農村社會組織參與鄉村治理的機制研究

劉露宇 李炫欣

(1.西華大學，四川 成都 610039；2.中共黑龍江省委黨校，黑龍江 哈爾濱 150080)

農村社會組織是由民間群眾自發形成的，獨立于基層組織之外的非營利組織，具有群眾性、民間性、草根性等性質，以服務、溝通、協調等方式參與鄉村治理，發揮著政治管理、經濟互助、組織協調等功能作用。其主要代表性組織有維權組織、經濟互助性組織、婦女協會等，在鄉村治理中發揮著積極的作用。關于鄉村社會治理，習近平總書記提出要“發揮社會組織作用，實現政府的治理、社會的調節、居民的自治三者間的良性互動，打牢基層社會治理的基礎”[1]。基于此，本文從整體性研究的角度，系統分析農村社會組織參與鄉村治理的可行性和必要性，發現農村社會組織參與鄉村治理過程中存在的問題，提出相應的對策建議，這對推進鄉村治理現代化具有一定的應用價值與現實意義。

一、農村社會組織參與鄉村治理的基本方式與功能定位

(一)農村社會組織參與鄉村治理的基本方式

鄉村治理取得顯著成效的背后還面臨著一系列現實的治理困境。現有的鄉村治理供給有效使得很多基層群眾的公共需求受到了限制，再加上多元化主體的聯動機制沒有得到良性發展，老百姓的獲得感不強。在這樣的大環境下，農村社會組織蓬勃發展。民政部統計數據顯示，我國現有社會組織88.4萬個，其中社會團體37.3萬個，民辦非企業單位50.3萬個，基金會8258個[2]。其主要類型有經濟互助類、政治管理類、文化類和公益類。它們根據自身屬性和功能作用在鄉村治理中扮演不同的角色，不僅能發揮自身優勢，讓農民群眾政治、經濟、文化等方面的合理訴求得到反映，還能調節和平衡鄉村治理的矛盾與糾紛。不僅如此，農村社會組織的出現，打破了長期以來以村“兩委”為治理主體的鄉村治理模式。一方面，隨著其參與鄉村治理的機會和次數增多，準入門檻有所降低，參與鄉村治理的基本方式也隨之發生改變，主體上由原來的一元化向多元化轉變，并通過村民自治制度、合作經濟制度等正式性制度和傳統習俗、村規宗訓等非正式性制度參與。另一方面，農村社會組織契合了現代化治理的現實需要，拓寬了鄉村治理的路徑，提升了鄉村治理的成效。

(二)農村社會組織在鄉村治理中的功能定位

農村社會組織參與鄉村治理的實現離不開政治管理功能、經濟互助功能、組織協調功能、社會服務功能等的相互支撐與保障，具體表現為以下幾方面。

1.政治管理功能。隨著經濟社會的發展，農村貧富分化日益嚴重，農村社會關系日益多樣化，各種利益矛盾不斷加劇。各種利益糾紛使得農民與基層組織關系緊張，弱勢群體沖突不斷，在此背景下，政治調解會、農民維權協會等社會組織發揮政治管理功能，為解決農民與政府、農民與農民等之間的矛盾糾紛搭建了一個調解平臺，使各種矛盾得到緩和、民意得到暢通、政策得到落實。

2.經濟互助功能。經濟互助功能是經濟互助類農村社會組織最大的功能之一，這類農村社會組織主要有農村行業協會、農副產品協會等[3]。經濟互助類農村社會組織在農作技術交流、農產品引進、農產品信息交流等方面發揮重要作用，使農民傳統的生產方式發生轉變，同時在經濟方面影響著鄉村治理的進程。

3.組織協調功能。農村社會組織成立的初衷是為了滿足大多數農民的利益訴求，組織內一切活動的出發點和落腳點都是實現農民的合理利益最大化。因此，農村社會組織在民眾中具有強大的號召力和影響力。在參與鄉村治理中，能最大限度地發揮協調功能；在制定政策時，能及時反映大多數基層農民最根本的訴求和意愿；在落實政策的過程中，能充當“潤滑油”，加速落到實處；在參與政治生活中，農村社會組織也能引導農民積極參與，激發農民群眾的主人翁意識。

