國土空間規劃的現實困境與突破路徑

陳遠旭

廣東省城鄉規劃設計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510000

國土空間規劃可以有效推動我國社會發展，也是我國社會經濟發展目標實現的重要推動力量。國土空間規劃工作具有多個方面的內容，如國土整體規劃布局、空間開發與利用等。在展開國土空間規劃的進程中，其復雜性較強，影響工作質量的原因也較多，縱觀現階段的國土空間規劃工作，其所面對的困境較多，因此，筆者將會對國土空間規劃中現實困境進行分析，并提出突破困境的措施，希望可以為相應工作人員提供些許建議與思路。

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1.1 規劃目標不明確

著眼規劃目標，一切規劃都離不開兩種類別，一是發展為主，這一類型的規劃具有區域規劃、城市鄉村規劃等；二是控制為主，如環保規劃等。前者主要指代的是將發展與進步作為核心，依據目標指導方向的整體思路，追求更大的收益利益。在不相同的經濟體系下，發展規劃所具備的作用與價值也是各不相同的，對于不同對象也具有不同的功能訴求。在我國現階段社會發展情況來看，發展規劃具備協同發展與可持續發展的作用。

與發展性規劃重視利益極大化這一特點有所不同，控制性規劃的主要目標并不是獲取最大的經濟利益，而是在規劃的進程中著眼于不能做什么以及不能做到什么程度。簡而言之，這一類型的規劃屬于管控治理范疇，也就是管理規劃。實際上，世界其他國家的規劃，包含區域規劃以及城市規劃等，大多重視“禁止”內容，看起來更像是管制規劃，歐盟更是將空間規劃看做成為空間管制規劃。而縱觀我國發展情況，現階段，我國正處于發展時期，發展才是第一要義，因此國土空間規劃更加重視“發展”，發展性規劃具有濃厚的色彩[1]。

1.2 突破路徑

在全新的時代環境下，國土空間規劃的整體目標為：統籌國土保護、利用與開發，實現高水平發展以及共同創造高質量生活，推動達成國土空間治理能力以及治理水平向著現代化方向前進，全方位打造形成和諧有序、開放安全的美麗國土。通過上文分析可知，規劃的兩種類別為發展與控制，其中，發展性規劃的核心為開發與利用，而控制性規劃的核心為保護與整治。將我國現階段發展情況作為基礎來看，國土空間規劃既不是普通的管理性，也不是單純的發展性，而是處于兩者之間，也就是管理與發展相互結合的規劃類型。因此，國土空間規劃應該秉持管控規劃的要求，將該做好的工作做到位、管理到位，同時也應該遵守發展性規劃的原則，合理利用現有資源，將經濟發展作為第一要義，為社會進步與人民生活質量的提高做出貢獻。

國土空間規劃既不能單純地重視資源分配、如何發展等問題，也不能只關注對國土的保護以及治理，而是應該重視生產、實際生活以及社會效益三者的結合體。生態效益并不具備最大值，只有最小值。種植土地面積指標也是一樣。在實際生活方面，也是不具備最大值，只有最小值。

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2.1 關系不明確

如若是發展性規劃，那么毫無疑問在規劃工作進程中所秉持的是人本理念。如若是管理性規劃，那么在實際工作進程中則應該更加重視生態問題。不論是發展亦或是控制，各個層級國土空間規劃都會關系到較多方面的利益，如空間的擁有者——當地人民群眾，空間的管理與服務者——政府部門，空間的利用者——企業家等。

2.2 國土空間規劃應該堅持五贏

2.2.1 生態優先的前提下實現以人為本

國土空間規劃的最根本目標，就是形成生活宜居的、具有較強競爭力的、和諧安全的國土空間格局，于此同時還應該重視生態優先原則。依據習近平主席的執政理念，筆者認為，在全新時代環境之下，國土空間規劃必須將人本與生態環境保護作為基礎原則，兩者都是不可或缺的，并且不能偏頗。這一要求看起來十分矛盾，其實不然，人本，也就是以人為本，這是國土空間規劃的根本目標，而生態環境保護優化，則是國土空間規劃的基礎與前提標準。就好似人們行走在路上一樣，其中生態優先，也就是人們的出發點是哪里，而人本，則是人們要去往哪一個地方。在科學發展的角度來看，人本屬于社會學的范疇，生態環境保護則屬于自然科學范疇。在實際的規劃工作進程中，筆者認為應該在尊重自然規律的前提之下，發揮出人們的自主能動性，提升人民群眾的生活質量。這就是處理好人本與生態這兩者之間關系的基礎準則。

