耕地保護視角下農村產權流轉交易市場面臨的問題及策略研究

楊方東

（重慶農村土地交易所有限責任公司，重慶 400020）

1.引言

農村產權流轉交易市場是國家為促進農村資源要素配置作出的一項政策安排。2008年10月，十七屆三中全會《決定》提出“加強土地承包權流轉管理和服務，建立健全流轉市場”。2013年11月，十八屆三中全會明確要求“建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。2014年12月，國務院辦公廳出臺《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，對農村產權流轉交易市場發展進行規范。近年來，全國各地出臺了農村產權流轉交易市場管理辦法，建立了農村產權流轉交易監督管理委員會，據統計，截至2021年底，北京、上海、天津、重慶、江蘇、安徽、江西、廣西、湖南、山東等省份，成都、武漢、昆明、杭州、廣州等城市設立了農村產權流轉交易市場。農村產權流轉交易市場作用也得到社會認可，對提高農業質量效益和競爭力、深化農村改革、壯大集體經濟實力、農村資源資本化等都具有重要意義，在全面實施鄉村振興戰略背景下將會發揮更大作用。

習近平總書記指出，糧食安全是國家安全的重要基礎，耕地是糧食生產的命根子，保耕地，不僅要保數量，還要提質量。耕地保護是我國長期堅持的一項基本國策，但耕地“非農化”和“非糧化”問題屢禁不止，給耕地保護和國家糧食安全帶來嚴重沖擊，根據第三次國土調查數據成果，2009-2018年的十年間，全國耕地類總量減少1.13億畝，耕地凈流向林地1.12億畝、凈流向園地0.63億畝；全國建設用地增加1.28億畝，增幅26.5%。為此，近年來中央連續采取硬核措施來落實最嚴格的耕地保護制度，2015年5月，習近平總書記指示，要實行最嚴格的耕地保護制度，規范有序推進農村土地流轉，像保護大熊貓一樣保護耕地；2019年修正的《土地管理法》專章對耕地保護作規定立法；2020年11月，國務院辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，耕地“非糧化”問題成為耕地保護的監管重點；2021年12月，自然資源部等三部委印發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，提出要嚴格管控一般耕地轉為其他農用地，推行耕地“進出平衡”制度。

在國家采取嚴厲措施保護耕地的大背景形勢下，農村產權流轉交易市場必須快速跟進和嚴格落實，確保農村產權流轉交易工作在國家方針政策和法律體系框架下進行。本研究將研究對象界定為農村產權流轉交易市場，旨在提出農村產權流轉交易市場落實最嚴格的耕地保護制度的路徑，以期為今后工作開展提供方向指引。

2.農村產權流轉交易與耕地保護的關系

2.1 保護耕地是農村產權流轉交易的重要前提和遵循

符合法律、法規和政策規定是農村產權流轉交易的底線和生命線。國務院和地方政府對落實耕地保護制度提出了具體要求，既是農村產權流轉交易工作的重要前提，也是農村產權流轉交易市場開展耕地流轉的入市門檻，違反耕地保護要求的農村產權流轉交易便為無效交易，不僅達不到農村要素資源市場化配置的預期效果，反而會產生很多難以預計的負面效應，如若未能嚴格審核耕地流轉主體資質，可能給農戶持續耕種帶來無法挽回的損失；也可能使得轉入主體取得耕地后，無法按照預先的產業規劃進行使用，給地方政府、農村產權流轉交易市場的公信力帶來巨大影響。

2.2 農村產權流轉交易為耕地保護提供有效途徑

隨著城鎮非農就業機會增多，大量農村富余的勞動力外出務工就業，留守的老人和兒童無法承受沉重的體力勞動，外加農業投入產出比較低，導致農村撂荒土地增多，全國閑置耕地面積占比由2002年0.32%上升至2020年5.72%。雖然撂荒土地理論上可以委托農村集體經濟組織或其他農戶耕種，但單個農戶或農村集體經濟組織能力有限，還需要農村產權流轉交易市場力量。一方面，可以利用自身優勢，通過項目策劃、招商宣傳等渠道，為撂荒耕地找到農業大戶、農民合作社或工商資本入駐，既有效解決耕地撂荒問題，又能給承包農戶帶來租金收入；另一方面，通過嚴格審查流程，不僅將存在耕地“非農化”和“非量化”傾向的農業經營主體拒之門外，還可以為符合條件的農業經營主體引薦融資等各類服務，助力鄉村產業發展。