4.社會服務功能。農村社會組織的直接服務對象是最基層的農民。利用好自身優勢，不但能洞悉農民的喜聞樂見，還能“調動”與之密切聯系的其他農村社會組織提供服務。在政治、經濟、文化等方面，農村社會組織能發揮其獨有的社會服務功能作用，促進農村社會和諧[4]，讓農村治理向著公平化、正義化方向發展。

二、當前農村社會組織參與鄉村治理面臨的主要障礙

農村社會組織是我國鄉村治理體系中必不可少的一部分。但不可忽視的是，受各方面因素的影響，農村社會組織參與鄉村治理也遇到了一些障礙，導致農村社會組織參與鄉村治理的路徑受阻，也使農村社會秩序受到破壞。

(一)自身機制尚不健全

農村社會組織即便有機會參與鄉村治理，但開展活動時由于話語權甚弱，參與治理的成效也甚微。加上農村社會組織的發起人是農民，對組織內部治理缺乏認知，大多數內部制度不健全，管理散亂，使得農村社會組織自身的社會影響力大打折扣。缺乏自身治理能力、缺乏鄉村治理話語權、缺乏運營資金鏈、缺乏人才支撐力量等成為當前農村社會組織參與鄉村治理的首要機制障礙。

(二)管理機制低效

在活動經費支出和日常運營所產生的費用方面，農村社會組織需要政府加強引導和管理，給予必要的資金支持。然而，在農村社會組織參與鄉村治理中，政府存在越位、錯位、缺位等缺陷[5]。另一方面，村“兩委”與農村社會組織關系也極為緊張。由于農村社會組織內部制度不健全，缺乏自主性，在處理問題時，容易與村“兩委”發生沖突。尤其是政府引導管理機制缺失，造成農村社會管理混亂，使農村社會組織參與鄉村治理的處境更為困難。

(三)保障機制亟待完善

農村社會組織內部制度保障往往不成文，而是內部成員約定俗成的口頭協定，真正表決時，意見往往很難達成一致。另外，關于農村社會組織工作方面的法律仍是空白，農村社會組織參與鄉村治理還沒有相配套的法制保障，因此很難有為自己發言的機會。同時，在職責分配、農村社會組織的工作方式和政治經濟等功能發揮方面缺乏清晰和完整的參與制度，導致大多數農村社會組織未能與政府、村“兩委”實現良性互動，在主張利益和表達合理要求方面很難適應基層社會決策[6]。

(四)村“兩委”服務缺位

村“兩委”服務機制完善的一個標志是政務公開。政務公開不僅有利于實現基層村民自治，而且能讓農村社會組織順利參與鄉村治理，并發揮重要作用，但在實際操作中往往很難做到。一方面，害怕政務公開后包不住失職行為，影響職務升遷。另一方面，認為政務公開程序繁瑣，費力不討好。這不僅嚴重侵害了基層村民的知情權，使村“兩委”缺乏外部監督，更是讓農村社會組織參與鄉村治理的功能發揮受限。村“兩委”對農村社會組織的定位認識不清。有些村“兩委”雖然接納了農村社會組織，但認為農村社會組織沒有自我發展動力，其功能十分有限，因此，自覺地將其吸納到自身的“行政體系”中，讓農村社會組織接受來自村“兩委”的教育管理[7]。這就擾亂了基層組織治理的秩序，混淆了村“兩委”與農村社會組織的性質，農村社會組織最初建立的初衷不復存在。

三、農村社會組織參與鄉村治理機制探索

隨著鄉村戰略進程持續推進，目前農村社會組織參與鄉村治理的機制障礙逐步暴露，因此，必須克服農村社會組織參與鄉村治理中存在的問題。本文將從有序參與機制、要素整合機制、矛盾調和機制和有效管理機制等方面探討應對之策，對未來農村社會組織參與鄉村治理提供可行性對策。

