國土空間規劃體系下的詳細規劃技術改革思路

滿心宇

廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510000

為確保詳細規劃技術的應用與落實，首先應基于國土空間規劃的意義和要求，探究實現城鄉一體化建設路徑，依靠信息化規劃與管理平臺，對規劃范圍內的空間規劃信息進行管理，使之作為確立管理制度的信息要素，從而保障政府機關進行空間規劃工作的科學性，在現有的基礎上，實現規劃治理能力的延伸，提高周邊人民的生活品質。同時，信息化管理平臺的引入，能夠基于區域開發、保護的要求，在管理事務上，以及工作延伸上提供更多保障，界定各層級規劃任務的潛在關系，也能夠在國土空間規劃的進程中，完成新工作體系的建設。

1 詳細規劃技術改革的困境

1.1 缺少對非建設空間的管理

進入2021年后，在物力、人力等多方面加大國土空間規劃體系建設投入，能夠明顯察覺到各方政府在建立詳細規劃技術改革體系上的決心。然而，由于城鎮空間以及鄉村空間規劃方式存有差異，難于按照區域地區的特點對非建設空間進行科學的規劃與管理，從而在對生態空間、鄉村空間規劃方面，存在一定的不足之處。如圖1所示，從鄉村非建設空間的規劃中，往往難于依據中心村莊的農產品優勢，指出實際規劃工作中的問題，并依據城鄉建設發展的總體需要，從觀光、農產品生產等多種活動中，打造多產聯動的規劃體系，是當前階段很重要的一個問題，不僅影響了整體戰略的落實，也將導致非建設空間管理規劃工作存在適用性不足的問題。這不僅不利于發揮出鄉村生態資源的優勢，也難于協調非建設空間的關系。最后，配套設施與制度的缺陷，也導致對非建設空間的規劃工作陷入困境，難于結合多個方面的影響，在土地用途、治理的規劃上，讓整個鄉村地區的農產品、經濟活力保持穩定。此外，如若缺乏易于執行的監督工具，對非建設空間進行合理的規劃，那么對于區域地區能否進入城鄉一體化建設的進程中，起到了極大的影響。由此可見，對于促進區域經濟、基礎建設的發展來說，做好非建設空間的規劃，其本身也是一種發展剛需。尤其是當越來越多的問題出現，需要在非建設空間規劃中，做好配套設施的建設以此實現對區域合理的規劃管理。除此之外，對非建設空間的規劃進行土地治理、土地生態修復的基礎工具，在一定程度上能夠降低這部分工作的投入成本與工作難度。

圖1 鄉村區域規劃多產聯動模式圖

1.2 制度化管理程度不足

進行國土空間規劃時，應針對環境、土地資源使用以及綠地開發等多種問題，制定行之有效的管理方法，以此確保各項工作的進行，以及各種發展戰略的應用落實。然而，在實際情境中，國土空間規劃工作仍舊面臨理論化明顯、執行難度較大的問題。究其原因，是因為進行國土空間規劃需要遵循區域協同理念，以此配合大的發展戰略，使區域地區的土地資源得到整合，從而帶動區域地區的經濟發展。但在具體工作的執行上，卻容易受到區域經濟、社會環境的等諸多因素的影響，這導致很難將地緣因素與經濟發展結合起來，從而無法在協同管理中確保整個工作的進展。其次，對土地的開發利用進行約束，往往需要以土地管理法為總體要求，將其作為管理工作的邏輯，這也對整個工作帶來了較為顯著的改變，那就是難于依靠現有的制度和管理經驗，對協作式規劃原則進行探索，考慮到社會中不同利益體的關系外，加大在區域協作上的管理投入，從而依靠政府機關提供的區域規劃方針，借助開發商的經濟投入，協調與村民、市民之間的關系，實現協作發展的目標。由此可見，制度化管理程度不足的問題，由宏觀和微觀兩個因素所造成，分別體現在制度上、管理規劃以及工作執行三大方面，受到上述三大因素的影響后，往往難于在制定規劃決策時，保障各方的利益，達到互相協作的目的。最后，制度化管理經驗的不足，還體現在實際需要與現有的制度要求存在差異上，這種問題或將導致新時期規劃控制的引導性缺失，難于通過詳細規劃技術進行工作上的監測、預警和評估。

