東西部協作和對口支援發展經驗、完善思路和建議

鄭國楠 趙斌

摘要：以東西部（扶貧）協作和對口支援為主的區域援助和協作扶貧減貧機制是與我國社會主義發展的分階段性相適應，并體現社會主義制度優越性的重要的減貧扶貧機制。歷經幾十年的發展演變，其內容更加豐富、手段更加多樣、形式更加多元、覆蓋范圍更加合理、幫扶關系更加科學。根據國際上通行的劃分方法，絕對貧困消除后我國就進入了相對貧困階段，東西部協作和對口支援將繼續發揮重要的作用。對此，應深入推進四大轉變，即“輸血”向“造血”的轉變、“協作”向“合作”的轉變、政府單一主導向政府和市場雙主體格局的轉變、單一的經濟幫扶向多維提升的轉變，并以監督評估考核機制為保障，提升協作減貧機制的組織力和有效性。需充分認識到東西部協作和對口支援的長期性，注重長期合作和規劃對接，繼續在產業合作、勞務協作、人才支援、資金支持等方面深耕細作，并更加注重優勢互補和互惠互利、更加注重內生發展，積極引入社會資本和市場機制壯大合作減貧力量、提升合作效率。

關鍵詞：東西部協作 對口支援 減貧扶貧 相對貧困

一、引言

東西部協作和對口支援[本文所研究的東西部扶貧協作和對口支援是指區域層面的幫扶機制，不包括中央黨政機關和國有企事業單位等定點幫扶機制。絕對貧困徹底消除后，改為“東西部協作和對口支援”，所以其與“東西部扶貧協作和對口支援”是同一概念，只是在不同時期的表述有所不同、內容有所變化。]是我國重要的區域協作扶貧減貧機制，是以區域發展不平衡為前提，依托社會主義制度優勢、組織優勢，由中央政府組織、地方政府與社會力量協作開展的特殊幫扶形式，是具有中國特色的重要的減貧機制，也是實現區域協調發展、共享發展、共同富裕的重要方式。2016年7月習近平總書記在主持召開東西部扶貧協作座談會上指出，“東西部扶貧協作和對口支援，是推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略”，“必須長期堅持下去”。十四五規劃綱要指出，要堅持和完善東西部協作和對口支援。

東西部（扶貧）協作和對口支援之間既有緊密的聯系，又有區別，且有融合統一的趨勢。二者都是中央針對西部欠發達地區、貧困地區做出的一項加快扶貧開發進程和鄉村振興的重大決策，都是圍繞脫貧攻堅和鄉村振興，堅持精準扶貧、精準脫貧、鞏固拓展脫貧攻堅成果的戰略方針。不過，東西部扶貧協作的支援方一般是東部地區，對口支援的支援方則還有中西部地區，且受援方有時候專指西藏、新疆和青川滇隴四省涉藏州縣。二者在協作或幫扶的方式和內容上也有一些區別，例如對口援藏明確要求支援方按本省市上年度地方財政一般公共預算收入的千分之一安排援助資金。當然，從實質上到名義上，二者的區別越來越不明顯，而且很多時候對二者不再作區分，或者統稱為扶貧協作、對口支援、對口幫扶等，或者組合在一起，即東西部（扶貧）協作和對口支援。

二、經驗啟示

東西部（扶貧）協作和對口支援在促進貧困地區脫貧和欠發達地區發展、加強資源要素跨區域流動、帶動區域協調發展、促進民族團結等方面發揮了重要作用，釋放出了強大的經濟效應、生態效應、社會效應和政治效應。總的來說，經過幾十年的發展演變，我國東西部（扶貧）協作和對口支援經歷且仍處在由“輸血”向“輸血”與“造血”并重、由偏重“政治動員”向偏重“協作共贏”、由單向幫扶向互利共贏、由單一的政府主導向多元社會主體共同參與、由給錢給物向多維幫扶、由只關注經濟增長向追求高質量發展等的轉變之中，并積累了較為豐富的經驗。

