新發展階段推進社區治理現代化的路徑選擇

●常 城 鄭力文

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央不斷深化對基層社會治理的認識，先后于2017 年和2019 年出臺了加強和完善社區治理的意見，不僅體現了我們黨對社會治理規律的深入認識，也為推進基層社會治理現代化提供了基本遵循。隨著全面小康社會的建成，我國進入了全面建設社會主義現代化國家、推進各個領域高質量發展和向第二個百年奮斗目標進軍的新發展階段。新發展階段我國經濟將更加發展、政治將更加民主、文化將更加繁榮，為推進我國社區治理現代化創造了良好的條件，但當前國內社區在治理理念、手段和體制機制等方面還存在諸多不足，難以應對和解決新發展階段社區治理面臨的種種新問題，為此，需要對社區治理現代化的路徑進行優化。

一、新發展階段推進社區治理現代化面臨的困境

黨的十八大以來，我們黨在理論上不斷深化對社區治理現代化內涵的認識，在實踐中不斷推進社區治理體系和治理能力現代化進程。隨著中國特色社會主義進入新發展階段，社區治理現代化在面臨難得發展機遇的同時也面臨一些現實困境，主要體現在以下四個方面。

（一）社區協商民主不充分

2015 年中共中央首次出臺社區協商相關規范意見，指出“城鄉社區協商是基層群眾自治的生動實踐，是社會主義協商民主建設的重要組成部分和有效實現形式”。社區協商在黨的領導下逐步推進并取得一定成效，但由于社區協商還處于探索階段，存在協商主體認識不到位、協商機制不健全、協商能力不足等問題，致使社區協商治理程度不高。

首先，協商主體認識不到位。社區協商參與主體一般由協商議題涉及的利益相關方組成，主要包括居委會、社區社會組織、基層黨組織代表、政府相關代表、居民代表等。不同協商主體受認知范圍、實踐經驗、社會地位等因素影響，對涉及不到自身利益的事務興趣不大，在參與協商時，對協商議題不夠關注，參與意識不強。

其次，協商機制不健全。當前雖然中央已經出臺了社區協商相關指導意見，確定了社區協商的總體要求、主要任務和組織領導形式，但具體的協商機制還不夠健全，缺少具有可操作性的協商程序規定，對協商內容、協商流程以及協商結果如何落實等需要進一步明確和規范。

最后，協商能力不足。協商民主重在協商時的有效溝通，需要協商主體能夠全面客觀分析問題并做到服從大局。社區居民通常沒有接受過系統專業的協商培訓，加上自身的能力經驗、文化程度、民主意識等方面的局限性，整體素質往往無法滿足現代社區協商治理的需要。

（二）社區職能定位不明確

自設立以來，社區便與政府血肉相連、不可分割。政府為社區提供政策指導的同時長期為社區提供資源和財政方面的供給，2020 年國家財政在城鄉社區事務方面支出就高達19916.64 億元，為社區建設提供了堅強的財政后盾。社區則負責貫徹落實政府下達的文件，為政府分擔基層治理工作。但是近年來，政府職能部門事務逐漸下沉到街道，社區過多承擔了上級黨委政府部門的事務，兩者權責關系不對等的問題日漸突出。

一方面，社區組織職能過度行政化，政府與社區關系發生轉化。“上面千條線，下面一根針”，政府部門和社會團體不斷把工作拓展到社區，大到中央方針政策，小到鄰里糾紛調解，都需要社區居委會去具體組織落實。社區職能過度行政化直接或間接地使政府與居委會由指導和被指導的關系變成了領導與被領導的關系。另一方面，傳統社區并未明確劃分過政府、社區的界限，社區行政化程度的加重必然會縮小社區的自治空間。當政府和社區職責邊界不明確時，基層的行政負擔便會慢慢轉嫁到社區，出現社區治理任務過度、過量、過重的后果。日常工作中，社區居委會既要處理社區各項繁重事務，又要負責上級政府的部分工作，導致社區難以按時完成本職工作，不僅削弱了基層自治功能，也影響了社區應急處置能力的提升。

（三）社區居民參與度不高

習近平總書記指出，加強社會治理要調動社區居民的積極性、主動性，做到人人參與、人人負責、人人奉獻、人人共享，但由于缺乏共同的生活經歷和文化背景等的差異，仍有不少社區居民對社區缺乏歸屬感和認同感。

首先，居民參與意愿不強。伴隨著城市化進程的加快，傳統“熟人社區”轉變為現代“陌生人社區”，漸漸喪失了傳統村落的血緣聯系和單位型社區的業緣聯系，社區居民關系趨向疏離化、松散化、表面化，社區矛盾處理更加困難，絕大多數居民不愿主動參與社區公共事務治理，剩下少數參與行為也是在社區組織推動下的被動參與，居民治理能力和動力不足。

