我國社會消防管理存在的問題分析及政策改革建議

■ 付曉東 中國神華煤制油化工有限公司鄂爾多斯煤制油分公司消防氣防中心

“預防為主，防消結合”是我國消防工作的總方針。在這一總方針的指導下，應急管理部消防救援局專門成立防火監督處、法規和社會消防工作處等多個機構領導全國的社會消防管理工作。社會消防管理工作蓬勃發展，讓火災預防深入人心，能使絕大多數火災隱患被排查消除，大量初起火災被早期監測出來并成功撲滅。消防工作越來越引起社會大眾的重視，消防隊伍的出警率也隨之降低，更減少了因火災事故造成的財產損失、人員傷亡以及因滅火過程造成的經濟消耗和環境污染。社會消防管理工作的主要作用是防患于未然，及時消除火災隱患或者將火災消滅在初起階段，大大降低由火災帶來的經濟損失和社會影響。可見，防火部門社會消防管理的重要性。

一、社會消防管理工作現狀梳理及分析

雖然我國社會消防安全形勢逐年好轉，但是我國的防火監督及社會消防管理仍然存在著諸多問題：

（一）防火監督及社會消防管理的組織機構劃分不合理

新時代，雖然對消防隊伍進行了轉制安排，將建筑防火管理的建筑消防設計審查和消防驗收業務劃歸了住建部管理，但是對應的建筑工程消防監督人員由于各種原因未統一劃轉，導致住建部在短期內開展建筑工程消防監督存在技術人員不足的困難。其他防火工作業務隨消防隊伍一起移交到應急管理部，但仍然屬于消防救援局下設單位。防火監督的工作性質更類似于安全生產監督，而且是受眾更為廣泛的社會管理工作，與消防救援工作的性質存在很大差別。同時，防火監督人員還必須服從于消防隊伍的管理模式，煩瑣的隊務進一步限制了社會消防管理，導致防火工作者難以完全施展拳腳。

（二）消防監督檢查及社會消防管理任務重，技術人才稀缺

對我國消防相關法律法規辨識及合規性評價發現，消防監督管理工作任務包括：對公眾聚集場所在投入使用、營業前的消防安全檢查；對社會單位履行法定消防安全職責情況的監督抽查；對舉報投訴的消防安全違法行為的核查；對大型群眾性活動舉辦前的消防安全檢查；根據需要進行的其他消防監督檢查五大項。隨著國內城鎮化的發展，新材料新工藝的不斷出現和普及應用，一個城市的防火監督人員分管的責任區越來越大、所面對的問題也越來越復雜。然而，政府消防監督部門配置的防火監督人員數量及其專業技術能力，在勝任這些繁重的工作任務時還有所欠缺。而且由于隊伍管理需要，防火監督人員在消防隊伍內往往還承擔一些綜合性行政工作、后勤、宣傳工作以及其他一些輔助戰訓的文職工作，有時還會出現一人身兼數職的情況。這些工作擠占了防火監督人員的時間和精力，在很大程度上影響了消防監督工作的開展。從目前消防監督管理體制來說，面臨困境的重要原因之一是缺乏人才，尤其是改革轉制以來，技術人才特別是防火人才的大量流失，如：大部分防火技術人才轉而在各大企業、社會消防服務單位、設計單位任職，造成消防技術從業人員稀缺，監督執法人員專業素養和能力參差不齊。

（三）社會消防宣傳培訓機制有待完善

我國于1992年發起消防安全日，將每年的11月9日定為全國的“消防宣傳日”，于2019年開始延長為消防宣傳月，在消防日或消防月，消防部門多采用宣傳冊與宣傳講座等方式向大眾宣傳普及消防安全知識、技能，但經常會出現開展頻率非常低且流于形式的問題。目前未對社會新聞媒介宣傳消防知識技能有強制性要求，所以很難督促落實到位；消防單位自主宣傳、培訓效果考察評估機制仍舊不完善，導致對社會單位自主宣傳培訓的要求也很難落地。另外，消防職業技能的培訓存在很多限制條件，這導致消防設施操作員、應急救援員這些本應大眾化推廣的業務技能人員緊缺，難以像駕駛技能一樣普及，導致整個社會和人民群眾的防火知識、技能水平仍處于較低水平。

