論校長負責制的發展、意義及優化思路

明陸陸 （青海民族大學政治與公共管理學院）

一、校長負責制的發展過程

回顧中華人民共和國成立以來學校領導體制變革的歷程，校長負責制改革主要圍繞著兩條主線開展：一是黨政關系，二是民主與集中，形成八個發展階段和相應的八種主要領導體制。

（一）校務委員會制度

在解放初期主要實行的是校務委員會制度，這是第一個階段也是第一個時期，是校長負責的雛形時期。當時接管了很多舊學校，指派了大批共產黨員干部進駐學校主持學校工作，成立了由進步人士和教職工組成的校務委員會。維護學校的正常教學秩序，實現民主、進步教育，在這一臨時過渡時間，起到積極作用。但是由于校長職權不明確，容易導致學校工作無人負責的現象，不利于學校長期發展。

（二）校長負責制

1952年3月，由國務院批準，中共中央頒布了《中學暫行規定(草案)》和《小學暫行規定(草案)》，校長負責制開始在我國基礎教育階段實施，從此校長責任制進入我國教育的史冊。明確規定了實行校長負責制，校長負責學校的全面工作，必要時可以設立副校長，協助校長處理日程事務。從此，“校長負責制登上中國學校管理體制的舞臺。在此時克服了學校無人負責的弊端，加強了學校的管理，對于教育質量的提升起到積極的作用。但是由于沒有強調黨對于學校的監督和管理，以至于在后期的學校管理中，有些校長的政治品質薄弱，滋生了一些官僚主義作風，一人獨權。

（三）黨支部領導下的校長負責制

在1957年整風運動中反右后，針對“負責制一人”獨大的缺陷，在中小學普遍設立黨支部。由于黨政職責不清晰，結果造成黨政不分，以黨代政，書記說了算的現象。教育行政部門難以發揮作用。

（四）地區黨委和教育行政主管部門領導下的校長負責制

20世紀60年代初，教育部頒布了《全日制中學暫行工作條例(草案)》和《全日制小學暫行工作條例(草案)》，總結了中華人民共和國成立以來教育工作的經驗教訓，提出中小學實行“當地黨委和主管的教育行政部門領導下的校長負責制”。其中規定校長是學校實際負責人，負責學校的全面工作。學校黨支部對學校教育行政工作有監督的責任。這一政策實施以后學校的黨政工作分工明確，矛盾也較少了。充分體現了校長的行政職能，學校的教學和管理成效顯著，教育質量得到明顯提升。

（五）“革命委員會”制

1966年到1976年，教育發展受到很大沖擊，學校管理進入癱瘓狀態，停滯發展。

（六）黨支部領導下的校長分工負責制

1978年9月，教育部下發修改稿《全日制中學暫行工作條例(試行草案)》和《全日制小學暫行工作條例(試行草案)》。對學校領導體制作出重大修改，明確規定實行“黨支部領導下的校長分工負責制，黨支部領導學校全面工作，學校的重大問題，必須由黨支部討論決定”。這種制度在歷史上實行了十幾年。

（七）逐步實行校長負責制

在1985年，中共中央總結歷史經驗和教訓，決定實行全面的校長負責制，頒布《中共中央關于教育體制改革的決定》。《決定》要求“學校逐步實行校長負責制，設立校長主持的校務委員會，建立健全教職工代表大會”。校務委員會作為審議機構，教職工委員會作為民主管理和民主監督機構。學校黨組織從過去包攬一切工作中解脫出來，主要工作轉移到黨的建設和思想政治工作上，監督黨的各項方針政策的落地。在這一體制下，中國教育進入快速發展時期。

（八）全面實施校長負責制

1993年，頒布《中國教育改革和發展綱要》指出：“中等及中等以下各類學校實行校長負責制。校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職員工辦好學校。”明確全面貫徹校長負責制，也是對前面校長負責制的補充和完善，要求學校管理體制內實行校長負責制，校長負責學校的全面工作，校長是學校領導的核心、黨支部保證和監督，教職工委員會民主參與。

（九）建立黨組織領導的校長負責制

在2021年1月，中共中央印發了《關于建立黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，為推動中小學的變革和發展，在吸收和總結歷史經驗的基礎上對中小學領導體制上做出的重大改革，為辦好學校教育提供最大的制度保證和政治底氣，把黨的全面領導的政治又充分轉化為學習高質量發展的動能。

