自然資源資產管理體制下土地儲備的實踐與思考

胡志偉

（湖南省常德市漢壽縣自然資源局，湖南 漢壽 415900）

前言

市場經濟體制下，我國基礎設施體系日益完善。與此同時，國家相關部門逐漸加強對土地儲備的重視。隨著土地儲備制度的不斷健全，土地資源的利用率有所提升。就現階段自然資源資產管理現狀來看，土地儲備制度的完善，可使地方財政收入增加，進一步促進城市基礎建設。從自然資源資產管理角度重視土地儲備，可促進土地市場的公開與透明。但因土地儲備尚處于初級階段，發展期間依然存在不少問題，制約著土地儲備的質量。結合土地儲備發展實際情況，總結土地儲備實踐方案尤為必要。從此種角度來看，本研究有現實性價值和意義。

1.土地儲備的發展現狀

1.1 土地儲備機構建設日趨完善

目前，土地儲備發展過程中，機構建設日趨完善。從2012年的土地儲備機構名錄制實施至今，越來越多的土地儲備機構進入到名錄中。最初僅有1995家土地儲備機構，現階段已經上升到2500余家。其中，省級的土地儲備機構數量為30余家，市縣級的土地儲備機構為2400余家，開發區土地儲備機構為52家，國家級土地儲備機構為12家，林區等特殊區域土地儲備機構為9家。綜合來看，土地儲備機構涵蓋了省市縣的重點產業園區及有獨立法人資格的事業單位，在職人員數量超過8萬人。各地的土地儲備機構日益完善，確定土地儲備職能目標。

1.2 資金來源規范且區域結構差異大

土地儲備發展期間，離不開充足的資金。現階段，土地儲備資金來源有所規范，且資金區域結構差異較大。最近幾年，土地儲備資金的支出以財政預算資金、專項債權為主，前者在資金總量中占比高達48%，后者占比達到30%。分析土地儲備專項債權的發行數據，在土地儲備資金支出總額中，專項債權資金低于40%。可以看出，當前土地儲備資金來源相對規范。分析城市財政資金、債權資金的比例，能夠了解到預算內資金在年度土地儲備資金的總支出中，占比超過70%，其余均為專項債權，二者有明顯的比例差異。各地區有明顯的差異，資金充足區域多以預算內資金為主，占比不低于80%。

1.3 土地儲備與片區收儲模式為主

就土地儲備實踐的現狀來看，片區收儲是主要的收儲模式。在土地儲備時，比較關注土地生態文明建設，旨在科學規劃國土空間，保障民生工程，促進社會經濟高質量發展。比較常見的片區收儲模式，包括甘肅的綠色發展收儲模式、上海落實國土空間規劃的收儲模式、北京保障民生工程的收儲模式、河南服務各產業的收儲模式等。片區收儲模式下，可以全面地掌握城市土地資源情況，科學調整空間布局，將城市土地資源的功能發揮出來，真正做到統一規劃、開發、建設與管理。通過此種方式，形成相對完善的區域土地發展格局，提高土地儲備資金的配置與使用效率，避免土地資源的無效開發。

2.土地儲備發展過程中存在的問題

2.1 土地儲備機構管理機制不健全

土地儲備發展過程中，普遍存在土地儲備結構管理機制不健全的問題。隨著自然資源資產管理體制的不斷完善，土地儲備機構管理機制矛盾日益暴露出來。依據土地儲備機構在名錄管理方面的要求，土地儲備機構歸屬于自然資源主管部門。但部分地區發展發展中，土地儲備機構的歸屬僅從形式上有所表現，實際上仍采用地方政府直接管理的方式。此種方式，會導致土地儲備過程中，土地資源管理偏離規范管理體系。分析其原因，主要是當前部分地區的土地資源管理部門在土地儲備中，并未認識到土地儲備的重要性，沒有能夠結合自然資源資產管理體制的發展現狀，完善相應的土地儲備結構管理機制。

