城市土地儲備體制存在的問題及優化對策

余海燕

（江西省自然資源權益與儲備保障中心，江西 南昌 330025）

我國城市土地儲備制度是在土地利用制度改革和實踐中產生的，土地利用制度是一種全新的土地管理制度。目前，關于城市土地儲備制度的理論研究比較少，實踐研究還處于起步階段。在缺乏深入系統的理論研究來指導城市土地儲備制度的運行情況下，在實踐中出現了許多問題，影響了城市土地儲備制度的實施和發展。

1.城市土地儲備體制存在的問題

1.1 資金問題

在城市土地儲備過程中，無論是取用國有財產還是收用他人土地，都必須有大量資金調用。此外，第一次開發土地也需要大量資金，其中耗費資金的流程有拆除地面建筑物、清理和填平地面。充足的資金支持直接關系著城市土地儲備進度。目前，儲備基金的基礎是政府財政投資、銀行貸款和土地收益。無法依靠財政資金投入巨額資金，主要是由銀行貸款。目前，市場對中國城市土地儲備的投資正在探索過程中，程序很不完善。只是一些城市土地儲備支持基金。由于我國這方面的法律不完善性，很難經營或執行土地基金這些機構。這是一筆巨大的投資，也是一只長期投資基金，它帶來了更高的投資風險。我們的政府儲備和企業的行為有很大區別，企業的行為是利潤最大化。政府儲存土地的目的不僅僅是保護和評估土地，而是實現社會利益最大化。政府保留土地不是為了利潤最大化，而是為了考慮土地的合理利潤和社會利益。隨著社會變革和經濟發展，有時儲備成本高于土地收入。另一方面，城市土地儲備從儲備到供應中間間隔的時間很長，這導致了長時間的業務，增加了資金投入風險。

1.2 法律法規問題

土地儲備是一個資本密集型產業，目前當地的土地采儲中心嚴重依賴銀行貸款，銀行貸款比例很高。商業銀行向土地儲備機構提供土地儲備基金貸款，主要是以政府擔保和土地使用權抵押的形式，這兩種情況都存在法律上的缺陷。根據《擔保法》，政府當局成為擔保人，除非貸款是在破產法院批準后發放的，用于使用外國政府或國際經濟組織的貸款。這就是說，政府不能充當貸款擔保人，政府對商業銀行貸款擔保的承諾在法律上是無效的。根據《土地管理法》的有關規定，政府土地上的土地使用權只有通過出讓、租賃、讓與、再抵押的方式才能授予。嚴格來說，土地儲備并不是通過給予、租賃或轉讓而取得土地使用權，而他們聲稱擁有的土地的使用權是虛設的。因此，土地儲備局對其存貨并無法律效力。此外，沒有法律法規規定土地儲備主管部門代表國家行使土地使用權。根據法律的規定，土地注冊處如無權使用儲備土地，則不得就儲備土地設立按揭權。

1.3 部門機構問題

土地儲備制度的運作是一項綜合性的制度工程，是政府的行為。在整個過程中，需要多個政府部門的支持和配合，包括規劃、建造、財政等。我國政府架構的特點是將規劃和地政部門分開，不屬于規劃、財政、地政等范疇。如果各部門之間缺乏適當的溝通，就會影響土地投入使用的速度和現金回流的速度；如果部門之間缺乏適當的協調，政府部門之間的內部消費，合作成本上升，土地儲備的交易成本和財政風險亦會增加。城市規劃對城市建設空間規劃、土地利用變更、規劃范圍變更的調控，將對土地利用和流轉價格產生重大影響，這將需要土地儲備部門與城市規劃部門緊密合作，預先介入土地儲備規劃，特別是針對性的土地儲備規劃。此外，在土地儲備基金的運作方面，在沒有財政支援的情況下，減少土地儲備的運作環節，可減低土地儲備的交易成本，而金融界及時收回收購土地基金，可加快補充土地的過程，減低基金的交易成本。此外，前土地擁有人欠債等糾紛，導致司法機構干預處理土地物業，令土地儲備原有的使用年限喪失，并影響土地保留人。比如，法院扣繳了土地賠償金和搬遷費，還用以償還企業債務，導致企業無法及時搬遷，使其陷入困境。因此，地方政府必須帶頭制訂以科學為基礎的土地收購、儲存和供應計劃，以及規劃財政、房地產管理和司法計劃，將各自的責任劃分為職能單位，協調行動并積極合作建立有效的土地管理制度。