（一）領導重視、各級政府積極主導和大力支持仍然是協作和支援取得成效的保障

各級政府的積極主導、參與和大力支持在東西部（扶貧）協作和對口支援的形成和發展中發揮了關鍵作用，各級政府通過成立由相關領導擔任負責人的工作機制、建立政府之間常態化協作幫扶機制等凝聚強大的組織動員能力和政策合力，政府主導下各方力量的高效動員、科學匹配和有效動員是東西部（扶貧）協作和對口支援成功的關鍵。一方面，中央政府發揮了重要的頂層設計作用，基于歷史、稟賦、區位、發展水平等因素確立地區之間的協作幫扶關系，制定和設計東西部（扶貧）協作和對口支援的總體框架、運行模式和組織實施機制；另一方面，對于企業、學校、醫院、社會組織等各種市場和社會力量以及政府力量的組織參與和協調，各級政府尤其是地方政府在其中發揮了關鍵作用，往往得到了各級政府領導的高度重視。從實施成效方面來說，政府主導的東西部（扶貧）協作和對口支援機制，為厘清、明晰和規范各方權責利關系提供了重要基礎和保障，促進政策能夠得到有效執行，尤其在協作或支援中的市場機制和力量不足時成效尤為明顯。

（二）產業援助和合作是增強受援地區造血功能的關鍵，共建產業園區是其中的重要方式

特色優勢產業發展是增強貧困地區自我造血功能，帶動群眾增收致富的重要手段，尤其是發展符合協作或援助雙方資源要素稟賦和優勢的產業效果更為明顯，而優勢產業園區化發展是集聚資源、發揮合力的重要形式。例如，閩寧模式中很早就在受援各縣市建立了符合當地資源稟賦特色的閩寧產業園，張家港多個重要開發區共同參與支持沿河自治縣經濟開發區建設和產業投資發展。浙江在對口援疆、援藏、援青中，始終將產業領域支援置于優先地位，結合浙江的市場、技術、人才、資金優勢和受援省份的資源稟賦情況，加強特色產業培育。

（三）從投資、貸款、土地、稅收、補貼等方面出臺政策激勵和引導企業參與是借助市場力量和機制提高協作和支援力度和效率的有力舉措

企業在東西部（扶貧）協作和對口支援中發揮著重要作用，協作或支援各方通過政策傾斜支持、財政補貼和獎勵、貸款扶持等手段引導和激勵東部地區企業在西部地區投資興業、帶動就業，助力貧困地區和欠發達地區人民脫貧致富和地區經濟發展。以企業合作推動產業轉移，實現貧困地區發展與企業市場拓展、效益提升的雙贏。例如，上海積極制定赴包括云南在內的協作和支援地區投資的優惠政策，對赴對口幫扶地區投資的上海企業給予新增固定資產投資額20%的政府財政資金補助。北京市為支持和鼓勵企業在內蒙古貧困地區挖掘當地特色優勢，開展生態環境建設、能源開發、農牧業產業化等幫扶工作，從2006年開始每年安排500萬元財政專項資金對在內蒙古從事這些領域經營開發工作的北京企業進行貸款貼息；同時，內蒙古也通過基礎設施補短板、稅收減免等優惠、貸款擔保、資源開發利用支持等手段，創造條件吸引和支持北京企業參與自治區貧困地區和欠發達地區的建設發展。

（四）加強各領域交流合作，實現單向援助向互利共贏轉變是協作或支援可持續的保障

東西部（扶貧）協作和對口支援，應該是兩個或多個地區在優勢上的互補和資源上的取長補短，既有幫扶也有協作。結對幫扶關系的確定和深度挖掘要考慮雙方的資源稟賦優勢、產業結構、合作基礎等特點，盡量提升互補性，這對協作幫扶的成功至關重要。例如，寧夏哈納斯集團2014年在福建莆田投資逾百億元建設國家級天然氣戰略貯備基地，改變了閩寧協作中福建向寧夏投資的傳統單向模式，開啟了閩寧兩地雙向協作和互助的新模式，有力推動了東西互惠互利合作的發展。