其次，居民參與結構失衡。如今主動參加社區活動的群體可分為三大類：一是退休后希望通過參與社區志愿活動來發揮余熱的老年人群體，二是應黨和政府要求下沉社區的黨員干部群體，三是參加社區活動來兌換低保福利的低保戶群體。相關調查顯示，非黨員的中青年群體很少參與社區治理。

最后，居民參與機制缺乏。居民參與度不高，一方面是居民參與社區治理意愿不強，另一方面是社區缺乏完備的居民參與機制。目前，社區整體上尚未建立權責明確的居民參與機制，無法充分發揮激勵、引導和保障的作用，無法從根本上調動居民參與積極性。

（四）社區社會組織發展滯后

“社區社會組織是由社區居民發起成立，在城鄉社區開展為民服務、公益慈善、鄰里互助、文體娛樂和農村生產技術服務等活動的社會組織。”自上個世紀90 年代開展全國范圍的社區建設以來，社區社會組織已經有了長足的發展和進步，在社區治理中也發揮著越來越重要的作用。但總體來看，社區社會組織在自身建設、資金籌措、制度建設等方面還存在諸多困境，還不能滿足新發展階段社區治理現代化的要求。

首先，社區社會組織與政府關系不明。一方面，政府對社區社會組織的概念和內涵認識不夠清晰，對社會組織在社區治理中發揮作用的方式認識不深；另一方面，社區社會組織大多由政府安排組成，行政色彩濃郁。政府缺乏科學合理的社會組織治理理念，社會組織缺乏自主發展的良好環境，兩者關系沒有隨著社區的升級發展而發生改變。因此，我國亟需進一步理順政府和社區社會組織的關系，便于政府管理和組織定位。

其次，社區社會組織總體實力較弱。在政策支持和資金扶持下，社區社會組織的數量大大增加，但大部分社會組織規模較小，職能功能單一，運營成本較高，整體實力較弱。與此同時，社區社會組織成員主要是流動性較強的兼職人員，社區治理專業能力弱，治理水平不高，難以持續發揮整合協調功能，嚴重影響社會組織實力的提升。

最后，社區社會組織發展資金短缺。目前，社區社會組織日常管理和活動經費主要來源于政府資助、服務收費、社會捐贈、會費繳納等。但是不少社會組織在現實中難以獲取社會捐助，政府補助又不足以支撐組織長期運轉，只好采取向外收取活動咨詢費等方式來確保生存，導致本職工作無法正常開展。再加上大量社區社會組織因未登記在冊而身份模糊，難以取得群眾信任和認可，無法有效獲取服務型收入，資金籌措并不順利。

二、推進社區治理現代化實現的路徑

社區治理實質上是多元主體之間協調互動的過程，即政府部門、社會組織、居民等主體通過交流、協商、合作，消除治理分歧并達成共識的過程。我國要實現社區治理現代化，必須進一步提升多元主體治理能力，推進多元主體協同治理。因此，新發展階段社區治理要堅持系統治理，從基層黨組織、政府、居民、社會組織等各個主體著手，不斷創新方式方法。

（一）強化基層黨建引領

從社區治理實踐來看，黨建引領已成為社區治理現代化的關鍵要素，基層黨組織以其特有的強大凝聚力、動員力、向心力，逐漸成為了社區協商治理的核心。新發展階段，我國社區治理更要堅持黨的主心骨地位，不斷加強基層黨組織建設，通過黨建引領來調動協商積極性、規范協商程序、保障協商效果。

首先，加強對協商工作的組織引領。習近平總書記曾形象地將中國共產黨比喻為坐鎮軍帳中的“帥”，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。在社區治理中，基層黨組織要發揮好協調各方、領導基層治理的核心作用，要加強基層黨組織和黨員隊伍建設，組建一個由居民全程參與并自我管理的議事團隊。積極鼓勵和支持黨員干部密切聯系群眾，切實發揮好基層黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，引領社區居民和各方力量廣泛參與協商實踐。

其次，加強對協商工作的思想引領。充分發揮社區協商作用需要在強化思想引領中凝聚共識。基層黨組織一方面要加強黨員干部自身的學習，提高黨員干部的政治素質和理論素養，增強為人民服務的意識和能力。另一方面要在社區廣泛開展宣傳，普及社區治理相關政策法規和議事規則，逐步提高社區居民的協商意識和協商能力，讓“共商、共建、共享”的協商文化深入人心，充分調動居民參與社區協商的積極性和主動性。

最后，加強對協商工作的方法引領。社區協商治理是一個系統工程，要建立以基層黨組織為核心，社區居委會、小區業委會為支撐，居民議事會、黨建聯席會為紐帶，各類協商主體共同參與的工作機制，搭建“有事好商量”協商議事平臺。定期研究社區治理需要協商的重要問題，根據議事性質，靈活采取座談會、議事會等形式，組織社區居民參與議事，共同提出并完善解決方案，最終達成共識并開展實施。

