全域土地綜合整治存在的問題及對策

王維錦 李 彬 喻 軍 盧宇蓉 王 軍

（1 宿遷市土地整理中心，江蘇宿遷 223800；2 宿遷市宿豫區農業技術推廣中心，江蘇宿遷 223800）

自20 世紀80 年代后期，我國開始現代意義上的土地整治工作以來，經過30 多年的發展，土地整治工作已在增加耕地面積、提升土地綜合生產能力、提高土地利用率和產出率、緩解我國人地矛盾等多個方面作出了積極貢獻[1]。 但近年來，伴隨我國工業化、城鎮化的發展速度不斷加大，目前開展的土地整治工作已難以解決鄉村耕地分布零散碎片化、鄉村空間布局雜亂無序、土地資源利用方式落后低效、生態質量不斷惡化及建設用地供需矛盾突出等綜合性問題，“時空綜合化、目標多元化、要素多樣化、政策系統化”的全域土地綜合整治應運而生[2-3]。 2019 年，自然資源部下發了《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》，明確了全域土地綜合整治試點工作的目標任務和支持政策，為試點工作初步指明了方向。然而，在開展該項工作中也清晰地發現：雖然我國以往的土地整治工作取得了一定成效，但全面推進全域土地綜合整治工作處于起步階段，仍有一些問題需要解決。

1 全域土地綜合整治存在的問題

1.1 對全域土地綜合整治認識不夠充分

全域土地綜合整治是以科學規劃為前提，以鄉鎮為基本實施單元，整體開展農用地、建設用地整理和鄉村生態、文化保護修復，對閑置、利用低效、生態退化及環境破壞的區域實施國土空間綜合治理的系統工程。 全域土地綜合整治涉及面廣、技術要求高、工作量大，相關部門需要有宏觀性、統籌性意識，相互協調共同推進[4]。 但從目前試點工作開展情況來看，有些地區對該項工作的認識不夠充分，對于新政策的領會不夠深入：一方面表現為部分地區仍受傳統土地整治思維影響，注重項目單項工程建設，而忽略項目本身的整體性和綜合性，對修復生態、改善低效率用地、完善空間布局等全域概念的理解和把握不足；另一方面表現為個別地區工作參與度不高，全域土地綜合整治工作涉及社會的多個方面，本應形成“政府搭臺、自然牽頭、多家參與”的工作格局，而現實工作中仍呈現出自然資源部門“單打獨斗，一家干、多家看”的工作局面，甚至個別項目的地方政府和群眾對政策理解不深或對項目要求過高，缺乏主動參與的意識，難以保證良好的施工環境。

1.2 配套政策相對較少

全域土地綜合整治作為深入推進鄉村振興戰略實施而開展的一項新的工作部署，需要各個部門協同配合，并及時制定和出臺支持全域土地綜合整治工作的有關措施。就目前而言，除自然資源主管部門外，其他部門的配套政策相對較少，難以發揮出多部門、政策、資金等多方面對推進全域土地綜合整治的疊加效應；同時，全域土地綜合整治工作仍處于起步階段，各地自然資源主管部門雖已根據自身情況進行了初步探索，并對一些做法進行了研究論證，但尚未形成一套完全成熟、符合地區發展需要的管理制度或實施辦法，相關政策及制度仍需進一步摸索和完善。

1.3 缺乏配套資金

2018 年，國家為打破農田整治范疇內的“九龍治水”局面，避免多部門工作內容的重復及投入資金的浪費，通過機構改革，及時將隸屬于原國土資源部的“農田整治”職能及其相關配套“土地整治專項”資金一并轉劃歸農業農村部進行統一管理[2]，從而導致當前自然資源部在推進全域土地綜合整治試點工作中無專項資金的支持和保障，省、市層面更無明確的配套資金來源，期待地方自主籌措資金開展此項工作，無疑加大了工作開展的被動性。 同時，由于全域土地綜合整治投入大、投資回報期長且存在不確定性，加之缺乏有針對性的鼓勵和保障性政策和措施，難以對社會資本產生足夠的吸引力。

