我國現行糧食補貼政策的現狀分析

袁 斌，權 彪，馬 涌

（山西農業大學 高粱研究所，山西 晉中 030600）

我國糧食補貼政策是從1978年開始實施的，最初只是對流通環節進行補貼，而從2004年開始，我國取消了農業稅，逐步探索形成了以價格支持和直接補貼導向為主的農業支持保護制度。從這些政策的施行效果來講，對我國農業發展確實起到了很大的促進作用，但近年來隨著“三量齊增”和“三本齊升”現象的出現，農業補貼面臨新的挑戰。同時隨著近年來美國政府逼迫我國加大對美國農產品的進口力度，同時隨著我國和澳大利亞等22個國家和地區簽署了自由貿易協定，我國和這些國家之間的關稅大幅降低，這樣價格相對較低的國外農副產品必將大量進入我國。因此原有的農業補貼政策必須進行升級，否則必然對我國農業發展會造成不小的沖擊，從而挫傷我國農民從事農業生產的積極性。

1 我國農業補貼政策的發展過程

我國在建國初期因為國家工業基礎薄弱，為了發展工業，國家對農產品統購統銷，以低廉的價格向城市居民和工廠出售農產品，從而支持工業的發展，同時國家對農村征收農業稅，此時不但不補貼農業，反而需要農業補貼工業，而我國的農業補貼政策是從改革開放后開始的，大致可分為3個階段。

第一階段是1979～2004年：國家取消了糧食統購統銷政策，部分的放開了糧價，使農民種糧的收益得以提高，在這一階段國家對農業補貼的主要收益方是糧食企業，保證這些企業能有資金以保護價收購糧食，從而穩定糧食收購價格，解決農民賣糧難的問題。這些措施確實提高了那個時期我國農民種糧的積極性，使我國農業擺脫了集體經濟模式下生產效率低的問題，使得我國糧食產量年年增產，但這些政策造成了我國農業種植結構不合理，同時給國家財政造成了很大的負擔。

第二階段是2004～2016年：我國成功加入WTO后，基于WTO貿易規則，在全國施行糧食生產直接補貼，同時在糧食主產區施行糧食最低收購價政策，同時取消了農業稅，此時我國初步形成了農民直接補貼、專項生產補貼以及最低收購價政策相結合的糧食補貼政策體系。這一階段的農業補貼的主要受益方是農村有土地承包權的小農戶，然而那些從農戶手中租種土地，搞規模經營的農業經營者由于沒有土地承包權，是無法得到這些補貼的，這些政策是不利于土地規模經營的。因此在這個階段我國農業存在著種植規模小，農產品生產成本高，農民種糧積極性不高的問題。

第三階段是2016年至今：2016年我國在全國正式實施“三補合一”的農業補貼政策，即將以前施行的的“農業三項補貼政策”合并為“農業支持保護補貼”，補貼金額80%補貼農民，20%補貼種糧大戶、家庭農場等新型農業經營主體，這一階段農業補貼的目標是實現“誰種糧，誰拿補貼”。

2 美國農業補貼政策的經驗

因美國先天自然環境，農業生產效率高，導致美國國內農產品長期生產過剩，需要大量出口國外，因此美國農業補貼的主要目的是應對國際市場的變化，保障農場主的經濟利益。

2.1 美國農業補貼的類別

美國當前的農業補貼分為直接補貼和間接補貼。

直接補貼包括：一是直接收入補貼，其補貼金額按照基期補貼產量和補貼面積確定，與當年的種植面積和市場價格無關；二是逆周期收入支持計劃，即政府確定農產品對應的目標價格，如果農產品的市場價格低于目標價格，則對農民進行補貼；三是水土保持計劃，耕地在環境敏感地區的農戶，依據自愿的原則，進行休耕，則可以獲得政府給予的租種同樣面積耕地的租金的補償。