（二）加快服務型政府建設

長期以來，社區承擔著繁重的行政事務和繁雜的社區事務，影響了社區自治與基層民主的發展，抑制了社區治理的活力。若要解決上述問題，不僅社區需要繼續提升自身自治能力，關鍵政府還要轉變治理理念、優化治理結構、加強政社合作，從根本上整合社區內外多元力量，實現社區的多元共治。

首先，政府要更新治理理念。社區治理過程中，政府能否有效配合其他主體的治理行動，取決于政府能否形成并貫徹正確的治理理念。政府工作的根本宗旨是為人民服務，不論是中央還是地方政府都要牢固樹立服務理念，簡政放權不是簡單粗暴地讓政府放手不管社區所有事務，而是該管的有效管，不該管的不要管，做到有所為有所不為，以實現政府職能從管理到服務、從領導到指導、從包辦到重心下移的華麗轉身。

其次，政府要優化治理結構。習近平總書記曾多次強調，“加強和創新社會治理，關鍵在體制創新，核心是人”。推動社會治理重心向基層下移需要優化政府治理結構，重新界定政府與其他治理主體之間的權責關系，并將這些權責關系以法律制度的形式固定下來。同時，為保證治理重心下移后社區治理體制的有效運行，需要建立基于社區治理效能的考核與評價機制。因此，協調政府內部關系以及政府與其他治理主體的關系是實現社區治理現代化的重要條件。

最后，政府要引進社會力量。政府部門要盡可能地將市場和社會力量引入工作項目中。實踐證明，政府向社會組織購買公共服務，不僅有利于政府深化改革，還有利于社會組織高質量發展。雖說部分地方政府已有公共服務購買經驗，但政府購買公共服務在我國畢竟處于初始階段，政府還需進一步培育社會組織，引導更多社會組織參與政府服務招標，逐步形成良性競爭格局。另外，政府購買服務要以服務質量的高低為根本衡量標準，而不能只考慮購買成本的大小。

（三）提高社區居民參與度

實現有效社區治理的關鍵是居民的參與。提高社區治理居民參與度，一方面要提升居民治理能力，增強居民參與動力；另一方面要制定完善的居民參與治理機制，促使居民合法合規參與社區治理。社區居民自治能力包含自我管理、自我服務、自我監管的能力，而居民參與治理的動力主要體現在居民認同感、歸屬感及治理意識上。

首先，要賦予居民治理權。一是話語權，給予居民抒發意見的暢通渠道和平臺，這有利于增強居民使命感和責任感，加強居民與社區的聯系。二是資源支配權，給予居民選擇社區發展方向的權利，這有利于了解居民需求，增強居民滿足感。

其次，要提升居民治理能力。一是基層黨組織要發揮組織覆蓋優勢，吸收社區中青年力量回歸社區治理，賦予居民社區治理的手段，促使居民選擇適合的社區治理方式。二是社區組織要搭建合作平臺，通過平臺運營來提升社區自治的能力，熟悉社區實際情況的工作人員可引導居民成立社區特色公益組織，補齊社區公益服務不足的短板，增強居民的歸宿感和認同感。

最后，建立健全居民參與機制。一是健全社區治理信息公開機制，充分保障居民知情權，為居民提供及時、真實、準確的治理信息，這是居民平等參與社區協商治理的前提條件。二是構建居民意見表達機制，持續關注和重視居民意見，持續暢通居民意見抒發渠道，規范居民意見表達方式。三是建立居民監督反饋機制，建立客觀明確的評價機制，對社區相關部門及其干部展開定期評議，及時發現問題、解決問題、總結問題，有效保障居民參與治理的權利。

（四）發揮社區社會組織作用

社區社會組織是新發展階段社區治理的重要力量，能夠整合社會資源為社區居民提供更好的公共服務。目前就國家發展全局來看，社區社會組織的功能作用還未充分發揮出來。針對社區社會組織參與社區治理的現實困境，要充分發揮社區社會組織在社區治理中的重要作用，需從以下三個方面入手。

首先，明確社區社會組織與政府的關系。社區社會組織在發展過程中，要把自身從對政府的依賴關系里剝離出來。政府應該給予社會組織科學的指導，幫助社會組織擴大資金來源并規范資金使用，而不是過度干預組織內部事務，破壞社會組織獨立性。

其次，健全社區社會組織內部監督機制。社區社會組織務必規范內部管理，建立“權、責、利”相結合的管理體制和監督機制。通過制度監督來促進社會組織整改，提高組織工作制度化、科學化、規范化水平。要制定完善活動準則和管理制度，明確組織內部人員的權利和職責，還要構建組織內部評價指標體系，定期開展評估整改，及時發現并解決問題。

最后，發揮社區居委會的組織協調作用。居委會是連接政府、社會組織和社區居民的紐帶，負責整理傳遞社區信息，協調社會組織與居民的關系。借助社區的力量，可以加強居民對社會組織的信任感，加速社會組織功能和居民的實際需求對接，爭取讓社會組織無縫、無痛、無感介入到社區治理。