1.4 人才隊伍與技術體系隊伍建設

人才隊伍建設、理論研究和技術體系建設是保障全域土地綜合整治工作順利開展的重要條件[5]。由于我國全域土地綜合整治工作起步較晚，當前全域土地綜合整治人才隊伍建設、理論研究和技術體系建設嚴重滯后于實踐應用。一方面，全域土地綜合整治是一項涉及多領域、多學科的綜合性工程，在項目的規劃、立項、實施、監管、驗收到上圖入庫等各個流程均需要綜合專業知識的復合型人才作為有力保障，但從當前從業人員來看，多數來自土地、農業、水利、地理、測繪、土壤等某一領域，難以滿足現實工作的需要。 同時，受社會環境因素的影響，區域間交流學習、集中培訓等專項技能提升活動開展相對較少，加之高層次人才教育體制尚不完善，全國開設土地整治工程專業院校相對較少[6]，造成了高學歷專業技術復合型人才的緊缺。另一方面，隨著全域土地綜合整治工作的持續深入推進，土地整治也由單一技術向多目標綜合技術發展，加大了對生態化新材料和新工藝的需求。 然而，有研究表明，目前土地整治的生態化新材料、新工藝在國內依然欠缺，難以滿足土地整治發展的需要[7]。

1.5 機構建設尚不完善

只有建立完善的全域土地綜合整治機構，才能更加有效地推進項目的日常管理，推進項目的有序實施[5]。 然而有研究表明，我國土地整治機構建設尚不完善，省、市一級國土資源部門成立土地整治專門機構的比例較高，機構覆蓋比例分別達100%、85%，而縣級土地整治機構覆蓋比例相對較低，僅為66.5%[8]。由此也說明，仍有部分縣（區）未成立相應的管理機構。同時，仍存在部分地區土地整治項目的法人單位既是項目承擔單位，又要負責項目技術指導、監管與驗收等具體事務，工作職能交叉、職責不清，存在“既當裁判員，又當運動員”的現實矛盾，工作開展極為不暢。

2 對策

2.1 強化認識，營造良好氛圍

實施全域土地綜合整治是貫徹落實習近平總書記生態文明思想的重要舉措，是實施鄉村振興戰略、推進鄉村生態文明建設的重要途徑和有力抓手[3]。因此，各級地方政府要提高政治站位，強化工作認識，深入學習和理解生態文明建設、“鄉村振興”戰略與全域土地綜合整治的辯證關系和全域土地綜合整治的深刻內涵，充分發揮好政府主導作用，推進不同部門間溝通協作，為項目推進形成工作合力；同時，要積極做好宣傳教育工作，不僅要加大領導（特別是縣、鄉兩級黨政領導）的宣傳培訓，而且要加大對社會各界的宣傳力度，取得社會各界特別是基層群眾的理解和支持，從而形成“人人參與”的良好局面，為項目實施營造良好氛圍。

2.2 完善和補充配套政策

國家層面要積極開展基礎研究和引導工作，不僅要加快推進全域土地綜合整治技術標準、評估驗收等導向性文件的研究編制和進一步完善，而且要指導各地區按照“多規融合”理念做好全域土地綜合整治專項規劃編制工作，以規劃引導實踐工作的有序開展；同時，各級地方政府要發揮好領導作用，鼓勵或統籌不同部門出臺相關配套政策，全力支持全域土地綜合整治工作的開展；各級自然資源部門也要按照《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》要求，充分發揮好牽頭作用，全面發揮技術優勢，在全面總結以往土地整治工作經驗的基礎上， 加快研究制定符合區域發展的全域土地綜合整治工作管理制度或實施辦法等。

2.3 優化資金整合，拓寬資金來源渠道

全域土地綜合整治資金需求量大，前期規劃設計、立項、工程建設以及管理等多方面均需要足夠的資金保障[3]。因此，政府要統籌規劃，進一步優化整合資金，并拓寬資金來源渠道。一是中央和地方要進一步將自然資源、水利、交通、生態保護等各部門的涉地涉農資金進行優化整合、統籌管理，將分散的涉農資金集中投入重點項目，并設立“全域土地綜合整治”專項資金科目，以支持全域范圍內的所有工程統一規劃、統一建設，發揮好資金的規模效應，不僅可以避免重復建設現象，而且能辦大事、出亮點。 二是積極研究和制定鼓勵政策和指導意見，加大對社會資本參與全域土地綜合整治的引導作用，加大PPP模式助推土地綜合整治的研究與探索， 積極營造“財政資金引導、社會資本參與、村民眾籌”的工作格局，并充分做好資金的專業化管理，確保投資者權益的同時加快項目的推進。