(一)有序參與機制

農村社會組織主要以組織或者合作社的形式參與鄉村治理。因此，為了完善有序參與機制，應該做好以下工作。一是政府要在政策上做好扶持工作，給予農村社會組織必要的資金和技術支持，定期對農村社會組織的管理人員進行培訓。二是基層組織要通過廣播、宣傳欄等方式宣傳農村社會組織的功能作用，引導更多農民和個體戶加入農村社會組織。只有政府和基層組織為農村社會組織有序參與鄉村治理創造良好的治理環境，為其奠定必要的群眾基礎，獲得大多數農民的支持，農村社會組織才能順利參與農村治理[8]。

(二)要素整合機制

地方政府要攜手基層組織對農村社會組織進行要素整合。首先，對經濟互助類農村社會組織予以經濟支持，為農戶提供就業和增收的機會，對農產品生產給予技術指導，暢通銷售渠道。其次，對政治管理類農村社會組織加強意識形態管理，積極宣傳先進的思想文化，傳播社會正能量，為其參與鄉村治理出謀劃策。再次，對社會公益類農村社會組織進行整合。這一類農村社會組織的種類繁多，政府首先要改進服務方式，制訂出臺相關法規，嚴格審核準入門檻，對其內部治理給予指導和建議，使其形成系統化管理[9]。只有整合好這些要素，農村社會組織的功能優勢才能得到更好發揮。

(三)矛盾調和機制

要想從源頭上化解矛盾，必須加強農村社會組織在道德修養方面的建設。所謂道德修養，主要是指人們在道德品質、道德情感、道德意志、道德習慣等方面進行的自我改造、自我陶冶、自我鍛煉和自我培養[10]。基于此，政府工作人員首先要起帶頭作用，做好表率，比如，自覺進行政治學習和定時參加教育大會等。其次，基層組織要實行政務公開，腳踏實地為人民群眾干實事，積極響應上級號召，做好群眾工作，引導農村社會組織積極參與鄉村治理。發生沖突時，要把人民群眾利益放在第一位。最后，農村社會組織成員，要提升自身的科學文化水平，努力為農村社會組織注入活力。只有三者齊心合力，加強自身修養，并將其轉化為工作的態度和能力，農村的矛盾才能從源頭上得到緩和，才能更好地為農村社會組織參與鄉村治理創造有利條件，矛盾調和機制才能得以落到實處。

(四)有效管理機制

一是對農村社會組織的內部管理進行修改與完善。要根據農村社會組織特有的性質對癥下藥，梳理組織內部關系。政府要提供一定的幫助，邀請相關專家為內部制度的修訂與完善把脈，量身定制規章制度，提升其在農民心中的公信力。二是農村社會組織要積極引進人才。引進高素質人才不僅能增強組織內部管理隊伍，還能與外界開展有效溝通，使民意得到更好表達。三是要完善外部監督體系。農村社會組織要自覺接受政府、基層組織和農民群眾的監督，為其參與鄉村治理奠定群眾基礎。

四、對策建議

農村社會組織作為農村社會的基礎單位，是鄉村治理的重要組成部分。要增強其參與能力，就要謀劃創新路徑，確保治標與治本相結合、輸血與造血并舉、參與與治理統籌推進。具體表現在：一要借鑒治理成功經驗，使農村社會組織參與鄉村組織得到社會認可，例如成效顯著的上海“黨建+兩新組織”的治理模式。二要拓寬政治類農村社會組織基層渠道，充分體現“人民當家作主”的主人翁意識，通過組織協調，有效整合人力、物力、財力，增強人民群眾的參與感，提升基層民主政治水平，實現輸血與造血并舉。三要發揮經濟類組織作用，促進農村經濟發展。通過理事會對農村的資源進行整合，優化農村經濟模式，吸引返鄉人員，提高人民群眾收入，為農村經濟發展提出新對策，從根源上解決鄉村治理困境，確保指標與治本相結合。四要實現參與和治理統籌推進，對鄉村治理體系進行拓寬與完善，利用好本土農村社會組織的作用，引導農民積極參與鄉村治理，共同為建設美好鄉村貢獻力量。

當然，農村社會組織已然成為鄉村治理不可或缺的重要組成部分，其建設必須立足農村現狀、經濟發展水平及農村社會政治條件。只有這樣，才能腳踏實地、協同推動鄉村治理，才能讓農村社會組織煥發出耀眼的光芒，從而推進鄉村治理體系和治理能力現代化。