拜登政府《國家安全戰略》報告為美對歐政策定調

徐若杰

2022年3月25日，美國總統拜登和歐盟委員會主席馮德萊恩宣布成立一個特別工作組，以減少歐洲對俄羅斯化石燃料的依賴。

2022年10月12日，拜登政府發布了《國家安全戰略》報告（National Security Strategy，簡稱報告）。這是自2021年3月《過渡時期國家安全戰略指南》出臺半年多后，拜登政府正式推出的一份大戰略規劃。

不同于特朗普時代以“美國優先”為原則的對外政策風格，在這篇報告中，拜登政府將歐洲盟友體系視為重要戰略資源。自執政以來，拜登政府始終致力于修復和提升歐美關系。烏克蘭危機的爆發和持續，為美國政府實現上述目標創造了便利。在美歐關系重新凝聚、跨大西洋政策協調性持續增強的背景下，新版《國家安全戰略》報告不僅宣示了拜登政府當前和未來政策的宏觀目標，也確定了美國中長期對歐政策的大方向和主基調。

拉攏歐洲充當“戰略助手”

拜登政府對歐政策總基調是通過深化和優化跨大西洋戰略合作，拉攏歐洲國家充當“戰略助手”，協助美國更好地捍衛其全球霸權利益；通過增加歐洲盟友在安全、經貿等領域的對美依賴度，更好地實現對跨大西洋聯盟的掌控。

美國試圖通過優化美歐跨大西洋戰略合作機制，應對其他大國帶來的現實性和潛在性“地緣政治挑戰”，增強美國遏制所謂“戰略競爭對手”的聲勢和力度。一方面，美國政府認為俄羅斯的行為對歐洲安全構成了巨大的現實性“威脅”，強調“俄羅斯是全球混亂和不穩定的根源”?；谶@一認知，報告擬定了強化對俄制衡的若干政策目標，包括推動北約和歐盟增加對俄政策的協調性、繼續對烏提供援助、加強歐洲東翼的防御和威懾、對俄重要部門（國防、能源、經濟等）繼續實施強硬制裁等；另一方面，報告無端指責“中國對美國安全構成最嚴重地緣政治挑戰”。從報告的內容來看，盡管對華政策措辭極其強硬，但美國對所謂中國“威脅”的渲染，更多是一種對“潛在威脅”的警惕和焦慮，如報告稱“中國快速發展削弱了美國國際秩序主導力”等，對華政策并不像對俄羅斯一樣，立刻聯合歐洲盟友進行軍事遏制和地緣政治圍堵，而是在中國周邊進行超前戰略布局，密切監視和預防阻止上述擔憂成為現實。

報告還提出要加強與歐洲國家在經貿、能源及供應鏈安全、先進技術等領域的政策協調性。具體內容包括：重振七國集團作為世界先進工業國家指導委員會的地位，使其成為宣揚貫徹美西方國際秩序觀、發展觀的工具性平臺；通過國際能源署、美國-歐盟能源安全特別工作組、跨大西洋能源和氣候合作伙伴關系等國際論壇，幫助歐洲國家增強能源及關鍵礦產供應鏈安全保障能力；打造一個旨在掌控國際標準制定話語權、保護數據要素安全流動、提升在人工智能和半導體等新興技術領域競爭力的國際技術生態系統。報告認為，與歐洲國家基于美國-歐盟貿易和技術委員會等平臺有效合作，是決定美國上述目標能否實現的關鍵。

根據報告內容，跨大西洋合作還包括共同應對非傳統安全挑戰。報告強調了美國政府擬計劃與歐洲展開深入合作的非傳統安全議題領域，包括氣候變化、出口管制和投資審查、數據隱私保護、虛假信息威脅等。

拜登政府《國家安全戰略》報告從宏觀層面，勾畫了一個美國主導下的以亞太地區為基軸，兼顧歐洲安全，覆蓋其他地區的全球地緣戰略藍圖。這一戰略設計試圖整合美國在歐亞大陸東西兩端原本相對割裂和獨立的地區戰略，形成一個“亞太+歐洲”地區戰略有機聯動的地緣政治“棋局”。拜登政府希冀的是借此實現如下戰略目標：一方面，緩解冷戰后長期困擾美國的、因持續衰落導致的戰略資源無力支撐在亞太和歐洲同時進行戰略投入的窘境；另一方面，拉攏調動歐洲盟友配合美國在亞太地區實施各類競爭性對華政策，提升“制衡”中國的能力，讓歐洲盟友分擔美國推進“印太戰略”的戰略資源壓力。

這一“棋局”以“盟伴協同”為特征，即積極推動形成一個由正式盟友和戰略合作伙伴兩類關系網絡組成的全新聯盟體系。一是整合亞太盟友資源，實現北約、歐盟、亞太雙邊聯盟（美日、美韓、美澳等）、亞太多邊聯盟和準聯盟（奧庫斯、美日澳印四邊安全對話機制）的融合對接，建立多種正式和非正式的溝通協調機制；二是拉攏印度、越南等國，形成一個包括美歐與亞太國家的“戰略伙伴關系”協調網格。

美國上述戰略設計得益于兩大有利現實：一是2019～2021年，英國、法國、德國、荷蘭和歐盟陸續推出“印太戰略”，歐洲國家對亞太地區的戰略關切度，以及和美國的亞太政策協調顯著增加；二是在美國積極推動下，北約在今年馬德里峰會上將亞太作為其新的戰略關注區域。

雖然拜登政府發布的《國家安全戰略》報告對進一步提升美歐關系進行了細致周密的設計，但報告卻回避了歐盟戰略自主與美國霸權護持之間存在的結構性矛盾。歐洲國家對美國的不信任感時隱時現，歐盟追求戰略自主的意愿始終存在。從中長期來看，美歐關系將不可避免地碰觸到一些棘手的問題，例如歐盟與北約防務責任分擔及功能重疊問題、美歐在北約內部軍費分擔份額等，這些問題或將誘發新的歐美矛盾。

美歐目前在“聯合制俄”問題上達到了空前一致，但這種情況的持久性恐將經歷嚴峻考驗。相比于具備離岸地緣優勢的美國，歐洲國家需要“直面”來自俄羅斯的地緣政治壓力，無法永遠回避與俄接觸。歐洲與俄羅斯之間存在著錯綜復雜的密切聯系，這也使得歐洲難以長期追隨美國與俄羅斯進行高強度對抗。尤其是未來烏克蘭危機結束后，如果美歐“威脅認知”的共識逐漸減弱甚至消失，還可能會連鎖引發美歐對俄政策分歧，削弱美歐聯盟凝聚力。

在涉華政策上，美歐也很難達成一致。以法國、德國為代表的歐洲國家，并不愿意在對華政策上完全與美國捆綁，試圖在中美之間保持平衡，尋求降低與中國發生直接對抗的戰略風險。例如烏克蘭危機爆發后，法國總統馬克龍在與習近平主席的通話中，明確強調了“法國和歐盟要保持戰略自主性，既不贊同也不會參與集團對抗”。

因此，拜登政府的《國家安全戰略》報告雖然體現了美國對歐洲盟友更多的倚重，但實施成效卻難以預測，前景充滿不確定性。