1.4 利益分配問題

土地儲備管理涉及三個不同的經濟主體：原土地使用單位、土地保管機構和新的土地使用單位。土地儲備制度的設立和運作，涉及利益的分配，例如對原土地業權人的補償地價、土地用途原料價格的評估和土地增值收益的分配等，其核心是權益的再分配。因此，如何準確確定補償性地價和土地增值收益的分配，是土地供應部門要成功運作必須解決的關鍵問題。

此外，還有中央與地方、省、市、同級政府之間的利益分配問題，其中國家規定空白，而地方則各自為政，相互競爭，有時相互爭奪利益，這對土地儲備制度的運作有不良影響。

例如，儲備土地增值收入的分配百分比，直接影響土地儲備的出售責任。地方政府的積極性。如果大部分土地增值收益轉嫁給上級政府，那么地方政府不積極，直接影響土地儲備效率。

2.城市土地儲備體制的優化對策

2.1 積極開展多渠道融資

土地儲備制度本身的性質決定了它對土地收購、拆遷、平整、土地開發前、土地基金等的貢獻。目前我國土地儲備資金主要來自政府財政和商業銀行貸款，資金渠道單一，財政能力薄弱，無法滿足城市土地儲備收購資金需求，因此，必須積極利用各種融資渠道。除了政府財政和商業銀行貸款外，還有其他資金來源：

2.1.1 設立土地公積金

政府應規定撥出一定比例的土地增值收益，作為土地儲備，以備購置土地儲備之用。

2.1.2 積極爭取國家開發銀行的貸款

社會基金投資于土地儲備、融資較為穩定、融資成本較低、對國家財政政策的依賴程度較低，是投資類型之一。

2.1.3 更換土地

換地是指土地儲備中心擬以現有的土地儲備，使用置換的方式進行，無須向原土地業權人支付土地補償，這樣可節省大量流動資金，并在一定程度上避免財政風險。

2.1.4 臨時使用儲備土地

在提供政府儲備土地資源前，可采用短期租約、暫準用途等形式使用。不過，在實施過程中有很多限制，因此暫時使用期很短，一般不會超過兩年。例如短期租用場地、租用會議室及短期租用樓宇。

2.1.5BT融資

BT方法是政府與投資者的項目公司之間的合同，在項目完成前融資并實施施工。根據協議，政府將購買已完成的項目。這種方法通常用于基礎設施建設，如道路、綠地、地下網絡等。投資者提供資金并完成了該地塊的初步開發，隨后土地儲備中心購買了該地塊。

2.1.6 土地基金

中央公積金與信托管理公司磋商，確保未來購買儲備土地所得收益權的信譽。

2.2 健全土地儲備法律制度，完善配套法規

土地儲備制度是土地管理制度的改革，涉及政府和原土地業權人利益的調整。因此，必須制定適當的法律和條例，以確保其行動的合法性。2007年，國土資源部、財政部和人民銀行通過了土地儲備管理制度，但沒有實施條例和細則。這造成了各國現行法律中的許多漏洞，有時與國家法律相抵觸。因此，現建議加入一項條文，規定政府推行土地儲備制度，以澄清收購土地儲備的合法性。具體來說，有需要清楚界定對政府具有約束力的收購權、土地增值收入的分配原則和地價的厘定原則，并修改與之相抵觸的法例，以及完善有關的地產法例，土地融資等。進一步完善土地儲備的法律制度，完善相關的附屬法規和實施細則。盡快在國家一級頒布土地管理條例，至少提供基本原則和實施準則，規范地方制定的土地管理條例的實施。具體而言，土地儲備基金的設立、土地增值收益的比例、下放精簡權力的范圍、增加融資渠道、在土地層面共同推銷、就土地儲備的風險采取緊急措施。