2.2 土地儲備資金缺乏有效的保障

通過分析發現，土地儲備資金缺乏有效的保障是比較常見的問題。在土地儲備工作中，儲備資金是土地儲備質量的前提。就當前地方的土地儲備實踐現狀來看，2021年以來的土地儲備專項債權保障儲備資金比例在32%左右。從總體上來看，實際與需求有著較大的差距。在2017年之前，經濟發展速度快且財政支持力度偏大的城市，其土地儲備資金以金融機構融資為主，至少為財政資金的2倍。而從2018年開始，財政資金的支持力度逐漸上升。與專項債權資金相比，財政資金是專項債權的10倍之多。綜合來看，地方財政不足，土地儲備資金缺乏保障，部分地區在土地儲備時以融資為主，可能會增加政府隱性債務的風險。

2.3 土地儲備計劃與執行效果不佳

土地儲備發展期間，儲備計劃與執行效果存在不佳的現象。一般來說，土地儲備計劃編制包括兩種類型，第一是年度計劃，第二是三年滾動計劃。依據要求，各地區在土地儲備時，要按照國民經濟及國土空間等相關信息，合理編制土地儲備的三年滾動計劃，提高有限土地的利用率。圍繞土地儲備三年滾動計劃，對最終的土地儲備年度計劃加以確定。但在實際上，部分地區的土地儲備計劃并未與國土規劃和年度土地供應銜接，致使土地儲備工作的計劃管理工作不完善，土地儲備計劃與執行效果并未有效的銜接起來，可能會降低土地儲備效率。

3.自然資源資產管理體制下的土地儲備實踐措施

3.1 完善配套法律法規及土地儲備計劃

自然資源資產管理體制下的土地準備實踐過程中，應結合土地儲備現狀，完善配套的法律法規及土地儲備計劃。其一，完善配套法律法規。我國關于土地征收、使用等規定，以《土地管理法》為主。雖然該項法律此種有相應規定，但是并沒有明確解釋城市土地儲備制度、城市土地基金運作等相關內容。針對此種現象，國家相關部門要結合現有的土地管理法律法規，構建與土地儲備相關的法規。在法律法規中，要對城市土地儲備制度及其基金運作情況進行明確解釋，補足《土地管理法》的缺陷，確定土地管理制度的地位，從法律角度上調控土地市場。通過此種方式，實現對土地資源的保護，提高土地資源利用的合理性。其二，完善土地儲備計劃。土地儲備規范化的基礎和前提，是有合理的土地儲備規劃。在此期間，要結合城市建設發展的規劃情況，著重考慮國家對經濟發展規劃及地方財政投入現狀，以三年為期，制定合理的土地儲備計劃，調整土地資源，使礦產資源的結構及規模得到有效的調整。以此，將土地資源的功能、作用充分發揮出來，使其能夠滿足城市建設的發展需求。

3.2 加強對土地資源技術開發的重視

自然資源資產管理體制下，對土地儲備實踐時要加強對土地資源技術開發的重視。土地資源管理質量，與土地資源數據的準確性程度密切相關。土地資源測量數據準確可靠，可作為土地資源規劃的依據，從而保障土地資源質量。在此種情況下，土地資源管理部門要充分重視土地資源技術開發的重視。管理人員要自覺主動學習土地資源管理相關知識，明確土地資源技術開發對土地資源管理的重要性，提高自身的專業能力。在此基礎上，通過定期組織召開會議的方式，向各部門負責人展開宣教，提高各部門負責人對土地資源技術開發重要性的了解，從上至下地實現對土地資源技術的了解。同時，土地資源管理部門要關注管理人員的能力。管理人員要轉變傳統的管理意識與理念，不斷對管理技術進行更新，借助先進的數字化遙感技術，保障土地資源數據的準確性。除此之外，重視土地資源管理的信息化建設。通過對土地資源數據庫的構建，整合土地資源信息，并合理規劃土地資源，保障土地資源管理的效率。