2.3 農村產權流轉交易與耕地保護共筑農民土地權益實現

農村產權流轉交易工作的目的是提高農村要素資源市場化配置利用效率，落腳點是增加農民和農村集體經濟組織的財產性收入，發展壯大集體經濟。法律法規明確，各級政府是耕地保護的行政責任主體，對耕地保護工作負總責，為此，各級政府都投入大量資金實施土地開發整理、高標準農田建設、土地全域綜合整治等項目，旨在提升耕地的數量質量，但直接受益者是農村集體經濟組織、承包農戶，他們可通過保護和和合理利用耕地獲得更多的經濟收益?？梢姡m然農村產權流轉交易與落實最嚴格耕地保護制度路徑有所不同，但都殊途同歸達到了保護、實現農民土地權益的結果。

3.農村產權流轉交易市場對耕地保護的影響分析

3.1 提高耕地資源利用效率

發展農地流轉市場被認為是優化農地配置、減少耕地拋荒并實現農業規模化集約化經營的重要路徑。農村產權流轉交易市場最大的工作優勢，以市場手段整合各類資源。一方面，將優質耕地有序向農業大戶、農民合作社等主體集中，提升耕地的規模效應，進一步提升產出水平；另一方面，促進閑置撂荒、低效利用的耕地集中盤活利用，有助于降低耕地資源浪費、增加糧食生產。值得關注的是，適度規模經營對耕地質量的正效應在學術界已形成共識，但并沒有對適度規模區間進行界定，各地基層政府在實踐中，也意識到耕地流轉規模、耕地利用效率并不是越高越好，否則將可能產生經營不善、耕地肥力透支等問題。

3.2 保護提升耕地資源功能

耕地保護工作堅持數量、質量、生態“三位一體”保護。耕地流轉不能改變用途、不能破壞農業綜合生產能力、不能破壞生態功能，關鍵是對耕地轉入主體的監督。農村產權流轉交易市場具有依法對各類市場主體的資格進行審查核實、登記備案的職能職責，通過審查核實，可以很大程度將沒有農業生產經驗、唯利是圖“賺快錢”、資質較差的經營主體排除在市場之外，把好耕地流轉的準入關口。同時，通過農村產權流轉交易市場交易，可將無意愿、無能力繼續從事耕種的承包農戶的耕地，流轉集中到意愿比較強烈的農業經營主體手中，從而降低農業經營主體因耕種土地面積限制而掠奪式利用、無序開墾荒山荒坡的沖動。

3.3 顯化耕地資源價格

顯化要素價值是農村產權流轉交易市場的重要功能。以前，耕地私下流轉交易，為后面糾紛矛盾埋下了隱患。農村產權流轉交易市場通過規范服務，讓耕地流轉形成更加公開、公平和公允的價格，既保護農民合法權益，也讓農業經營主體以合理價格取得土地。并且，通過耕地資源價格的顯化，讓農戶和農村集體經濟組織意識到，耕地不僅具有社會價值和生態價值，也具有經濟價值，促使其更加重視耕地管護利用，以及對其他主體耕地管護利用情況的監督。值得注意的是，耕地價格并不是越高越好，雖然價格高可增加農戶收入，但若價格高出經營主體的承受能力，其必然會減少其耕地保護開支，帶來流轉耕地的土壤肥力下降。

3.4 對耕地流轉實現有效監督

對農村要素交易活動實行有效監督管控，也是農村產權流轉交易市場的職能之一。農村產權流轉交易市場通過構建完善的交易規則和交易管理制度，建立合規、便捷、高效的信息系統，對包括耕地在內的土地要素流轉實施全流程監管，確保交易信息應真實、準確、完整，交易合法合規，產權無爭議，過程公開、公平、公正。

同時，農村產權流轉交易市場還可協調農村產權流轉交易監督管理委員會和相關行政主管部門，對已完成耕地流轉的重點項目的后期管護利用情況進行動態跟蹤監測，確保符合耕地用途管制要求，遏制耕地“非農化”和防止“非糧化”。

4.農村產權流轉交易市場發展存在的問題

4.1 國家層面未能形成統一規則和服務標準

中央作出加快建設全國統一大市場的決策部署，其中規則和標準是關鍵。雖然農村產權流轉交易市場的地域屬性比較強，已設立的農村產權流轉交易市場也多在省級以下，由于國家層面尚未形成統一的農村產權流轉交易市場規則及服務標準，導致各地自行制定的標準規則不均衡，特別是銜接落實耕地保護等最新政策方面存在短板。

4.2 地方層面未能形成常態化高效的協同聯動機制

農村產權流轉交易政策性強，落實耕地保護等國家監管要求，需要相關行政職能部門和農村產權流轉交易市場的協同聯動。雖然各地成立了農村產權流轉交易監督管理委員會，但面對常態化的農村產權流轉交易審核機制，加上涉及行業部門眾多和存在信息孤島，農村產權流轉交易協調難度較大，難以保障交易便捷、高效。