二、深化消防改革的探索性建議

（一）國家建立健全的社會消防管理機構

組建國家社會消防管理機構。在應急管理部內部進行組織機構調整，將具有社會管理職能的防火監督人員全部從無社會管理職能的國家綜合應急救援隊伍中統一劃撥出來，將森林草原消防隊伍中負責防火監督的人員統一劃撥出來，聯合成立獨立的國家管理機構，完善該機構的內部組織框架和人員配置編制。將對社會消防管理機構的地位設置為高于或至少等同于綜合應急救援隊伍的級別，充分體現“預防為主，防消結合”的原則。

（二）完善社會消防管理法律體系

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過了《關于深化消防執法改革的意見》，消防執法改革的深化為活躍企事業單位及第三方機構承擔更多的消防安全主體責任起到了指導作用。國家應盡快梳理國內所有現行有效的法律法規、規范標準，在現有消防監督法律法規的基礎上，根據《關于深化消防執法改革的意見》出臺更多社會消防管理“放、管、服”的法律法規，為社會消防管理的開展提供法律支撐。制定出臺社會消防管理、消防監督執法、社會消防宣傳培訓等相關法律法規。同時，社會消防管理應分門別類明確各社會單位的消防責任和義務。社會消防知識技能培訓應進一步明確培訓內容、課時、宣傳培訓效果鑒定、檢查、考核等要求。

（三）豐富社會消防監督管理資源

充分拓展、調動全社會防火監督資源有六種思路：一是充分授權有能力的消防重點單位內部開展自主評估風險、自主檢查安全、自主整改隱患，向社會公開承諾本場所不存在突出風險或者已經落實防范措施。社會單位自主開展消防監督檢查不可避免地存在自我規避問題、隱患的可能性，政府在認可、鼓勵社會單位開展自主監督檢查的同時，應每年進行監督執法抽查。二是針對自身監督檢查能力不足的社會單位，由社會單位自覺委托專業的第三方消防監督檢查服務機構進行監督檢查。由于第三方機構服務于社會單位，有隱瞞問題隱患的可能，所以建議監督檢查結果需同時上報政府消防監督管理部門和社會單位。此種方式需建立在社會單位的高度自覺上和第三方服務機構的高度負責基礎上，需要法律的規范。三是政府利用第三方服務輔助監督執法檢查的半社會化模式。此方式充分利用第三方社會服務機構的專業技術力量參與消防監督檢查，政府則根據專業檢查意見作出抉擇，可有效避免政府消防監督檢查專業技能不足的問題，而且在政府主導下可以實現企事業單位之間互相借鑒消防管理經驗，有利于推動區域消防安全發展。但由于第三方機構只對政府負責，為追求檢查問題數量和業績，檢查成果可能存在吹毛求疵、得不到社會單位認同的情況，而且未能充分調動社會單位自主監督檢查消除火災隱患的積極性。四是充分發展社會火災保險業務，利用保險公司在企業投保前和參保期內委托第三方專業機構或聘請專家對企業進行消防監督檢查。五是積極引進大學本科院校消防管理、消防工程等專業的畢業生，逐步實現政府消防監督人員的學科專業化和職業化。六是加大對消防人員的培訓力度，定期開展各種形式的培訓活動，努力提升消防人員的整體業務水平。

（四）完善社會消防宣傳培訓機制

首先，應加強社會單位自主開展消防宣傳培訓的立法。規定合適、可執行的消防知識、技能培訓課時。其次，根據社會單位及建筑使用人員性質編制社會化消防知識、技能撲救教材。要求各社會單位每年開展培訓并由政府消防監督部門定期開展社會單位人員自主消防知識宣傳培訓考核。其次，加強與傳媒機構的合作，建立消防知識宣傳節目專欄或建立消防知識宣傳自媒體App。利用傳媒技術具有高效性、快捷性、便利性以及不受時空限制等優勢，加大對消防安全知識的宣傳。最后，降低注冊消防工程師、消防設施操作員、應急救援員等職業資格證的報名條件門檻，促進消防知識技能專業培訓機構的發展，鼓勵人民群眾通過學習提升自身的消防應急知識技能。

三、結語

防火工作肩負著國家社會消防管理職能。因此，要強化社會消防管理，防止和減少社會火災的發生，更有效地保護國家經濟發展成果，讓改革發展的成果惠及全體人民，國家只有更加重視防火工作，成立社會消防管理機構，并完善相關組織配置及法律政策，逐步打開社會消防管理的新局面。這樣才能真正做到預防為主，預防于先，防患于未“燃”。