3.3 完善補償標準并強化土地資源監管

基于自然資源資產管理體制的土地儲備實踐，務必要完善補償標準并強化土地資源監管。一方面，完善補償標準。詳細調查收儲土地，并對具體的收儲情況確定。結合城市既定的基準值，對土地的補償標準加以明確。土地資源管理部門要及時將確定的補償標準向公眾公開，接受廣大民眾的檢查與監督。與此同時，應編制詳細的支付償還計劃，為減輕土地儲備中心的財政負擔，可選擇分期付款的手段支付。償還費用時，一般分為兩個階段。第一階段，是土地購置回收；第二階段，是土地利用。在此過程中，要對土地所有者展開宣傳教育工作，使其對土地償還費用的分配支付情況有所了解。土地服務中心，要支付相應土地利息。另一方面，強化土地資源監管。土地資源管理部門要重視對土地資源的監管，嚴格按照流程利用土地資源，提高土地資源使用的規范性。對于非法占用土地資源的行為，要嚴厲打擊。監管土地收儲工作，使土地收儲工作能夠有序開展，規范運行，通過嚴格會審、通報及考核，保障土地收儲進度有質量，實現對土地收儲的全程管控。

3.4 優化土地儲備的全生命周期管理

在自然資源資產管理體制下，土地儲備實踐過程中要優化土地儲備的生命周期管理。將土地儲備項目，作為基本的單元，構建完善的土地儲備全生命周期管理機制。從我國基本國情出發，參考國民經濟發展現狀、社會發展規劃現狀、國土資源空間規劃現狀，在土地儲備年度計劃中，依據土地的區域、宗地、時序與資金平衡等情況，納入儲備土地。在全生命周期管理中，要構建土地儲備項目庫，對儲備各項環節的資金與業務內容展開綜合管理，包括土地儲備的收儲、入庫和供應。全生命周期管理下，要能夠將土地儲備項目的區域、名稱及期限等相關信息，全面地反映出來。梳理土地儲備的信息，包括預期土地項目成本、出讓收入及政府凈收益等，按照項目信息，對其進行配號，對儲備的土地進行統一管理。也要做好地方政府的債務銜接，對于沒有納入到項目庫中的土地項目，不可發放預算資金。

3.5 重視資產管理并探索資金保障方式

自然資源資產管理體制下的土地儲備實踐期間，重視資產管理并探索資金保障方式尤為必要。其一，重視資產管理。在土地儲備前，要從系統的角度上對儲備土地展開資產清查，借助先進的技術手段，總結調查結果，清查且核實政府儲備土地資產的數量、資產的分布情況、土地質量及價值，對全民所有的儲備土地資產加以了解。在此基礎上，在各級政府向同級人大報告的全民所有自然資產中，納入土地儲備資金。其二，探索資金保障方式。通常來說，資金籌措方式對土地儲備效果有較大的影響。在土地儲備過程中，要進一步創新多元化的土地儲備資金籌集方式，對財政資金、專項債權資金進行統籌使用，形成相對完善的資金機制，借助財政和專項債權資金，實現對土地儲備金融風險的防范，提高資金配置的科學性與合理性。此外，要完善國有土地收益的基金制度，對其計提比例加以明確，確保土地儲備中有足夠的資金。對于經濟發展較好的區域，可鼓勵開展試點，構建公司制的土地儲備基金，實現對土地儲備資金來源的拓寬。

4結語

我國地大物博，自然資源豐富。在廣袤的自然資源中，土地資源是十分重要的資源。若土地資源短缺，將會對社會發展造成影響。針對當前土地資源現狀，合理開發并保護土地資源十分有必要。本文在明確土地儲備現狀及問題的基礎上，分別從完善配套法律法規及土地儲備計劃、加強對土地資源技術開發的重視、完善補償標準并強化土地資源監管、優化土地儲備的全生命周期管理、重視資產管理并探索資金保障方式等方面，研究自然資源資產管理體制下的土地儲備實踐措施。期望在本文相關內容的探討下，為日后提高自然資源資產管理體制下的土地儲備實踐水平提供建議。