠中部將建設“中大國際創新生態谷”，全面推動環中大、環濕地區域城市更新、產業升級。同時推進村級工業園升級改造、淘汰現狀高污染產業，實現生產、生活與自然無界共生。

海珠西部將建設“海珠新活力文商旅融合圈”，通過舊街區改造提升空間環境，解決片區內的公服、市政設施的配套問題，吸引更多商家入駐，促進業態升級化或特色化，煥發舊城活力[2]。

3.2 新挑戰

（1）城市發展的重心逐漸從增量轉向存量優化，城市更新成為重要發展抓手。海珠區現狀建設用地約66 km2，占行政區總面積的72%，城市發展的重心逐漸從增量轉向存量優化。提升土地節約集約利用水平，優化城市空間布局，是海珠推動城市高質量發展的關鍵。

（2）產城融合要求下城市更新需注重產業配比與結構升級。為實現國土空間總體規劃的戰略目標，可參考國際城市的先進經驗，以城市更新為契機，結合產城融合的要求，通過合理配置產業建設量占總建設量的比例，吸引高端產業向中心城區聚集，進一步優化城市功能和人口布局，緩解交通壓力，實現產城融合、職住平衡的發展目標。

（3）在防止大拆大建背景下，城市更新方式亟待調整。2021年8月，住房和城鄉建設部明確在實施城市更新行動中防止大拆大建，要求嚴格控制大規模拆除、增建及搬遷，保留既有建筑、老城格局及特色風貌，強調系統謀劃、可持續更新及補足功能短板，對規范城市更新行動起到了引領作用。

4 城市更新策略

策略一：劃定優先改造區域，支撐市、區重點平臺建設。海珠數字生態島以數字經濟、城市更新和產城融合，激發起海珠高質量發展的澎湃動力。重點構建“一區一谷一圈”發展空間布局，推動產業空間高效有序開發。為支撐市、區重點平臺建設，對于廣紙地塊、瀝滘樞紐地塊、琶洲南區、環海珠湖周邊、珠江后航道等海珠區近中期擬重點推進開發的產業片區，可劃定為優先改造城市更新片區，更好地推動重點地區建設。

策略二：引入創新驅動，促進產業轉型升級。鑒于海珠區新產業缺乏承載空間、舊產業亟待轉型升級的現狀，基于城市更新，合理引入創新驅動，推動海珠區從“制造”到“智造”的蛻變。鼓勵通過城市更新提供儲備用地為新產業提供承載空間，以及舊產業載體（主要是舊廠）的更新升級，用于建設總部經濟、IAB（新一代信息技術、人工智能、生物醫藥）、NEM（新能源、新材料）、科技服務、高端商務等現代服務業項目的開展。

策略三：活化地區資源，提升空間品質。生態滲透方面，將通過一系列城市更新項目在區域層面實現海珠區城市名片的打造和珠江形象的塑造。有效統籌生態資源分配，有效推進海珠“江、涌、林、園”生態格局的構建和生態綠網的全面覆蓋。生態修復方面，城市更新片區成片連片改造后，可解決污水溢流、散亂污問題，有效提升河涌水質。同時推進村級工業園升級改造、淘汰現狀高污染產業，實現河涌修復、土壤修復等共贏效果。

策略四：補齊民生短板，完善基礎設施。新一輪城市更新應注重打造高品質人居環境，補齊公建配套和基礎設施配套不足，讓“以人民為中心”始終貫穿在海珠區的更新改造工作中，加強教育、醫療、公寓、商業、休閑等公共服務配套供給，實現職住平衡、宜業宜居，解決城鄉發展不平衡、不充分問題，優化高能級城鄉功能結構布局。

5 城市更新策略分區與實施建議

5.1 更新策略分區劃分

基于上層次規劃、建設發展條件、交通條件等因素進行疊加綜合分析，建立城市更新資源“潛力度”評估體系，得出更新潛力度評估結論作為城市更新策略分區參考。

策略分區體系綜合海珠區未來國土空間發展要求，明確各類資源的統籌配置方式，銜接廣州市城市更新總體規劃的戰略設想，將海珠區劃定為三類一級策略分區：鼓勵性改造地區、敏感性改造地區、一般性改造地區。

鼓勵性改造地區為國土空間規劃劃定的城鎮開發邊界內具有明晰發展導向的區域，包含三類二級策略分區，分別為重點平臺發展區、產業發展區、軌道站點綜合開發區（見圖2）。重點平臺發展區：國土空間規劃確定的重點平臺（除歷史文化保護區、產業發展區外）；產業發展區：產業集中發展區域，對接工信局劃定的工業產業區塊分析劃定；軌道站點綜合開發區：已建成和規劃軌道站點周邊800 m范圍（除歷史文化保護區、產業發展區、重點平臺發展區外）。

圖2 鼓勵性改造地區分區

敏感性改造地區為國土空間規劃劃定的城鎮開發邊界外的生態、農業空間以及城市紫線范圍內地區，包含兩類二級策略分區分別為生態環境維育區和歷史文化保護區（見圖3）。生態環境維育區：國土空間規劃劃定的城鎮開發邊界外的生態保護紅線、永久基本農田；歷史文化保護區：位于城市紫線范圍內地區。

圖3 敏感性改造地區分區

一般性改造地區是國土空間規劃劃定的城鎮開發邊界內，除上述地區之外的地區。

5.2 更新策略分區實施建議

（1）鼓勵性改造地區。

實施指引：優先推進、落實重大項目、實現有機更新。位于鼓勵性改造地區的更新資源，以規劃重點項目為抓手，劃定重點更新片區，通過重點帶動周邊的方式，優先落實重點片區內的更新改造，并通過改造，解決片區內的公服、市政設施的配套問題。以土地收儲作為舊廠主要改造方式，靈活利用儲備土地，通過活化置換等方式規整土地，逐步實現重點項目內的用地規劃。統籌安排重點功能區內各更新項目時序，通過改造獎勵、彈性指標、引入市場等方式，實現項目的有序開發，穩步推進鼓勵性改造地區內的城市更新工作。

（2）敏感性改造地區。

實施指引：歷史活化、生態維育。對于歷史城區，加強歷史文化保護傳承和落實住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建等歷史文化保護要求，不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價值的老建筑，不破壞歷史城區傳統格局和街巷肌理。活化利用歷史建筑、工業遺產，采用“繡花”“織補”等微改造方式，增加歷史公共開放空間，補足配套基礎設施和公共服務設施短板。對于生態環境維育區（永久基本農田、生態保護紅線）內的更新資源，按照生態保護的相關要求，制定合理的更新改造方式，以城市生態修復為主要導向，留白增綠，保留城市特有的地域環境“基因”，維育海珠區生態環境，穩妥推進城市更新。

（3）一般改造地區。

實施指引：總量控制、自主改造、先行先試。針對一般地區的改造，在多方合力、指標合理、流程合法的條件下逐步開展規劃，采取“總量控制、自主改造、先行先試”的策略，作為區重點項目的補充，實現有序的可持續更新發展。

6 結語

本研究通過對海珠區更新資源潛力評估，提出更新策略分區和實施建議。著力加強存量土地城市更新，將成為海珠區要空間、謀發展的重要抓手。以城市更新推動城市高質量發展，助力海珠區逐步建成為有活力有魅力有競爭力的數字生態城。