4.3 市場層面未能建立有效風控機制

農村產權流轉交易市場運行具有社會穩定風險、市場風險等多種潛在風險，必須建立風控機構及風控機制，但從了解情況看，全國絕大多數農村產權流轉交易市場都未能自主建立或依托政府、金融機構等建立農村產權流轉交易的風控機制，若一旦發生風險就無所適、無法盡快化解，不利于農村產權流轉交易行業長遠發展。

4.4 市場層面對數據資源的整合和開發利用不夠

數據資源是農村產權流轉交易市場未來發展的核心競爭力，但普遍對農村產權交易行業相關數據資源收集整合的重視程度不夠，圍繞數據資源開發形成的數據產品更是少的可憐，僅有數據產品也只是對市場運行情況簡單分析，導致農村產權流轉交易市場無法全面掌握了解相關情況，無法對未來發展形成相對準確的預判。

4.5 市場層面經營運營壓力較大

雖然戴著“公益性”帽子，但是作為企業，農村產權流轉交易市場需要自負盈虧。由于農村產權流轉交易市場本身存在交易成本高、難取費的特點，并且，很多交易品種還在培育期或設計階段，即便是已經比較成熟的承包地（耕地）經營權流轉，經營主體自愿進場的積極性不高，導致農村產權流轉交易市場對耕地流轉監管有所缺失。

5.農村產權流轉交易市場發展改進策略

5.1 部省合作共建，形成有利于耕地保護的農村產權流轉交易行業準則

建議由農業農村部牽頭，會同地方政府及職能部門，銜接耕地保護、糧食安全等硬核政策要求，先行建立由農業農村部主管的全國性農村產權流轉交易行業協會，制定發布全國統一的農村產權流轉交易行業規則和標準，優先發布耕地承包經營權流轉交易的標準規則，建立農村產權流轉交易的統計制度。待條件成熟后，逐步建立全國統一的實體化運行的農村產權流轉交易市場體系或信息系統。

5.2 多方協同聯動，創新構建有利于耕地保護的農村產權流轉交易監督機制

依托農村產權流轉交易監督管理委員會，建立耕地保護監督審查的常態化部門聯動機制，嚴格項目進場交易審查，杜絕有瑕疵的項目進場交易，并建立倒查溯源和追責制度。

流轉后，定期跟蹤耕地利用情況，對發現違反耕地用途管制要求的，第一時間移交相關行政部門處理。鑒于資質審查具有短、頻、快的特點，條件成熟時可由行政職能部門委托農村產權流轉交易市場代辦。同時，要對耕地流轉價格實行動態監測和公布，對明顯超出正常范圍的耕地流轉進行預警和處理。

5.3 加強政金市合作，探索建立有利于耕地保護的農村產權流轉交易風控機制

強化與政府、金融機構合作。一是政府牽頭建立農村產權流轉交易風險保障金，推行農村產權流轉交易履約擔保，農村產權流轉交易市場也要提取風險金。二是對經營不善的耕地流轉交易項目，優先安排轉讓交易，還可借鑒AMC（資產管理公司）模式，先收儲再多渠道盤活變現。三是新增耕地開墾費按比例提取設立耕地保護基金，對落實耕地用途管制較好的經營主體給予補貼，對違反要求的予以懲戒。

5.4 強化科技賦能，構建有利于耕地保護的數據資源開發利用機制

以智能化、數字化為重點，加強農村產權流轉交易市場信息化建設。一是統籌行政資源及社會資源，建立供需大數據庫，交易對象為耕地的，應重點標注產業方向及用途管制、生態環境要求。二是逐步充實鎮村規劃、基礎地理信息、農戶信用、農產品購銷等信息，探索實現“大數據+產權交易”的新型融合模式，運用區塊鏈技術實行全生命周期監管。三是利用大數據手段，分地類開展統計，為農戶等提供決策參考。

5.5 給予政策扶持，推動助力農村產權流轉交易市場良性發展

為持續開展農村產權流轉交易工作，政府應給予政策支持：一是建立農村產權流轉交易購買服務清單，支持業務拓展；二是推行農村集體資源資產、工商資本租賃農地和一定規模以上的耕地流轉“應進必進”，實現渠道的歸口和單一管理，也起到對耕地流轉監管作用；三是建立農村產權流轉交易與農業產業化項目、涉農扶持資金等申報的聯動機制，探索通過農村產權流轉交易市場公開配置財政投資的農業項目。