第三輪土地承包時土地調整問題分析

王麗萍 張尚潔 趙金龍

（1保定市農業局，河北保定 071000；2河北農業大學經濟管理學院，河北保定 071000）

隨著第二輪土地承包剩余期限逐漸減少，第三輪土地承包如何開展、各戶承包土地是否調整及如何調整等問題逐漸成為學者關注的內容。

1 第二輪土地承包到期后，調地是否合理學者們尚沒有定論

有的學者認為如果調地，村干部可能借機謀利或者將部分農戶的承包地收歸集體[1]，從而侵害農民利益。另外，也有學者擔心不斷調整承包地會使耕地零碎化，且地權不穩定會影響農戶投資土地的積極性，也影響農地長期穩定流轉[2]。但是，二輪承包期結束后仍不調地也會引發許多問題，因為農民在基本默認“土地承包經營權30年不變”政策的同時大多反對“不得調地”政策長久化[3]，許多農民對承包地保障功能的依賴程度依然很高[4]，不調地可能使人地配置不均的矛盾激化[5]。賀雪峰[6]認為湄潭的不調地試驗既不公平也無效率。張紅宇[7]認為，根據人口變化調整土地，既是集體所有制、家庭承包經營制度的內在需要，也是農村土地制度的基本特征。金松青等[8]認為調地對于改善農戶生計有積極作用，有助于保障農戶糧食安全。有的文章甚至把敢于頂住各種壓力、為無地少地農戶調地的人視為真正為農民服務的榜樣[9]。隨著中央不斷強調承包期內不得調整承包地、二輪承包到期后繼續延包30年的政策主張，學者對于土地調整的研究逐漸減少。

2 二輪承包到期，一些村莊仍有很大調地壓力

實際上，承包地和宅基地仍然是集體成員能夠從集體獲得的主要好處，如果得不到集體土地的相關權益，成員與集體之間則幾乎無經濟利益關系，這與集體成員集體所有的農村土地所有制的內在要求相背離。此外，在二輪承包期的前半段時間內，一些村集體（甚至基層政府）在處理土地相關事務、制定相關政策時還認為二輪承包到期后會重新分地。比如，承包土地被征收時，一些村只給予承包戶二輪承包期內的損失，一般按照單位面積耕地年租金及剩余承包期限確定給承包戶的補償費，而余下的補償費一般交由集體或者分配給全體成員。按照村集體的邏輯，耕地是集體的，農戶只有二輪承包期內的經營使用權。二輪承包結束后，村里自然會對土地進行重新分配[10]。更有許多村為了減緩征地中的矛盾和征地補償費分配中的糾紛，采用土地補償費全體成員平均分配、承包地也重新分配的方式[11]，一旦不允許調地，這些村莊將產生新的矛盾。

此外，《土地承包法》規定，農民轉讓土地時，轉讓的是本輪承包期內的使用權，即到期后土地還要如數交還。如果二輪承包到期后按原狀延包，那么已經轉讓的承包地如何處理就成為問題。可見，如果一刀切地禁止村集體調地，會引發很多矛盾沖突。為了分析二輪承包到期后，能否實現土地原樣延包，鄭志浩等[12]對黑龍江、安徽、山東、四川、陜西5省91個鄉鎮159個村的483戶農戶進行了調查，發現即使中央不斷強調承包期內不得調地，但2011—2016年期間，仍有約16%農戶經歷過土地調整，反對“不得調地”的農戶占39.3%。所以，二輪承包結束之后，承包地依然面臨很強的調整壓力[13]。

3 一刀切地禁止調地，理論依據不足

一些學者試圖用沒有分到土地的農民數量占比、贊成“到期調地”的農民數量占比來判斷第二輪土地承包到期后是否應當允許調地。且不說各學者調研的結論存在極大差別[14]，即使沒有差別也不能據此確定是否應當允許集體調地。我國村落之間差別很大，用全國或全省范圍內的抽樣調查資料來進行形勢研判難免會忽略一些村莊的特殊情況。更關鍵的是，集體農地為集體成員集體所有，政府沒有權利強制集體調地或者不調地。調地作為村莊的重大事務應由村民代表大會討論決定。政府雖然可以介入農地承包事務，但只能基于保護公共利益、保護少數弱者的基本權利、保護大多數人的利益和維護法律秩序的目的，不能隨意限制集體的自由決策。

