城郊農村宅基地流轉的問題

貴州中醫藥大學人文與管理學院 鄭芳平

我國目前宅基地的主要功能還是體現在保障農民的基本住房需求，對于其財產性權利以及其他功能并沒有給予應有的認識[1]。在農村最重要的物質與生產資源就是土地，而宅基地使用權流轉直接關系到了農民的切身利益。隨著我國經濟的持續增長和城市化進程的加速，大量的農村居民需要進入城市生活，由于城郊農村地區距離城市很近，生活也較為便利，甚至部分城郊農村已經事實上融為城市的一部分。城郊農村私人所建設的房屋由于價格低廉，獲得很多新入城農民的青睞，城郊農村房屋交易也變得日益頻繁，部分新入城的農民也會通過私下購買城郊農民的宅基地進行建房，于是出現了大量城郊農村宅基地的使用權在非本村集體成員之間流轉，形成了許多所謂的“小產權房”。處于城鄉接合部的城郊農村作為經濟較為發達的區域，非常容易出現“小產權房”問題。處理好城郊農村“小產權房”問題，完善宅基地流轉制度對整個國家宅基地制度改革具有重要意義。完善宅基地流轉制度可以促進鄉村振興戰略的實施。宅基地流轉工作也是關系到農村能否全面振興的重要內容。

一、城郊農村宅基地使用權流轉的必要性

城鄉融合發展給處于城鄉接合部的郊區農民的生活帶來了巨大的變化。部分城郊農村已經事實上融為城市的一部分，當農民的生活水平得到提高，嘗到了融合發展的“甜頭”時，農民就會渴望加入城鄉融合的發展浪潮中，并期待從中獲得更多的利益。宅基地是與農民關聯度最高的一塊土地。宅基地改革是農村土地改革的核心，與農民利益密切相關。隨著我國經濟的持續增長和城市化進程的加速，大量的農村居民需要進入城市生活，由于城郊農村地區距離城市很近，生活也較為便利，甚至部分城郊農村已經事實上融為城市的一部分。城郊農村私人所建設的房屋由于價格低廉，獲得很多新入城農民的青睞，確保城郊宅基地使用權及其地上建筑的合法轉讓，將極大地推動農民工城市化進程。因此，完善農村宅基地流轉模式，是推進農村人口城市化的重要舉措。

（一）宅基地使用權流轉是城郊農民的實際需要

在中國城市化持續發展的過程中，農村人口大量進入城市已成為必然。如何才能夠有效安置洶涌而至且源源不斷的農民工？各個城市都需要為這些進入本城市的農民工在城市中安定工作生活提供必要的棲息之所，以實現城市的擴張發展。城郊農村處于城鄉接合部和城鄉交通的過渡區，基礎設施日益完善，生活成本較為低廉，具有明顯的區位優勢。

鄉村振興是國家的一項重要戰略方針，完善宅基地流轉制度可以促進鄉村振興戰略的實施。宅基地流轉工作也是關系到農村能否全面振興的重要內容。鄉村振興的實現離不開農村和農業的發展，而農村農業最重要的發展內容就是農村農業的土地利用。做好農村宅基地流轉工作，可以提高農村居民生活水平，增加農民收入，加快新農村建設速度，最終為實現中國鄉村振興戰略提供重要幫助。鄉村振興戰略部署也有助于規范宅基地的流轉。可以有效保障農村居民權益。而且在國家戰略下，各級政府都將積極為宅基地流轉規范化而努力，促使宅基地流轉的速度加快。

現行農村宅基地使用權轉讓規定只有在本集體經濟成員之間才可以進行宅基地使用權的轉移交易，將外來人口排除在外，過于僵化。城郊農民充分利用臨近城市的地理區位優勢，利用房屋和宅基地等資源增加收入，無論他們是將宅基地進行出售，還是在宅基地上建好房屋進行出售，都將給他們帶來不菲的財產收入。城郊農村宅基地的流轉制度改革既為城郊農民提高了收入，又為外來人口提供了棲息之所。由于城郊農村宅基地以及地上房屋建筑物的流轉制度的放活，必然會吸引越來越多的外來人口，將直接促進城郊農村的餐飲、消費、娛樂等各大行業的迅速繁榮與發展，進而擴大了城區規模，帶動了城市的發展。

農村宅基地是農民的基本生活資料和重要財產，也是農村發展的重要資源。立足農村實際，推進農村宅基地流轉，是盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅、增加農民財產性收入、激發鄉村發展活力的有效途徑，對于鄉村振興和共同富裕有著非常重要的意義。