（五）協作幫扶要注重優勢互補、集中力量提高針對性，推動協作關系和幫扶措施下沉

我國東西部（扶貧）協作和對口支援經歷了從省級層面結對幫扶到結對關系下沉到市、到縣區、到鄉鎮，甚至到村的發展過程。例如，福建、寧夏兩省早在2014年，就在市縣結對幫扶的基礎上，開創了扶貧協作中鄉（鎮）和行政村結對幫扶的先河。這種下沉有利于落實幫扶政策，通過聚焦提高幫扶措施的針對性，激發基層的積極主動性，更好發揮基層的主觀能動性和信息優勢。

（六）由以給錢給物為主的單一的經濟幫扶向注重貧困人口和地區全面發展的多維幫扶轉變

以經濟援助與技術合作為主的援助方式和內容對貧困地區和貧困人口內生發展支撐不足。但是，隨著東西部（扶貧）協作和對口支援的不斷推進，注重貧困人口和地區全面發展的多維幫扶的方式和舉措不斷涌現，助力貧困地區和貧困人口培育和積累長遠發展動能。例如，更加注重教育，尤其是基礎教育領域的補短板。上海在青海果洛藏族自治州打造高海拔地區現代化學校，并持續提供軟件上的支持。上海文化幫扶楚雄彝文化走出大山、登上大舞臺，促進當地文旅產業可持續發展。

三、進一步完善我國東西部協作和對口支援機制的思路

根據國際上一般意義上的劃分，我國已進入相對貧困階段，做好相對貧困階段的區域扶貧協作，需實現四個重大轉變，即“輸血”向“造血”的轉變、“協作”向“合作”的轉變、政府單一主導向政府和市場雙主體格局的轉變、單一的經濟幫扶向多維提升的轉變，并以監督評估考核機制為保障，提升協作幫扶機制的組織力和有效性。

（一）以提升欠發達地區內生發展動力為核心，實現“輸血”向“造血”的轉變

絕對貧困徹底消除后的相對貧困階段，脫貧人口的基本生活已有保障，協作或支援的重點應轉向欠發達地區及其民眾自身發展能力的培育。一方面應繼續支持欠發達地區公共服務和基礎設施補短板，另一方面應著眼于欠發達地區長遠發展和內生發展能力的培育，推動地區發展“硬件”與“軟件”結合、“輸血”與“造血”支持并重，激發脫貧地區和脫貧人口努力向上的動力和能力，以提高自我發展的主動性、積極性和發展能力為重點，將幫扶或支援工作轉向受援方“自身造血”功能上。構建以欠發達地區自我發展能力為導向的協作支援導向，建立健全以欠發達地區內生發展動力為核心的評估體系并嚴格規范考核和獎懲，調整優化協作支援的預期和目標，加強宣傳激勵、強化政策引導，充分調動脫貧地區和脫貧群眾謀求發展和能力提升的積極性、主動性和創造性，加強產業扶持培育、人才培養和技能提升，推動就業創造和就業市場發展，在向欠發達地區“輸血”的基礎上不斷增強其“造血”能力，并最終實現“輸血”向“造血”的轉變。

（二）以優勢互補、互利共贏為方向，實現“協作”向“合作”的轉變

絕對貧困階段的東西部扶貧協作和對口支援，更多的是一種單向輸出，相對貧困階段，這種非對等、非互補和非共贏的協作關系必然要轉向優勢互補、互利共贏的合作關系。一是因為前者的不可持續性，二是這種轉變有助于充分挖掘、利用和提升脫貧地區的優勢和自我發展能力，三是能夠提升發達地區的積極性、主動性，促使區域合作減貧機制的長期性與相對貧困階段的長久性相匹配。這種轉變也具備現實基礎。支援地區和受援地區在經濟發展水平、發展理念和生產要素等方面雖存在較大差距，但后者具有資源、勞動力、市場、生態等優勢，雙方在拓展發展空間和彌補發展短板，土地、勞動力等生產要素的輸入輸出，生態資源的保護開發和利用等方面具有廣闊的合作空間。要實現這種轉變，首先要轉變觀念，變被動為主動、變消極為積極，形成互利共贏的合作扶貧理念；其次要充分認識和評估雙方的優劣勢，尋求合作機遇；第三在調整結對關系、優勢幫扶方式和內容、評估考核成效中深入貫徹實施和適應這種轉變。