二、實行黨組織領導的校長負責制的意義

實行黨組織領導的校長負責制的目的是克服歷史上學校工作領導上黨政權力和責任不清晰，權力抵觸、責任不明確的弊端，為實現學校科學、高效、合理、健康地發展，提供體制上的支持。黨組織代表的是集體，總覽全局，統籌推進，在堅持黨組織領導的基礎上，支持校長依法行使行政權力。“黨組織”與“校長負責”是相互協同、不可分割的有機整體。校長實施黨組織領導的校長負責制具有重大意義。

（一）學校管理水平顯著提升，實現現代化管理

首先，黨組織領導的校長負責制的實施，保證了校長權力的合法性，確保了校長權力制度的保證。明確中小學校黨組織對學校教育工作的全面領導，明確校長全面負責教育教學和行政管理工作。校長成為學校行政管理的最高領導者、決策者和指揮者。權責明確，既是行政實施的決策者，也是行政決策的實施者。其次，黨支部作為政治核心，主要在政治上發揮保障和監督的作用，即保證黨和國家的教育方針得到貫徹和實施，保證學校的工作有效運行，不偏離政治方向，同時監督學校校長和學校領導的權力不會被濫用。這樣就實現了黨管黨、政管政，黨組織擺脫行政事務，抓好本職工作。最后，教師組成教職工代表大會，以職工代表的形式參與學校管理，對校長的行為進行監督，保證校長的決策符合廣大教職工的切身利益。校長、黨組織、教代會各司其職，各負其責。構建職責明確、協調順暢、運轉高效、作用到位的現代中小學校管理體系，落實好立德樹人根本任務并保駕護航。

（二）調動了教職員工的積極性 ，發揮教師潛能

首先，我國是社會主義國家，一切權力屬于人民，人民是國家的主人。同樣，在學校工作中，教師和其他職工也是學校的主人，有權利參與學校的管理。通過教職工代表大會可以讓教師參與學校管理和決策，彌補因為校長個人能力不足等問題帶來的決策風險和管理失誤，實現決策的民主化、科學化。其次，根據馬斯洛的需求層次理論，人們在滿足了自身低層次需要以后就會渴望實現自我價值的需要。自我價值實現的需要是高級的需要，教職工在滿足了生活需要后，對于價值實現的需要越來越高，在滿足教職工高層次需要后，會讓教職工產生榮譽感和歸屬感。能夠極大地激發他們的工作熱情。最后， 教職員是學校的主人，他們長期工作在教育教學的一線，對于教育事業的發展有著最大的發言權。他們才是教育改革的主力軍，通過黨組織領導下的校長負責制讓教職工通過教職工代表的形式參與學校的管理。黨組織領導的校長負責制大大激發了教職工的積極性，發揮了教師的潛能。

（三）提升了學校的教育教學質量，落實教育方針

學校教育一直是中國實施素質教育的主戰場。學校作為知識傳播，人才培養的重要基地。育人成為學校一切活動的出發點和最終歸宿。學校各種管理的最終目標是實現國家教育目的，落實國家的教育方針。黨組織領導的校長負責制就是通過打開學校管理的這個 “小切口”，實現教育管理上的“大改革”，是對我國教育管理格局的大調整。首先，教師作為教書育人工作的一線人員，是保障教育教學質量的關鍵所在。因此，教師的工作狀態和工作能力直接影響學校的教育教學的水平，影響著育人工作的水平。黨組織領導的校長負責制能夠切實關注到學校教師的需要，及時改變和調整教師所需要的服務，解決教師的困難，使教師全身心投入教學工作，提高教育教學水平。其次，學校的育人方式除了課堂教學以外，學校的管理和服務也影響育人，能為師生提供優質的管理和服務同樣至關重要。教學通過智力因素影響學生發展，而管理和服務通過非智力因素影響學生的發展。最后，黨組織領導的校長負責制，黨組織充分從行政管理工作中分離出來，注重教職工的思想教育工作和思想政治工作，讓老師們思想走在前，牢記教育使命，落實教育方針。

三、校長負責制實施遇到的主要問題及應對策略

黨組織領導的校長負責制是學校內部的管理體制的重要改革，給學校注入了新的生機和動力。校長負責制是一種符合現代學校管理的運行機制，但是實際的推行過程中并不是一帆風順的，政策制定的目標與實際存在差異，偏離了校長負責制的初衷。找出問題所在，才能更好地改善教育體系的運行。