2.3 建立合理的土地價格機制

土地儲備的收購過程包括地價評估、土地發展權價格和地價。土地價格是以用作原料計算的價格。發展權的價值，是土地優化利用時的增值。土地收購價是土地收購時的契約價格，包括土地估價價值和發展權價格。土地價格與土地所有人、土地保管機構等的利益相關。從土地所有權的角度進行分析，改革集體征地制度，使農民成為集體征地的受益者，并制定最低稅率或稅率。從土地使用權人的角度，合理確定土地收購價格，土地價格和發展權收益；從公眾利益出發，土地儲備應以保障社會公眾利益為目標，地價應合理，社會公共產品或服務的價格應合理；從土地儲備部門的角度來看，土地儲備部門是一個非牟利的經營單位，必須合理厘定儲備土地的價格，確保土地儲備制度得以持續發展。總之，建立合理的地價定價機制，引入規范的地價評估原則，杜絕人為干預和政府定價，體現合理地價的地價回饋市場機制。

2.4 進一步完善城市土地產權制度

從地方土地管理的實踐角度看，我國城市土地權涉及兩個方面：一方面要明確城市土地所有權的劃分，另一方面要規范城市土地所有權收益的分配。城市土地所有權包括土地所有權、土地權和發展權，土地所有權是指國家和集體對土地的所有權。土地公有制屬于國家，土地集體所有制屬于集體經濟組織。土地所有權的登記較早，而且更為完善。集體土地所有權登記起步較晚，全國集體土地所有權登記直到2008年才開始。產權明晰是土地收購的基本前提之一，產權明晰有助于保護產權人的利益。土地使用權是指國有土地使用權，分為土地使用權和土地出讓權。土地使用權屬于法律批準的原用戶，可以屬于個人、企業、社會團體和事業單位。土地業權分配和土地業權流轉具有不同的內涵，前者只有土地使用權，后者是土地使用權和發展權的一部分。科學合理地界定土地使用權是合理分配土地使用收入的基礎。土地發展權是土地優化利用權。即土地增值帶來的利潤。土地發展權的收益必須交給政府，但土地發展權的部分收益實際交給原土地業權人。土地購買按土地權利和土地開發權收入的一部分進行分配，包括已重新分配的土地的市場價格和土地繁榮權的收入。應分享其收入并評估收益模式，在市場經濟條件下，由于市場的存在，城市土地的占有可以獲得巨大的收益，包括土地所有權收入。

由于現行的土地所有權糾正制度，地方政府與政府之間、地方當局與企業之間以及地方政府中間存在著民事權利沖突。因此，城市所有權的收益操縱需要改善圍繞城市所有權利益的利益沖突。擁有城市土地的利益的好處是激發各級政府、企業和個人的積極性和創造力，并創造生活市場。

2.5 加強城市土地儲備風險控制管理

土地儲備風險管理并非土地儲備部門本身的職責，該部門負責規劃、財政、土地、司法行政，以及地方政府和中央政府。

第一，制定城市土地儲備風險管理原則。應遵循以下原則：政府的領導作用、市場機制的運作原則；有效和公平平衡的原則；公眾參與原則；符合科學發展和可持續發展的原則；社會效益、經濟效益和環境效益有機結合的原則。

第二，建立城市土地儲備風險管理組織。土地儲備風險管理不僅應由管理層負責，還應由土地儲備風險管理組織的全體員工負責。必須在組織機構中指定負責人和部門，明確職責、責任和效率。

第三，制定城市土地風險管理策略。風險管理戰略又稱風險管理工具，是一套基于風險因素和風險管理程度的應對措施，其中除其他外、包括風險規避、風險轉移、風險分散和風險自持。

第四，選擇相應的風險管理模式，根據城市土地儲備風險管理的特點，選擇相應的風險管理模式，遵循其步驟，快速識別風險，評估其影響程度，采取有效應對措施，盡可能抑制風險增長，減少損失，實時監控風險狀況和應對措施的有效性。

3.結束語

目前，通過對實踐的不斷探索，城市土地儲備制度逐步完善，為國家建筑業的蓬勃發展作出了巨大貢獻。不過，我們的土地儲備制度仍處于實際執行階段，這些問題在我國今后的研究和實踐中一一解決才能使土地儲備制度更為有效地發揮其優勢。