關于生態環境保護，其顯而易見就是綠色發展問題，并且現階段已經有了十分之多的研究成果，筆者不再對其進行繁冗的分析。本文重點研究一下人本問題，其中的人關系到較多個方面，如居民、政府等[2]。

2.2.2 居民

在我國土地制度之下，國土資源是屬于每一個人民群眾的，首先就是當地地區的居民，國土空間規劃必須將當地地區的居民作為主要與核心，提升其經濟收益，增加廣大人民群眾的工作機會，推動城鄉建設，這是習近平主席人本理念下的基本要求。

2.2.3 企業家

企業家，不是做慈善的人，所創辦的企業也并不是福利招待所。要想實現與當地地區具有緊密關聯的開發商以及公司老板有所得，同時避免風險侵襲，就不能對開放商以及公司老板“道德綁架”，否則將會起到適得其反的效果，造成巨大的經濟損失。

2.2.4 服務者

所謂服務者，主要所指代的就是當地地區的政府部門，應該大力優化基本公共設施的建設，提升服務質量，推動當地文化發展與社會進步，切實實現服務競爭能力提高。

2.2.5 國土空間治理中五贏訴求

國土空間規劃開發應該實現五贏，第一贏：生態環境優化。這是生態優先的基礎標準。第二贏：當地地區中人民群眾的經濟收益與生活質量提升。第三贏：開發商獲取可觀的經濟利益與社會效益。第四贏：廣大消費者認可當地地區的產品與當地服務。第五贏：優化當地地區投資環境，提高地方財政收入，切實實現當地地區經濟發展與社會進步。實際的五贏關系如圖1所示。

2.3 國土空間規劃中五贏的實現

國土空間規劃不但應該具有發展性，同時也應該具備實效性。應該跳脫出規劃的對象，來分析當地地區的發展訴求。通常狀況下，國土空間規劃人員最好不是當地地區資源開發的直接受益者，這樣其就不會受到利益方面的影響與牽制，可以秉持公平公正的態度來協調各方矛盾，規劃好各個利益主體的職能與責任，明晰各自所具備的權力與義務。在這一前提之下，再應用逆規劃的措施，堅守住資源底線與環境基線。

我國傳統的國土規劃，是將發展性為主要，對于人與自然、現代與歷史之間的關系把控不合理，處理不到位。以往的區域規劃工作，更是不具備對國土空間應有的持續性依據綜合性考量，在根源上就忽略了規劃對象的體系性與全面性；而對于那些超前的城鄉規劃，更是導致大面積土地被荒置，綠地生態環境成為了被動點綴[3]。

應用逆規劃措施來進行國土空間規劃，切實達成人本與生態環保優先的目標。所謂逆規劃，就是反向思維，只重視一定不能做的事，不能在哪些地方做什么，堅守生態底線，從而為當地地區留下永久保護的“不干涉”空間。當前時期，自然資源部正在進行的各個地區保護體系是具有實效性價值的，筆者也希望這一保護體系可以做好，而不是成為當地地區獲取利益的另一種手段。

2.4 完備協商——協議機制

首先應該將產權關系搞清楚，并簽署履行合同條例，這是有效確保各方利益的最基礎工作。還應該明晰各個利益涉及者的角色定位。其次，應該完備利益涉及者加入到國土空間治理機制。在我國治理工作現代化以及相應法律條例持續完備的基礎上，工作人員應該依據實際情況，為利益涉及者參與空間治理工作的實現提供制度保證，這樣才可以在法律規范層面確保利益涉及者的參與程度。并創設起相應的激勵體系，使得每一名參與者都可以為區域長效發展做出貢獻，實現參與者各司其職，形成合理，為空間治理發揮出自己的力量。

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3.1 國土空間規劃中地理區域與行政區域

自然物質循環、水循環等，都是將地理單位作為基礎的，因此，在國土空間規劃的進程中，有必要將地理單元作為基礎，進行規劃工作，合理測驗以及確定管理工作的指示標準。承載力就是在這一方面著眼分析才具有相應的價值。但是發展性規劃的訴求，是將行政單元作為核心與重點的，因此，也應該進行行政范圍中的規劃工作。那么難題也就隨之產生，是先規劃地理單元國土空間，或者是先規劃行政單元國土空間？在理論上來看，應該是先規劃地理單元國土空間。但是就現階段實際狀況來分析：我國的北京、天津、河北等地理單元的規劃工作正在進行，有些地區甚至已經完成，但是對于其他的大地理單元，如青藏高原等，這些地區環境中的規劃工作依舊沒有進行的跡象，這一狀況必然會影響行政單元的規劃工作。