一些學者認為調地中的矛盾沖突太多，調地帶來的收益小于成本，調地不具有經濟合理性。實際上許多村莊的調地矛盾是由于基層政府和輿論界機械地宣傳“承包期內不得隨意調整農戶的承包地”“承包關系要長期穩定”等政策所引起的，他們認為中央絕對禁止調整土地。實際上，中國農民自古就有均分土地的訴求，在集體所有制下，定期均分土地是絕大多數農戶能接受的。但是，在基層政府和輿論不斷強調不準調地的情況下，村里一旦調地，那些應當調出土地的家庭就會出來反對。他們用國家政策公開反對或者消極抵抗調地，這自然會增大村里調地的難度[15]。實際上，調地成本高低與村民對土地集體所有制的認識、無地少地農戶數量的多寡、村干部的領導和行動能力等有關，各村之間差別會很大，政府和學者難以給予準確的預估。學者們的“調地會造成耕地細碎化”的觀點也過于武斷，南方一些地方恰恰借助調地的機會實現了“一戶一塊田”，有效解決了各戶承包地的零碎問題。

4 人地不均的矛盾并非只能通過調整承包地解決

土地調整必然會影響農業經營者的正常經營，所以嘗試采用多種手段避免調地、減緩調地帶來的負面影響也非常必要。目前倡導的方法是在村民原有承包地不收回的情況下，利用村里的機動地給新增人口的家庭補劃承包地。鄭志浩等[16]調查發現，2011—2016年，平均有28.98%的受訪農戶發生了家庭人口變動，其中，15.94%的農戶凈增加了人口，人口增加戶平均增加人口1.45人。據此測算，人口增加的幅度為23.113%，而我國各省、市、自治區的集體耕地中，除新疆維吾爾自治區以外，機動地的占比均低于8%。可見，依靠機動地難以滿足大多數村莊新增人口的調地需要。實際上，農地經營效益不高、人地不均引發的各戶間的人均收益差別并不大，沒有分到地的人每年的收益僅會少1 200元左右，所以也沒有產生明顯的矛盾。然而，在進行征地時，無地和少地農戶的不公平感就會增強。全國平均征地補償標準為54.9萬元/hm2（一般省份的平均征地補償費在45萬～120萬元/hm2）。因此，按全國平均補償水平測算，某村土地被征收時，無地和少地農戶每少1 hm2承包地將減少收入54.9萬元。如此大的收益差別自然會引發矛盾，但這種矛盾可以利用集體掌握的征地補償款來消減。在被征收的土地中，除了農戶的承包地外，往往還有集體掌控的土地（如田間道路、未利用地等），所以集體能夠掌握相當一部分土地補償費（從全國平均來看，2018年集體掌握了征地補償費的62.09%）。集體完全可以利用這些征地補償費的再分配來調節、減緩人地不均而引發的農戶間收益不平衡問題，從而減輕甚至消除調地的壓力。

5 結語

全國各地的村莊千差萬別，如果一刀切地禁止土地調整可能使百姓合理訴求受到壓制，從而留下社會安定的隱患。各級政府不應倡導土地調整，但也不能禁止土地調整，允許第二輪土地承包到期后，各村根據自身實際情況、借助村民代表大會確定第三輪土地承包的具體方式。

政府應鼓勵各村探索調利不調地的模式來處理人地不均問題。在農業經營收入占農戶總收入比重很低的村落，調地對于無地少地農戶的增收和生活保障意義不大，所以應盡量避免大調整。確有調地需要的，可以進行小調整。如要求舉家遷往外地、無法自己耕作的農戶，必須在一定年限內將承包地轉讓，否則按一定標準（如按年產值的10倍）由集體收回，另行發包給村內人均耕地最少的家庭。再比如，承包地不做調整，但對承包地被征收時的土地補償費的分配和使用方式做出調整。若人少地多家庭的土地被征收后，其人均耕地仍高于集體平均水平的，不給予土地補償費；若被征收后其人均耕地少于村平均水平，則給予其短缺面積的補償費。同時，利用集體掌握的土地補償費彌補無地和缺地農戶在土地征收中的損失。總之，要充分調動集體成員和基層政府工作人員的積極性和創造性，引導集體組織有序而靈活地開展第三輪土地承包，杜絕簡單粗暴的一刀切模式，減緩第三輪土地承包中的矛盾和沖突。