（三）培育壯大市場和社會力量，實現政府單一主導向政府和市場雙主體格局的轉變

相對貧困階段鞏固拓展脫貧攻堅成果及與鄉村振興有效銜接目標更加多元、手段內容更加豐富，更具系統性，不僅需要政府繼續大力支持和統籌謀劃、組織實施，也更離不開市場發揮資源配置和要素集聚功能以及社會力量的有效補充。第一，要充分發揮縱向政府間的統籌謀劃、高效部署和組織實施功能，以及橫向政府間的協同合作效應，建立具有公共產品屬性的、涵蓋產業、人才、技術等要素的合作平臺，建立健全制度化規范化的區域協作幫扶機制，構建多層次、多領域、多形式、多內容的區域減貧和發展合作體系，形成以東帶西、東中西互促發展格局。第二，市場力量的調動和引導是關鍵，要充分尊重并創造條件維護市場主體合理的利益訴求，推動要素資源區域間自由流動和高效配置，促進發達地區人才、技術、資本等優勢與欠發達地區土地、勞動力、資源、生態等優勢有效結合，通過市場機制的資源配置功能，引導產業和要素在協作支援區域之間有效轉移和流動，加快釋放外溢效應、協同效應和互補效應，通過市場機制作用在發達省市的外生援助基礎上建立欠發達地區自我發展的內生動力。第三，充分發揮非政府組織、社會團體、公眾等社會力量在區域減貧協作中的獨特作用，鼓勵社會各界捐資捐物、出力出智出謀，推動社會參與機制創新，更好發揮社會力量的紐帶和橋梁作用，使社會力量成長為政府引導和市場主導之外，推進東西部協作和對口支援的重要力量。

（四）以多維貧困理念為指引，實現單一的經濟幫扶向多維提升轉變

多維貧困理論和能力貧困理論均認為，貧困不是僅指經濟層面的收入低，而是基本可行能力的被剝奪，受教育水平、健康狀況、個人發展機會等也都是貧困的重要方面，這在相對貧困階段更為凸顯。具有多維特征的貧困的治理必然要多維度協同推進，不僅要解決物質和經濟層面的收入低、消費低等“貧”的問題，也要聚焦軟環境層面的公共服務保障、自我實現通道等“困”的問題。以經濟幫扶為主的區域扶貧協作具有明顯的絕對貧困烙印，相對貧困階段必然要以多維貧困理念為指引，進一步推進基本公共服務均等化，加強對脆弱人群的社會保護，積極“賦權提能”，實現由側重于物質基礎的經濟幫扶轉向“軟硬兼幫”推動脫貧人群和脫貧地區全面發展。

（五）以監督評估考核機制為保障，提升協作扶貧機制的組織力和有效性

構建監督、評估和考核三位一體的組織保障機制，提升區域協作減貧的規范性、針對性和執行力。首先，打造由支援方與受援方、多級政府、社會力量等多方參與的大監督體系，提升監督的全面性和公信力。其次，優化考核指標和方法，建立以結果為導向的協作或幫扶情況的考核評估制度和指標，在注重經濟指標的同時，將發達地區協助提升教育、衛生、文化和社區發展能力納入雙方考核指標，促進脫貧地區可持續減貧和發展能力建設。另外，可考慮對照社會項目評估理論，構建層級清晰且邏輯依存的減貧考核框架，包括減貧需求評估、減貧項目理論評估、減貧執行評估、減貧影響評估和減貧成本和效率評估。第三，加強減貧考核制度改革和創新，完善機構保障，發揮制度的剛性作用，進一步增強減貧考核制度的協調性和內在統一性。保障考評主體的客觀公正性，考評方案須在相關方的共同參與下由權威的專業機構制定實施，增強考評結果的權威性、有效性，推動考評相關方案、過程和結果信息的政務公開，增強考核工作的透明度。

四、重點任務和對策建議

2021年習近平總書記對深化東西部協作和定點幫扶工作作出重要指示，為新時期完善東西部協作和對口支援提供了根本遵循。應著眼于相對貧困階段的長期性和對減貧扶貧機制可持續性的要求，更加放眼長期合作、注重規劃銜接，更加注重優勢互補和互惠互利、更加注重內生發展，并積極引入社會資本和市場力量提升合作效率。

