蚌埠市水環境生態補償機制建設現狀及建議

鄭 梅 夏心怡

（1蚌埠市環境監測站，安徽蚌埠 230000；2廣西大學林學院，廣西南寧 530004）

習近平總書記就生態文明建設的戰略地位做出了一系列重要論述，推進生態文明建設、美麗中國建設。習近平總書記批示，浙江、安徽兩省要著眼大局，從源頭控制污染，走互利共贏之路。這拉開了新安江流域生態補償機制改革的序幕，開啟了新安江上下游共治、共享和互利共贏的新篇章。

新安江流域生態補償機制是習近平生態文明思想的先行探索地和重要實踐地[1]。新安江先行地區的主要做法有以下幾個方面。一是著力強化環境綜合整治。農藥集中配送覆蓋到鄉鎮，高效、低殘留和生物農藥使用率提高到85%。實施全域環境整治，城鎮污水處理廠全部達到一級A排放標準。建設農村污水治理、餐廚垃圾處置PPP項目，率先建成全域垃圾智能化收轉運體系。二是著力強化環境監管。加強生態環境監測網絡建設，已建成水質自動監測站18個，預計2021年再建成24個，進一步提升精細化管理水平。制定黃山市《地表水斷面生態補償暫行辦法》，在全市范圍內建立地表水斷面生態補償機制，2019年黃山市全市31個地表水生態補償斷面納入考核，共計補償資金1 535萬元，賠付資金585萬。三是著力制度保護和全民保護。從完善治理體系和提升治理能力出發，及時將生態保護有效做法上升為制度，先后出臺70多個地方法規或規范性文件。鞏固提升“生態美”超市264家，實現流域鄉鎮全覆蓋。四是著力推進新安江生態文明實踐中心建設。新安江生態文明實踐中心目前已完成投資2 000余萬元，實際撥付工程款1 688萬元。新安江生態補償官方微信公眾號發布使用并取得良好的交互效果。筆者結合新安江流域水環境生態補償機制的主要做法，現將蚌埠市水環境生態補償機制建設情況介紹如下。

1 蚌埠市水環境生態補償機制建設現狀

1.1 初步建立生態補償機制

蚌埠市建立了以縣級橫向補償為主、省（市）級縱向補償為輔的地表水斷面生態補償機制，將國家考核斷面及跨省、市、縣界斷面納入賠付或補償范圍，實行“雙向補償”。《蚌埠市地表水斷面生態補償暫行辦法》將國家考核斷面及跨省、市、縣界斷面納入賠付或補償范圍，同時在市域境內的懷洪新河增設懷遠、固鎮2個市級考核斷面，形成縣（區）水環境質量考核全覆蓋，建立具有蚌埠特色的區域水環境補償機制。2020年1月，安徽省政府實施《沱湖流域上下游橫向生態補償實施方案》后，蚌埠市生態環境局會同蚌埠市財政局及時調整《蚌埠市地表水生態補償暫行辦法》相關斷面和補償系數，目前全市已建立起橫縱并舉、干支流互融、分級考核的區域水環境生態補償機制。對蚌埠市16個水生態補償斷面（含4個沱湖流域上下游橫向生態補償斷面）生態補償金情況進行資金清算，2020年1—7月蚌埠市產生生態補償金3 500萬元，其中獲得補償金800萬元、賠付金2 700萬元，實際凈賠付1 900萬元。從斷面產生的賠付金情況來看，沱湖湖心斷面產生賠付金達到1 200萬元。

1.2 推行責任倒逼模式

按照轄區政府對水環境質量負責和“誰達標誰受益、誰超標誰賠付”的精神，將《沱湖流域上下游橫向生態補償實施方案》中的沱河王橋閘斷面、唐河樊集斷面、沱湖關咀斷面和沱湖湖心斷面進行責任明確，并納入《蚌埠市地表水生態補償暫行辦法》補償范圍，一并考核。這種“水質打賭”的補償模式，倒逼責任縣（區）加大力度，壓實責任。2020年度1 200萬元的賠付金使五河縣倍感壓力，五河縣委、縣政府專題研究沱湖治理工作，編制《沱湖流域水生態環境綜合治理可行性研究報告》，涉及工程項目投資逾34億元，重視程度之高，資金投入之大，前所未有。