間接補貼包括：一是低息貸款，主要為創業農民和低收入農戶提供低息貸款，為他們開展農業經營提供幫助；二是農業保險補貼計劃，即政府聯合保險公司開發保險產品，以補償農民由于自然災害造成減產或由于農產品價格降低而產生的損失。

2.2 美國農業補貼的特點

第一，美國農業補貼金額巨大。美國政府每年補貼農業的金額達數百億美元，巨額的農業補貼大大降低了美國農業的成本，使美國農產品得以低價在世界傾銷，當然這樣補貼的后果使得美國農產品生產過剩，加劇了美國農業對國際市場的依賴。

第二，美國當前農業補貼的方式是以一般服務支持為主，直接收入補貼為輔。由于世界貿易組織將農產品納入貿易自由化進程之中，要求其成員國削減農業補貼，美國政府開始削減給予本國農業補貼項目中的價格支持和部分直接收入補貼，取而代之的是以耕地保護和生態恢復為名義的直接收入補貼和一般服務支持，美國現在的這種農業補貼方式適應了世界貿易組織的要求，并靈活的依據世貿組織《農貿協定》規則來制定本國的農業補貼，充分的利用了可能的農業補貼空間。

3 我國現有農業補貼政策存在的問題

3.1 我國農業補貼金額少，無法激起農民種糧的積極性

我國農村長期存在耕地拋荒，耕地非糧化、非農化現象，究其原因就是當前糧食收購價格低，辛辛苦苦種一年糧食賣不了幾個錢，種植糧食作物的成本卻不斷上漲，而國家對于糧食種植的農業補貼金額太少，對于普通農戶來說靠種幾畝地，一年的收益就是幾千塊錢，還不如出去打工幾個月的工資高。這樣的結果自然是無法引起農民種糧的積極性的。

3.2 補貼政策的實施主體是地方政府，使得農業補貼的發放存在地域差異

我國各省市的糧食補貼政策是由各省市地方政府結合自身的財力和實際情況制定的，補貼資金發放遵循屬地化管理原則。然而我國各省市財政狀況、農業發展狀況不同，往往財政充沛的地區工商業發達，但農業不發達，不是產糧區，然而當地政府弄夠給予農民較高的農業補貼，而產糧區作為農業地區，政府的財政收入往往不高，反而農民獲得的農業補貼金額較少。

3.3 補貼發放的監管不嚴格

當前糧食補貼發放的監管不嚴格，基層政府普遍存在人員不足的現象、工作量大、專業技術人員缺乏等問題，因此對數據的核查不嚴，有的地方甚至將上一年的統計數據直接復制到下一年，加上有的村干部虛報補貼面積，冒領補貼，種種這些現象造成了糧食補貼并不能實際發放到農民手中。

4 農業補貼政策發展的建議

4.1 加大對農業補貼發放的監管力度，明確責任主體

想對政策的執行進行監管，就必須明確政策執行的每一步的責任人，也就是應該對農業補貼的申報審核、實施、驗收、資金撥付等每一步工作，都應該明確該項步驟的執行由誰監管，出現問題有誰負責，不要出現出了問題找不到負責人，各個部門互相扯皮，推卸責任的現象，從而保證補貼資金能足額發放到農民手中。

4.2 進一步增加農業補貼金額，以提高農戶種糧積極性

近幾年來由于全球生態惡化，造成了全世界糧食減產，很多國家禁止糧食出口，這導致進口糧食越來越難，因此我國必須維護好我國的糧食生產，提高農民種糧的積極性，而農業補貼正是一種很好的提高農民種糧積極性的手段。我國當前的農業補貼金額從數量上說，相對歐美日等西方發達國家還是偏少，有很大的提升空間。

4.3 在農業補貼資金的來源上，應該加大國家資金的比例

現有的農業補貼政策的資金主要來源于各個地方省市，而以農業為主的地方政府，其財政普遍吃緊，這造成了這些地區農業補貼過少無法提高農民種糧積極性。