（二）城郊農村宅基地使用權的流轉滿足部分新市民的剛性住房需求

隨著我國城市化進程的不斷加快和發展，必然會導致城郊農村宅基地使用權的流轉需求和市場的擴大。然而，由于我國相關法律和制度規定的主體內容還停留在計劃經濟時代，明顯不符合社會主義市場經濟的運行規則。根據現行的農村宅基地流通政策，農戶的宅基地使用權連帶其上而建造的房屋僅可以向同一個集體內的其他農民轉讓[2]。使用權的轉移只能在集體成員之間進行，這直接造成了城郊房屋宅基地轉移的對象范圍狹窄，嚴重阻礙了宅基地價值的顯現。這種封閉式流通受到流通身份限制的方式，明顯不合時宜。

從單一個體的年輕勞動力在城市工作再到全家搬遷進入城市中去生活、發展，這是當代農業人口向城市轉化的最突出特點。“住有所居”是城市“新市民”家庭得以在城市扎根的最基本條件，購房已經逐漸成為這些“新市民”在城市中穩定生活的一種剛性需要。然而，城市房價居高不下，部分剛在城市站穩腳跟的農民無法承擔高昂的商品房價，城郊宅基地以及其地上房屋以其較為低廉的價格得到剛入城農民的青睞。城郊農村房屋交易也變得日益頻繁，部分新入城的農民也會私下購買城郊農民的宅基地進行建房，于是出現了大量城郊農村宅基地的使用權在非本村集體成員之間流轉。

城郊宅基地以其相對便宜的價格，滿足廣大新市民對于基本生活住房的剛性要求。與同一區域的城市商品房銷售價格相比，城郊農村宅基地的所建設房屋銷售價格至少要低65%左右。另外，相比于商品房小區的銷售，城郊宅基地的房屋降低了房屋物業的管理成本，有效地滿足了很多剛剛在城市中站穩腳跟的新市民家庭對住房剛性的需求，同時我國城市生活的成本和消費明顯高于農村。因此，在城市化進程中，普通的新市民往往青睞以高性價比城郊農村房屋解決住房問題。

二、當前城郊農村宅基地流轉中存在的問題

隨著我國城市化進程的不斷深入和發展，越來越多的中國農村家庭進城務工定居成了必然的趨勢。城市居住人口的不斷擴大，必然會導致我國城市房地產剛性需求規模的不斷增加。根據現行農村宅基地法律和政策，農民宅基地使用權及宅基地上的房屋只能轉讓給同一集體的其他農民。因此，要解決這一問題，亟須對城郊農村宅基地使用權流轉制度進行改革。

（一）宅基地流轉市場混亂，存在諸多隱患

城郊宅基地流轉市場的混亂現象非常普遍。以臨川區文昌街道洋洲村為例，該村宅基地使用權及宅基地上的房屋不能直接轉讓給除本村村民以外的其他人，政府也不承認其轉讓效果。城郊農村私人所建設的房屋由于價格低廉，獲得很多新入城農民的青睞，城郊農村房屋交易也變得日益頻繁，部分新入城的農民也會通過私下購買城郊農民的宅基地進行建房，于是出現了大量城郊農村宅基地的使用權在非本村集體成員之間流轉。形成了許多所謂的“小產權房”。由于宅基地使用權的交易和流轉大都是以買賣雙方約定一紙合同的形式存在的，違反合同約定的懲罰和管理措施模糊，城郊宅基地的使用權購買者的合法權益時常無法得到應有的保護，使用權交易和流轉市場混亂的問題突出。

宅基地使用權流轉市場混亂，存在諸多隱患。城郊宅基地新建的住房被公開出售后，在消防、衛生、用電等各方面都可能存在著諸多安全隱患。此外，由于當地農民的法制意識相對薄弱，處理宅基地購買糾紛時會出現不嚴格遵守購買協議的現象，這也就導致了購買方在宅基地流轉的過程中處于劣勢，而且購買方的權利無法真正得到有效的保障。這就導致了那些具有購房意愿新城市居民產生觀望心態，對城郊宅基地的資源流轉非常不利。