1.3 開展基礎信息排查

固鎮縣和五河縣組織力量自上而下對南沱河及沱湖周邊入河入湖排口（涵閘）認真排查，共排查出65個排口（涵閘），全面掌握入湖排口（涵閘）的功能、水量、水質等情況，繪制了《沱湖流域蚌埠段排口（涵閘）位置圖》，并對重點入湖水體進行了監測，為系統治理提供了基礎信息保障。

1.4 實施環境污染整治

近年來，蚌埠市針對河湖周邊畜禽養殖、圍網養殖和非法種植等污染現象進行了清理取締，對湖面上非法養殖和捕撈船只進行登記、拆除，對破壞濕地打圍堰養殖行為予以嚴厲打擊。2019年冬季，五河縣對沱湖岸線約533.33 hm2枯死蘆葦進行收割清運。2020年4月，五河縣對沱湖水面約2 666.67 hm2菹草收割打撈。采取PPP項目，投資約3.8億元，沿湖周邊鄉鎮和行政村率先實施污水處理全覆蓋。投資400多萬元開展馬拉溝入湖涵閘前置庫生態修復工程，試點在沱湖種植沉水植物，構建水底森林，提高生物多樣性。

1.5 提升水質監測能力建設

2020年蚌埠市生態環境局建成運行水質自動監測站10個，其中龍子湖6個、懷洪新河2個、北淝河2個，有效提升了水質監測能力，構建了入河入湖水質前置監測預警體系。淮河蚌埠閘上斷面、淮河沫河口斷面、懷洪新河五河斷面和澮河固鎮斷面等4個國家地表水考核斷面水質均值均達到考核要求；7個國家地表水考核集中式飲用水水源地水質持續穩定在Ⅲ類水質標準，達標率100%。全市無劣V類水體，城市黑臭水體整治完成比例達100%。

1.6 推進水環境綜合治理

2019年編制《沱湖流域水生態環境綜合治理可行性研究報告》，總投資約400萬元，采取EPCO模式，啟動入沱湖最大的溝河——馬拉溝前端水域水體生態修復。投資約2 000萬元在沱湖大崗電站北側開展沉水植物種植代替單一菹草治理一期EPCO項目。積極謀劃采取BOT模式對沱湖大崗東涵至西涵入湖涵閘水體治理與岸線生態修復工程，努力打造集生態修復與生態旅游相結合的樣板工程。

1.7 開展污染聯防聯控

2016年至今，蚌埠市先后與上游城市宿州市、亳州市、淮南市和下游城市滁州市簽訂了《跨市界河流水污染糾紛協調防控與處理協議》，在省內率先建立起跨行政區域的聯防聯控體系，同時加強縣際協作，固鎮縣與靈璧縣、五河縣與泗縣、懷遠縣與蒙城縣均已簽訂水污染聯防聯控合作協議。通過定期召開聯席會議，開展聯合執法、聯合監測和聯合巡河等機制，實現由應急管理向風險管理轉變。

2 存在的問題

2.1 跨行政區域水體較多

蚌埠市水系復雜，與很多市（縣）交界，如市境淮河干流上游與淮南市交界、下游與滁州市交界，懷洪新河下游出境斷面不僅是市界也是安徽省與江蘇省的省界斷面，澮河上游與宿州市交界、天井湖和沱湖上游都與宿州市交界、渦河上游與亳州市蒙城縣交界、備用水源地天河湖上游與滁州市交界、龍子湖也接受上游滁州市鳳陽縣來水。因此，蚌埠市水環境治理面臨涉及面廣、范圍大、人口多且污染成因復雜等諸多矛盾，需要上下游統籌推進，協同治理。另外，上述蚌埠市主要涉及流域水體（含蚌埠市境外和境內）均不同程度存在占用濕地養殖、種植等現象，給流域水質達標帶來隱患。

2.2 水生態恢復難度較大

上游外源性污染源對水環境的影響較大。蚌埠市境內有10多條過境河流，處于河流下端，屬水跡型河流（湖泊），易受上游水體的水質影響，不可控因素較多，污染因子成分復雜，造成污染物長期蓄積，水生態治理難度較大。同時，由于蚌埠市境內多數河流季節性特征明顯，豐水期和枯水期水資源量、水質變動較大，水生態系統比較脆弱，水體自凈能力較差，水體質量優良率不能持續穩定保持[2]。