2 詳細規劃技術在國土空間規劃中的職能

2.1 是制定決策的依據

詳細規劃技術能夠持續擴大在國土規劃上的優勢，確保整個工作的綜合性以及多層次性。在其中工作的綜合性是模式上的優勢，有益于從經濟、社會以及文化三個層面總結工作方案，非常適合保持國土資源的持續利用的效率，也能夠通過對資源的合理有序開發，確保局部空間建設的穩定，比如近幾年運用詳細規劃技術，以及對土地開發強度的探究，保障了國土空間規劃工作的價值，也在分層規劃中，逐步實現了整個區域傾向的轉變。同時，詳細規劃技術的應用，保障了整個工作的多層次性，可以發揮出此項工具的生態建設優勢，比如與根據土地利用規則劃分整體規劃的方向，并從經濟發展的角度出發，在工作規劃中實現了更多的利益互動，最終將詳細規劃技術用于全程化的管理過程之中。由此可見，正因為詳細規劃技術具有下述幾類特點，使得其在國土規劃中起到了決定性作用：（1）能夠根據宏觀規劃以及地方規劃的差異，在量化標準方面提供一定的導向性框架；（2）城鄉一體化建設的內容復雜，在實際規劃中運用好“彈性”和“剛性”管理工具，有益于解決城鄉一體化建設的基礎問題[1]。

2.2 解決治理矛盾的工具

城鄉一體化建設意味著在對國土空間規劃體系進行分析時，應從經濟層面、基礎設施建設層面以及塑造生態環境層面出發，利用對實際規劃方案的實用性研究，不斷提高國土空間規劃的指導性，有益于站在建設自然環境，保持規劃彈性的角度出發，將工作重心落于生態環境建設以及一體化發展兩大方面，能夠解決理論與實踐的矛盾，也能夠支持區域地區的經濟發展。由此可見，對建設空間以及非建設空間進行規劃與分析，劃分責權邊界的同時，在統一的法規體系下完成精細化規劃任務，是當前最為重點的內容。而詳細規劃技術的出現，能夠依靠對政府現代化治理職能的探討，以及借鑒很多不同的規劃經驗，逐步發揮出全區域、全要素國土空間規劃的作用，有助于保障空間環境的品質，也能夠使整個區域地區進入和諧發展的進程之中。由此可見，詳細規劃技術在國土空間規劃中承擔了下述作用：（1）通過明確規劃管理的權責邊界，實現部門間的精細化規劃管理；（2）基于非建設空間以及建設空間的基本要求，對實現城鄉一體化建設的要求和意義進行探索，從而在管理機制和工作內涵層面出發，對原有的機制進行優化，發揮出精細化管理的作用；（3）精細化管理技術在規劃方式、整體運作方面，能夠承擔起全要素、全區域規劃的作用，有助于解決頻發性較高的問題，也能通過對數據的整理分析，逐步實現精細化規劃管理要求。

3 詳細規劃技術改革思路

3.1 確保規劃技術體系的全程性

首先，對建設空間進行規劃肯定是當前階段的重要內容，尤其是在當前，我國正處于數字化轉型的高速發展期，需要對建設空間的規劃方式進行優化與轉變，并將很多原有的規劃經驗作為參考，借鑒其優勢之處用于調整實際規劃方案中的缺陷問題。而從宏觀層面看，我國擁有最大的基礎設施規模，其中包括了大量的城鎮空間，在城鎮空間全覆蓋的視角下，如何在規劃與調整任務中，依據現有的數據，找到實現精細化管理的工作中心，是當前階段的問題之一。其不僅決定了規劃管理工作的有效性，也決定了是否能夠為城鄉一體化建設的落實提供動力支撐。

其次，從人口流向層面看，我國人口往往朝向經濟中心聚集，這雖然在一定程度上帶動了某個區域經濟的持續發展，但難于平衡城市與鄉村的關系，從而導致極大的經濟落差，不利于我國經濟的發展。究其原因對建設空間的規劃方式也對此類問題的形成造成了一些影響，最終在不同的地域節點形成了固有的經濟形態。為確保規劃技術體系的全程性，應做好下述幾項工作內容：（1）從建設空間與非建設空間的統一規劃出發，發揮出詳細規劃技術的價值，解決城鎮空間以及鄉村空間規劃方式存有差異的問題；（2）提出適用性的規劃概念，按照區域地區的經濟特點、地形地貌信息，以對非建設空間的規劃為重心，帶動區域經濟水平的發展；（3）從環境規劃以及空間規劃的角度出發，重視對非建設空間的保護，有助于在科學規劃的過程中，對生態空間與鄉村空間的融合起到一定的保障，最終將各種產業通過規劃的方式聯系在一起[2]。