（一）政府和教育行政主管部門干預太多

從校長負責制政策而言，是為了能夠從上級行政主管部門那里取得充分的自主權，校長可以根據學校的實際情況，從實際出發，實行特色辦學。校長對學校有著自主管理權，然而實際運行過程中，教育主管部門對于學校自主辦學的束縛太多，審批太多，在人事、經費、教育和教學方面行政指揮不斷。導致學校校長的獨立法人地位不牢固，導致校長權力上的“內虛”，校長實權被弱化，導致校長對工作的積極性和熱情受到挫傷。

應對策略：政府和行政部門應該充分學習和討論校長負責制的意見內涵，劃清教育主管部門和校長的權利邊界，細化職責，明確國家對于校長獨立“法人”的地位，在此基礎上給校長足夠權力空間，讓其在人事、經費、教育和學習管理方面放開“手腳”，消除自主辦學的各種干擾因素，充分放權。政府部門做好監管和考核，運用校黨組織和教職工委員會對校長的行政職權做好監督。

（二）校長權力制衡機制不完善

自古以來，權力一直是“好東西”，權力下放不夠會影響校長負責制的機制的發揮。現在很多地方的中小學書記和校長都是一人兼任，校長在學校管理的過程中就容易受到主觀因素的影響，導致行政實施過程有失公平、公正的情況出現。在校長負責制的學校，校長享有機構設置權、人事權、經費使用權、課程設置權、教學管理和校資產使用權，對于權力的邊界和規劃不清晰，造成校長自己裁定權力邊界。面對自我約束能力弱，監督機制薄弱的學校，校長容易在這種情況中迷失方向，甚至觸犯法律。

應對策略： 人民和政府賦予了校長自主辦學權力的同時，也要求校長履行責任，只有權責明確，才能防止腐敗、懶政等官僚主義的發生。要做好校內監督機制，完善校長工作細則。在學校設立黨組織對校長的行政職能進行監督和考核，教師代表大會參與學校管理和參評校長職能履行情況。設立家長委員會，對學校教育教學工作做定期的調查和指導，優化學校辦學理念和舉措。讓校長的權利和責任暴露在“陽光下”。

賦予權力的同時賦予監督和責任，可以讓校長負責制走在陽光下，帶領學校走向特色化辦學，完成國家給予的教育任務，切實為國家培養出優秀人才。

（三）提高校長自身素質，提升管理水平

在校長負責制的實施中，校長成為學校行政工作的核心和關鍵，校長負責學校的全面管理。校長某些短期行為可能會造成學校發展的停滯。校長發揮其管理才能，調整管理目標，實現學校的健康發展至關重要，所以，優秀的校長就帶動了一個學校的優秀。提高校長的自身素質和管理水平，成為影響校長負責制成效的關鍵部分。

應對策略：政府和教育行政部門應該重視校長的培養和培訓。多給校長學習進步的機會和時間，組織校長集體學習和研討，學習馬克思主義思想、方法論、教育管理等，讓校長在思想上武裝起來，為學校變革提升思想經驗；多給校長參觀學習和研討的機會，去吸收和借鑒優秀學校的發展模式和方法，解放校長們的思想，為學校變革積累實際經驗。同時要注重對后備校長人才的選拔，注重校長人才層次化。只有提升校長自身才干，才能更好地適應校長負責制，帶領學校走上一條特色辦學的道路。

從目前管理理論來看，校長負責制是最佳的現代學校管理制度，一方面，能夠實現學校的現代化管理，另一方面，調動學校的積極性，發揮學校師資的潛能，還能提升學校教、辦學水平，落實教育方針。對于學校的生存與發展和學校內部管理制度的完善都發揮著舉足輕重的作用。

校長負責制一定不是簡單的放權，也不是簡單的政校分離，而是讓學校有更好的自主辦學的主動權。放權的同時要做好權力的考核和監督。要完善校長負責制的細則，對校長濫用權力的情況進行規避，合理、合法、和諧使用校長權力，最大限度激發學校的潛能。教育是要發展的，改革是需要探索的，在校長負責制發展的過程中一定會暴露出不足和缺點。有問題和缺點不等于我們就要否定校長負責制，而是要從制度上完善它。做好權力的使用和監督，讓校長負責制更加完善，確保校長負責制在組織體系、制度體系和工作機制上的完善，讓學校協調、高效運轉，能夠辦好人民滿意的教育，為中華民族偉大復興培養出優秀人才。