2.3 地方投入財力有局限

以《沱湖流域水生態環境綜合治理可行性研究報告》為例，涉及項目投資概算約34億元，由于市、縣財力有限，難以保障治理資金需要。2020年中央資金已支持1 124萬元，但資金投入渠道以政府為主，社會資本很少參與。因此，在鼓勵多方資金參與生態環境治理上還要多想辦法、多做文章。

2.4 聯防聯控執行有欠缺

目前，由市與市之間自主協商并簽訂的補償協議尚未實現全覆蓋，補償制度不完善、補償機制不穩定[3]，協議的執行力仍有待提高，聯合會商分析研判流域生態環境風險的能力有待加強。此外，上下游發布預警信息不夠及時，汛期發生水污染事件的應急響應及精準防控還不夠到位。

2.5 生態補償的價值標準不一

針對不同類型的河流、湖泊和濕地，環境質量的衡量要求和標準不同。因此，建立公正、公允、科學、合理的補償標準才是蚌埠市真正實施好生態補償的前提。另外，蚌埠市目前主要采用的補償方式是生態補償的獲利者給予生態補償付出方部分經濟補償，但在實際操作中其對生態影響的損失估計量化不充分。

2.6 水質評價標準尚缺科學性

蚌埠市眾多河流湖泊不同的水體水質尚未建立科學嚴謹的評價標準。例如，沱湖是過水型湖泊，僅以湖泊水質的總磷因子為標準，考核不夠規范精準，造成上下游市、縣之間的生態補償意見不統一。

3 建議

3.1 強化項目推進績效管理

定期公示蚌埠市水環境生態補償實施項目，規范資金管理，實行專款專用[4]。完善蚌埠市生態補償資金績效評價管理辦法，推行分年度、分類別、分項目的績效管理體系，強化專項資金支出責任和效率。按照“誰申請資金，誰設定目標”的原則，編制績效目標，科學合理地測算資金需求，結合蚌埠市水環境生態補償試點項目類別，研究建立全過程績效評價，確保建設項目持續發揮綜合效益。

3.2 加快流域綜合治理工作

圍繞流域內影響水質因素，因地制宜抓好農村污水處理提升、農村垃圾綜合整治、畜禽養殖廢棄物資源化利用、農業面源污染防治、城鎮雨污水分流及排污口改造、市污泥與餐廚垃圾處置和區（縣）餐廚垃圾收運處理、重要節點綜合治理樣板打造、水環境自動監測網絡建設等工作，實地督查完工項目的后期運營，及時調度和通報在建項目進度[5]。

3.3 推進生態補償機制建設

積極謀劃健全蚌埠市與淮南市、宿州市聯席會議機制，建立健全生態補償合作協議。從資金、產業、人才等方面推動生態補償機制建設，確保新一輪生態補償工作延續升級[6]。持續加大水污染防治專項資金投入、保障自然保護區濕地修復資金投入，并在相關政策方面予以重點傾斜，形成較為穩定的可持續投入機制。在學習新安江流域生態補償機制過程中，要認真總結經驗，汲取教訓，并體現和落實在蚌埠市生態補償機制的具體實施中。

3.4 健全區際利益補償格局

為從根本上解決生態補償難、補償期限短、標準低等系列難題，真正形成“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的利益調節格局和合理補償的良性局面。積極爭取從省級層面加強生態補償立法，全面廓清流域邊界和干支流水系分布，形成流域水系治理工作基礎“一張圖”。上下游之間開展資金、產業、人才等多種補償，明確生態補償主體、對象、標準、范圍、方式等，推動生態補償常態化、長效化、法制化。

3.5 探索市場化多元化補償機制

建議蚌埠市依據國家發展和改革委員會等九部委聯合印發的《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，探索開展排污權有償使用和交易、水資源使用權交易、碳排放權交易等試點工作，推動形成政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的生態保護補償機制，全面激發全社會參與生態保護的積極性、主動性。

3.6 建設生態補償民生工程

建議蚌埠市借鑒黃山新安江流域先進經驗，沿河、沿湖、沿岸鄉鎮全覆蓋建設“生態美超市”，實現居民撿拾、分類垃圾可以兌換生活物品（積分），既可以保護生態環境，又能提高全民的環保意識，建立保護環境的新風尚，從而減少生活垃圾對流域水體的污染。積極組織水環境生態補償民生工程宣傳月活動，可以利用生態補償官方微信公眾號廣泛宣傳，讓水環境生態補償民生工程深入人心。對于破壞環境、亂傾倒垃圾入水體等不良行為，要建立相應的懲戒機制。