3.2 左右逢源

筆者建議可以先規劃地理單元，尤其是大范圍大規模的自然地理單元，將整體管理指示標準確定好，再經由協商互動的方式，將這些指標分解，并切實落實在行政單元之中。在全國角度來分析，一個具有體系化的完整國土空間規劃系統，應該如圖2所示?？剂康綍r間要求以及人力成本，可以稍微變通一下，也就是先設計一個粗放性戰略規劃，重視權威性與指導性，但是應該將承載力、生態環境等相應的管理性指標確定清除，將主體功能區域劃分清除，并對于相應的行政單元，經由土地類別圖以及行政區域圖相疊加的措施，提出責任分擔方案，之后再由上而下，設計出一個詳盡的國土規劃，將管理指標與工作任務全面落實。

4 突破國土空間規劃的措施

4.1 明晰部門分工

在現階段時代發展背景下，應該推動行政管控體系的革新與優化，在國土空間規劃進程中，明晰各個部門的職能與責任劃分，強化各個部門之間的協同合作，經由科學調配來保障各項工作的順利進行。國土空間規劃部門必須認識到，展開體制改革的關鍵作用，理順每一個部門之間的實際責任與能力，經由部門之間的科學配合，創設起將國土空間為主體的合作平臺，依據相應管理體系標準，高效解決問題，切實處理以往工作中遺留下來的諸多問題，實現規劃工作的進行更加科學。

4.2 提升規劃體系建設能力

因為我國國土規劃體系的構建人員，對于生態理解并不完備全面，對于在體系建設進程中，生態保護方面的技術的理解自然也并不透徹。因此要想在生態環境保護的時代環境下，做好國土空間規劃工作，就必須提升我國規劃工作人員的職業素養與工作能力，讓其認識到環境生態保護在規劃進程中的關鍵意義，從而去探索分析生態環境保護，提升國土空間規劃水平。

4.3 合理應用大數據技術

因為我國國土空間規劃進程之中，體系不完備，并且作用以及功能無法全部發揮出來，對于一部分規劃職能的實際應用較為粗略。為了優化這一狀況，就應該引進與應用大數據技術，在大數據技術的支撐與幫助之下，對國土資源現階段開發以及利用情況，以及未來的發展趨勢展開全方位分析與研究，之后創設出具備綜合性與協調性的國土空間領域規劃體系，借此來創設有序科學的規劃方式，最后經由大數據技術來對信息的處理功能選取更加適宜科學的規劃形式。

4.4 創新規劃行政體系

在全新時代環境下所進行的國土空間規劃工作，必須應該對現有的國土空間規劃行政體系不斷革新與優化，這樣一來才可以實現規劃工作所具備的體系性與層次性更加明確合理。在三規合一的方面著眼，強化各個職能部門之間的相互溝通與交流成效，構建起具備時代特點的行政體系平臺以及交流系統，這樣可以有效處理實際規劃工作之中顯露出來的不合理問題，還可以規避重新或者單獨成立行政機構以后，所造成的行政資源耗費情況、行政體系臃腫情況。除此以外，在展開國土空間規劃工作的進程中，還應該最大程度聽取廣大人民群眾的意見，這樣一來可以實現人民群眾的參與性，凸顯出國土空間規劃之中民生性，讓廣大群眾更加信任，認可并積極協助國土空間規劃工作順利進行。

5 結束語

綜上所述，當前時期，國土空間規劃工作的核心與重點，依舊放在了整體規劃上，因為整體規劃時期的各類指引、標準等配套文件相對來說是完備全面的，而作為全方位推行的基礎性規劃工作，國土空間規劃屬于一項復雜性工程，當前時期，全國各個層級各個類型的空間規劃，都面對著較大的困難，亟待延展工作思路，找尋有效突破?？偠灾?，國土空間規劃屬于一項嚴肅的科目，更是一門復雜的實踐探索，需要工作人員不斷研究與分析，才能實現規劃工作的科學完善。