2.4 強化人才培養，做好全面技術保障

人才是第一生產力，首先要做好現有人才的培訓和再教育工作，開展有針對性的業務技術培訓，快速夯實從業人員的專業理論基礎，強化從業人員專業知識儲備，提升從業人員專業技術能力，不僅要通過典型案例的分析，拓寬從業人員的眼界，提升從業人員的實踐操作能力，而且要通過新政策、新技術的講解，拓展從業人員的知識面，使其及時掌握行業發展新動態、新政策和新要求，以便更高效地完成自身領域的專業技術性工作。同時，要加大后備人才的培養規模，進一步推進高校土地整治相關專業的設置和土地整治相關專業綜合性技術人才的培養，鼓勵各高校（科研院所）結合地域特征對土地整治工作的特殊要求，采用“政、產、學、研、用”協同辦學模式，培養“接地氣”的土地整治專業人才，為國土綜合整治提供更多的人才資源儲備和技術支撐。更重要的是，要積極做好技術研發和保障工作，要切實發揮高校（科研院所）的技術和研究優勢，加大對高水平科研工作者和工程技術人才的培養力度，并搭建好自主創新的工程技術成果向產業轉移應用的橋梁和平臺，推進“產、學、研”融合機制建設，加快成果轉化，推進國土綜合整治工作的創新。

2.5 完善各級土地整治機構設置，做好服務保障

各級地方政府以及自然資源管理部門要真正落實好工作職責，切實承擔起全域土地綜合整治的領導和組織工作，并不斷完善全域土地綜合整治制度化建設，加大人員科學化管理和機構科學化設立。一是建立健全全域土地綜合整治管理系統，完善各級全域土地綜合整治機構設置，并明確職責、細化分工，同時不斷引進管理業務精、技術能力強、素質修養高的綜合性人才，從組織機構、人員數量、業務素質等多個方面給予全域土地綜合整治工作更多支持。二是建立常態化的土地整治專業技術培訓制度，同時還應充分發揮相關行業協會的專業優勢，對從業人員及其培訓情況進行備案、登記及跟蹤管理服務，還需要建立一個自上而下完善且相對統一的全域土地綜合整治專業機構管理、服務保障以及職稱評定等體系，積極做好各地全域土地綜合整治機構的技術指導和服務保障工作，設立統一的日常管理、經費使用等標準，統一推進全域土地綜合整治專業技術職稱評定等工作，提高基層技術人員的積極性，為全域土地綜合整治工作開展提供更多動力。

3 結語

當前，我國全域土地綜合整治正處于重大發展的機遇期，雖然有了浙江省“千村示范、萬村整治”的實踐成果，但全面開展仍然面臨許多挑戰。 因此，要清晰地認識到當前工作中存在的問題， 及時提出合理化建議、制定有利的政策、采取行之有效的措施，并在實踐過程中不斷探索和優化完善，以保障該項工作平穩有序開展。總之，我國全域土地綜合整治工作任重而道遠，需要全社會共同努力，以期早日實現“全域土地綜合整治”的目標。4 參考文獻

[1] 許恒周.全域土地綜合整治助推鄉村振興的機理與實施路徑[J].貴州社會科學，2021（5）：144-152.

[2] 陳艷林，李晨.開展全域土地綜合整治的實踐與思考[J].中國土地，2021（2）：44-46.

[3] 謝源.農村全域土地綜合整治的實施研究[J].低碳世界，2021，11（3）：116-117.

[4] 賀涌源.對實施全域土地綜合整治的思考[J].浙江國土資源，2018（4）：37-38.

[5] 張兆林.淺析土地整治存在的問題及推進對策[J].礦山測量，2014（3）：3-5.

[6] 黃善林，柳清，姜博，等.土地整治專業人才培養存在的主要問題及其對策[J].中國農業教育，2015（2）：43-47.

[7] 王軍，鐘莉娜.土地整治工作中生態建設問題及發展建議[J].農業工程學報，2017，33（5）：308-314.

[8] 國土資源部土地整治中心.中國土地整治發展研究報告：NO．1［M].北京：社會科學文獻出版社，2014.