3.2 實現技術平臺的管理過渡

首先，云計算是未來的發展趨勢，隨著樣本數量的增多對國土空間規劃的問題，也將預測的愈加準確。同時，數據中心的出現不僅提高了整合數據的效率，也能使詳細規劃技術由數據存儲逐步轉向對數據樣本的預測分析。由對數據信息的預測分析，為規劃審批、項目許可等工作提供相應的技術支持，有助于共同推進城鄉一體化的建設，并從對數據的多類分析中，完成規劃圖紙的精細化設計。由此可見，詳細規劃技術能夠朝向數智化的方向改革，有助于通過整體規劃的方式，確定實現現代化規劃的基礎框架，推動當地產業的發展外，也能依據數據庫存儲的信息，基于不同層級的管理需要，對數據信息進行分類和調取使用，最終完成對國土空間規劃工作的監測、預警以及評估審批工作，加強對非建設空間、建設空間的控制力度。

其次，詳細規劃技術的應用，使得進行國土空間規劃工作時，能夠由總體要求出發，針對環境、土地資源使用問題，細化詳細規劃準則，從而解決綠地開發等多種協調和管理上的問題。這種規劃方式有利于實現分級覆蓋，統籌管理。以縣市級規劃為例，依據對數據庫內容的分析，確定規劃指標并提取核心規劃內容，可以逐步制定出適用性強的方法，改變整個規劃工作的側重點，以此確保各項工作的進行，也提高整個規劃工作的科學性。而從國土空間的總體規劃方面講，基于信息平臺提供的資料，配合落實各種發展戰略的要求，對國土整治、建設管理工作進行研究，可以基于實際情境中的種種問題，使國土空間規劃工作的指標更加明確、結構和框架更加具體、側重點也更加明顯，從而杜絕國土空間規劃工作理論化明顯、執行難度較大的問題[3]。

3.3 實現管理工作的多級聯動

首先，完成技術平臺的管理過渡，可以發現詳細規劃技術能夠通過對數據信息的梳理和整合，提供新型的管理和操作模式，結合國土、住建、農業、林業等部門對國土空間規劃提出的要求，發揮出詳細規劃技術在梳理工作關系等方面的技術優勢，有助于明確市場與政府之間的關系，從而依靠詳細規劃技術的調節作用，減少對國土空間規劃工作的干預，從而結合當地建設空間與非建設空間的特點，以及自身的發展優勢，為區域建設空間的規劃提供更多保障，配合對外部因素的調整，使整個國土空間規劃工作具備足夠多的彈性，確保各方利益的完整，最終在規劃工程中提取管控要素，減少各級部門在文件審批上面臨的負擔。

其次，分析完詳細規劃技術在縱向層面的功能，將工作重心落于橫向管理層面，詳細規劃技術的出現能夠基于各部門的權責邊界，逐步厘清不同部門在管理體系中承擔的作用，有助于進行國土空間規劃時，緩和制度層面的問題，也有助于配合生態環境部門、自然資源部門的工作，對不同類型的空間規劃任務進行整體把控，從而在建設空間與非建設空間的規劃研究中，逐步帶動區域地區經濟的發展。最終將地緣因素、制度因素與經濟發展結合起來，緩和國土空間規劃中的問題。由此可見，應用詳細規劃技術確定城市的總體規劃任務，是一個發展的大趨勢，就空間規劃的方式而言，大部分城市進行空間規劃任務時，都涉及了三個以上的領域，不僅需要對城市總體功能進行規劃，也需要按照功能區分規劃內容，最終在土地規劃、城市概念設計與規劃中，更加關注建設空間的用途，解決其中的經濟、生態等問題，不僅有益于提高空間規劃的品質，也能夠基于城鄉規劃學、建筑美學改變整個工作的側重點。

4 結束語

詳細規劃技術的改革應用是當前發展的大趨勢，能夠基于國土空間規劃的整體工作要求，以及城鄉一體化建設的方針，明確工作路徑，結合信息化規劃方式與相應的管理平臺，明確規劃范圍內非建設空間的規劃要求，并基于各種用途進行功能區域的整合，有助于保障政府機關進行空間規劃工作的科學性。其次，從詳細規劃技術的內容與流程中出發，在現有內容的基礎上，提高國土空間規劃的基礎能力，可以實現工作的延伸，提高周邊人民的生活品質。最終，在管理事務上，以及工作延伸上提供更多保障。