內戰雙方達成停火協議，埃塞俄比亞現和平曙光

張春　楊琦

2022年11月2日，埃塞政府首席談判代表雷德萬·侯賽因（左）和“提人陣”首席談判代表格塔丘·里達在南非比勒陀利亞簽署停火文件。

11月2日，埃塞俄比亞聯邦政府與“提格雷人民解放陣線”（簡稱“提人陣”）在非洲聯盟的調解下達成永久停火協議。2020年11月，埃塞政府軍和“提人陣”武裝在該國北部提格雷地區爆發武裝沖突。這場持續兩年的沖突導致埃塞數萬人死亡、數百萬人流離失所，損失不可估量。非盟特使、尼日利亞前總統奧巴桑喬表示，協議的達成意味著埃塞迎來了新的和平曙光。

提格雷地區沖突的爆發并非偶然，很大程度上是1991年以來埃塞各種矛盾累積發酵的結果。

一是不平等的民族聯邦制。1991年5月，埃塞俄比亞人民革命民主陣線（“埃革陣”）推翻門格斯圖政權。1994年12月，制憲會議通過新憲法，規定埃塞為聯邦制國家。埃塞采取了以民族為基礎的聯邦制國體，進而形成民族與領土的“綁定”關系。但這種“綁定”存在諸多問題，如埃塞只有五個州的民族相對單一，其他四個州則為多民族混居，再如民族—領土的“綁定”并無定律，比如，僅有18.5萬人的哈勒里族擁有自治州，但人口多達300萬的西達瑪族卻沒有代表自身利益的民族州。雖然2020年西達瑪族成功建立自治州，但此舉不僅沒能緩解埃塞民族紛爭，反而刺激更多民族要求自治。

二是不平等的資源分配。從1991年開始，“埃革陣”長期執政，而在組成執政聯盟“埃革陣”的四個政黨中，“提人陣”是核心政黨，獨攬大權，使得僅占埃塞人口6%的提格雷人擁有不成比例的政治和安全權力，為此后沖突的爆發埋下了隱患。對政治和安全權力的長期把持使提格雷人占據了更多的財政資源。例如，在2015～2018年間，提格雷人每年所獲得的人均預算為227.2萬比爾（約合4.3萬美元），而埃塞人口最多的民族奧羅莫人和第二大民族阿姆哈拉人分別為132.5萬比爾、154.4萬比爾。提格雷人還控制了埃塞主要的國有企業，如埃塞電信、糖業和金屬工程公司等。

三是不合理的安全力量聯邦制。埃塞1994年出臺的憲法允許各州建立和管理警察部隊，負責維持州內秩序，聯邦警察只有在州警察的邀請下才可介入州內事務。在這些地方的準軍事力量中，索馬里州的特警部隊尤其著名，提格雷州則擁有高達25萬人的準軍事力量。

長期以來，埃塞不平等的民族聯邦制和資源分配激化了民族與民族間、聯邦與地方間的多重矛盾，不合理的安全力量聯邦制則使通過暴力手段解決矛盾成為可能，致使各種規模的武裝沖突不斷。2012年，埃塞總理梅萊斯逝世，其繼任者海爾馬里亞姆對民族紛爭、地域沖突采取拖延和姑息態度，致使社會裂痕持續加深。2014年，埃塞首都亞的斯亞貝巴擴建計劃因涉及奧羅米亞州的農地及森林，引發當地族人不滿，成為相關矛盾升級的導火索。

2018年2月，埃塞多個地區連續爆發示威游行和騷亂，海爾馬里亞姆被迫辭去黨政職務。3月，“埃革陣”成員黨“奧羅莫人民民主組織”候選人阿比當選“埃革陣”主席，隨后出任聯邦政府總理。阿比總理在內外政策方面進行了一系列改革，主要包括：重組執政黨，成立全國性政黨“繁榮黨”，但將“提人陣”排除在外；緩和與厄立特里亞的緊張關系；等等。2020年6月，埃塞聯邦政府以新冠疫情為由推遲選舉，“提人陣”堅決反對，于9月自行舉行地區選舉。作為報復，聯邦政府暫停對提格雷州的預算補貼。聯邦政府與“提人陣”的矛盾最終在2020年11月升級為全面軍事對抗。

永久停火協議達成令人鼓舞，但協議能否得到有效執行仍存在不確定性。一是協議孤立地尋求埃塞政府軍與“提人陣”武裝停火，其履行恐打折扣。盡管這是場國家內部沖突，與埃塞聯邦政府聯手的厄立特里亞，和與“提人陣”武裝有著若隱若現關系的美歐，都對戰局走勢有著重大影響。盡管如此，停火協議對厄特的角色并未提及。當然，停火協議第八條有關國際邊界和聯邦設施的規定，在某種程度上為厄特潛在介入設置了“防火墻”。

二是重點強調解除“提人陣”武裝、戰斗人員復員及回歸社會，雙方信任措施，停火過渡措施等問題，但對解決埃塞政治社會更深層次矛盾未有涉及。另外，協議規定，在簽署后30天內完成對“提人陣”武裝的全面解除。問題在于，其他民族的準軍事力量是否可以繼續存在？又以何種形式存在？

三是盡管停火協議達成的關鍵調解方是非盟，但使調解得以“成功”的關鍵卻是美國。2021年下半年，對“提人陣”武裝的支持被曝光后，美國調整了干預策略，其國會參議院于2022年4月高票通過了《2022年埃塞俄比亞和平與穩定法案》。該法案要求美國總統為非盟主導的調解提供支持，美國需積極參與和平調解。法案通過后不久，美國便任命熟悉非洲事務、前駐剛果（金）大使哈默為美第三任“非洲之角”事務特使，并全力推動調解進程。法案還禁止美國國際發展金融公司為埃塞提供發展資助，暫停美國對埃塞的安全援助，施壓國際金融機構中止對埃塞和厄特提供貸款，等等。而該法案中有關人道主義組織進入埃塞、埃塞海外僑民角色、戰后和解與過渡期司法、戰爭罪追究等內容均被寫入永久停火協議。

埃塞是21世紀“非洲崛起”的代表性國家之一，其經濟也曾連續十年保持9%以上的增長。然而，自提格雷沖突爆發以來，埃塞經濟遭到很大削弱，民眾生活受到嚴重沖擊。埃塞目前仍是最不發達國家之一，2021年的人均國內生產總值（GDP）僅為930美元。

除此之外，阿比政府面臨的其他執政挑戰也不少。一方面，由于兼具奧羅莫族與阿姆哈拉族身份，阿比很大程度上被“提人陣”權勢集團當作地域沖突和民族矛盾的“替罪羊”推出。另一方面，阿比盡管在上任初期出臺了一系列經濟自由化措施，卻沒有真正將經濟發展列入優先事項。而受到內戰、新冠疫情、烏克蘭危機等多重沖擊，阿比政府改善國家面貌所需的執政資源日漸枯竭，其基本方略仍是“存量改革”而非“增量改革”。

解開政治社會發展的“死結”，埃塞需要的是長期性的發展策略。埃塞只有依靠發展才能解決各種深層次的問題，需要努力促進經濟增長，提高民眾生活水平，從而走上可持續和平與發展的道路。