（一）放眼長期合作，注重規劃銜接

相對貧困階段將是一個伴隨經濟社會發展的長期過程，基于我國區域發展差距的長期存在和中國特色社會主義的制度優勢，區域減貧合作也將是相對貧困階段減貧扶貧的長期重要舉措。與此相適應，應摒棄對區域扶貧合作短期經濟幫扶或政治任務的認識，充分認識到該項工作在全面建成和鞏固小康社會成果以及社會主義現代化建設階段的長期戰略意義，以此為基礎加強頂層設計、規劃對接和合作部署。一是立足于長期合作框架，深入分析扶貧協作各方發展實際和優劣勢，調整優化結對幫扶關系，并構建動態調整機制，提升互補性，為合作的長期深度開展奠定基礎。二是豐富幫扶結對形式，采用一對一、一對多、多對一、多對多等多種靈活形式，打造大合作體系，便利合作空間和內容的拓展。三是加強溝通交流和實地調研，共同研究制定能夠體現和適應扶貧協作特點的中長期規劃，加強協作各方重要發展規劃、戰略和政策的對接合作，促進相關各方圍繞重要規劃、戰略和政策的共同組織實施，推動協作支援工作有力有序有效開展。

（二）堅持優勢互補，加強產業合作

結合各方優勢、體現互惠互利，推動系統性的產業轉移、開發和創新升級。首先，依托脫貧地區資源要素稟賦和優勢發展特色產業。加強脫貧地區內生發展能力培育是產業合作的關鍵目標，因此產業合作應深耕于脫貧地區的資源要素稟賦和發展條件，圍繞加快培育優勢特色產業，在資金支持方向和重點、技術轉移引進重點領域選擇、產業布局優化等方面加強支援方與受援方經濟發展實際情況的結合，并根據受援方當地的市場結構、區位條件、基礎設施通達程度等情況優化產業和產品的經營管理和銷售，整合多方資源，推動特色優勢產業做大做強。其次，構建利益聯結機制，組建不同的專業合作社，提升生產的組織化水平，引導和鼓勵脫貧人口以參股經營、直接參與、農業工人等各種聯結途徑參與產業發展。第三，基于各方優勢打造利益共同體，不僅支援方要深度嵌入受援方的產業鏈、供應鏈，而且受援方也要以資源、生態、勞動力、土地等優勢深度融入支援方的產業體系，實現支援方、受援方之間發展空間拓展與后發地區開發、產品供給與需求、產業迭代升級與產業承接等之間的有機銜接和互補互惠互利。

（三）注重教育培訓，組織勞務協作

勞務協作是將脫貧地區的勞動力數量優勢轉化為經濟效益的重要舉措，而加強勞務協作中的教育培訓是將勞動力數量優勢進一步提升為質量優勢的關鍵。首先，應強化責任落實，明確輸出地的主體責任，強化輸入地的幫扶責任，促進脫貧勞動力就業意愿、就業技能與就業崗位精準對接，共同做好有組織輸入輸出工作。其次，聚力信息互通行動，搭建勞務輸轉平臺，提升崗位匹配度，促進“崗位供給清單”和“就業需求清單”的高效對接和精準匹配，確保每一位有轉移就業意向的脫貧勞動力獲得多個有針對性的崗位信息。第三，聚力志智雙扶行動，實施就業技能培訓，重點基于輸入地的產業特點和崗位需求對勞務人員開展全周期培訓，提升勞動技能，支持支援地產業發展。第四，聚力就近就業行動，支持受援地大力發展本地特色優勢產業，拓展完善就業渠道，支持相對貧困階段的人口就近就地城鎮化。第五，加強對脫貧地區職業教育支持力度，開展訂單式招生和技能培訓，打通支援地和受援地勞動力市場。第六，支援地要加大對受援地勞務輸入人員平等享受當地公共服務的支持力度，適應相對貧困階段的戶籍制度改革需要，加快推進其市民化進程。

（四）完善激勵機制，加強人才支援