（二）宅基地流轉所產生的糾紛影響社會安全穩定

由于我國農村宅基地私自流轉未能得到國家有關法律法規的保障，有關我國農村宅基地流轉問題的爭論也層出不窮。隨著城郊宅基地價值的不斷提高，因購買合同條款中的違約條款不嚴謹而導致單方面毀約的情況時有發生。從而引發各類民事糾紛的事件，宅基地的出讓人員相較于購買人員而言，是處于主動的地位。在房屋轉讓的行為對他有利時，他就可能會繼續遵守合同，而當他在房屋轉讓的行為對他不利時，出讓方就經常會以交易行為不合法為由進行反悔。所以當購買人的合法財產權無法得到國家有關政策和法律的保障時，各種社會矛盾也就會隨之接踵而至。在城郊宅地私自轉讓越來越頻繁的情況下，如果在轉讓過程中出現太多的糾紛而不能合理解決，將會影響整個社會的穩定。

三、城郊農村宅基地有效流轉的出路

（一）政府主導建立宅基地交易平臺

規范宅基地流通市場將激發宅基地潛在的無形價值，為農民帶來可觀的財產性收入。同時，宅基地也為新市民提供了生活保障。激活宅基地使用權流轉，可以減輕進城農民工的生存壓力。為了平衡宅基地交易過程中出讓方與購買方之間的利益，保護雙方的合法權益，避免對新市民權益的損害，有必要建立一個政府主導的宅基地交易平臺。政府既要發揮信用擔保的作用，還要充分體現政府的強制執行力和引導作用。在城郊宅基地交易過程中，政府應積極引導以避免交易雙方可能發生的糾紛。

鄉村振興戰略需要大量的資金做保障，如何獲得大量的資金來源，最好的方式是利用土地，土地是一切生產、生活、生態、文化發展的根本所在，是實現鄉村振興戰略的基礎和載體。鄉村振興戰略的實施必須以土地制度改革為基礎。

政府部門可以根據鄉村振興的戰略目標，為城郊宅基地流轉工作提供政策支持。通過完善宅基地流轉政策和資金支持，提高宅基地流轉工作的速度和質量。城郊宅基地流轉不僅要確保農民愿意進行土地流轉，而且要確保農民能夠從宅基地流轉中受益，提高農民收入，促進鄉村振興戰略目標的實現。政府應加強對農民權益的政策保護，為農民的宅基地流轉提供保障。根據城鄉一體化發展的要求，兼顧宅基地流出和流入雙方的利益，堅持長短協調、規范促進結合的原則，完善政策激勵保障機制。

（二）建立宅基地流轉的群眾監督機制

最了解農民的還是農民自己。農民對于宅基地流轉過程中遇到的問題最有發言權，所以在宅基地流轉過程中，經驗最豐富的是新市民和農民。為了有效避免宅基地交易過程中可能出現的問題，需要依靠農民自身的監督。不僅在交易的早期階段，而且對于交易過程中發生的問題，參與交易的相關主體都能及時應對，隨時接受監督。在流轉完成后的使用期間，參與流轉交易的雙方如果有問題，也可以通過群眾監督平臺及時反映。一方面可以起到對宅基地管理人員的工作進行監督，另一方面也可以對參與雙方進行監督，不僅可以避免相關工作人員徇私的情況，也能有效限制交易雙方因自身利益而不遵守轉讓規則的問題。依靠農民自身的監督，可以及時發現并保留證據，這既是對違法行為的抑制，也是通過實踐對農民進行的示范教育。

（三）妥善處理違法違規流通引起的問題

在農村宅基地交易制度尚不完善的情況下，面對現有的非法交易和非法流通的現象，我們需要根據每個案件的實際情況正確地處理，緩和因宅基地流轉制度不完善而引發的各類社會問題。如果不從實際情況出發，采取簡單粗暴的“堵”“罰”的方法，不僅無助于解決有關問題，甚至會引起更大的矛盾。

在城郊農村地區長期存在的“小產權房”問題，主要是因為我國由計劃經濟向市場經濟轉換的過程中，部分領域改革落后于時代要求，“小產權房”之所以會逐漸成為一種社會現象，從表面上來說是由于開發商、城鎮居民和城郊地區農民共同獲利的過程，但也可能是由于政府相關主管部門的限制行為造成的。其中最根本原因之一就是地方政府及其有關機構壟斷了城市住房土地供給，現行的住房土地供應制度呈現出了城鄉二元隔離的狀態，城市房價居高不下，農民私人的宅基地無法合法轉讓。因此，對于在城鎮農村合法宅基地上建設的符合城市規劃要求、已被出售且有人居住的“小產權房”，可以通過向當地政府繳納相應的稅費、辦理集體建設用地使用權的出讓登記手續，使之合法化；對于超標宅基地上違反城市規劃開發、銷售的“小產權房”，可以根據情況采取暫時停工或者強行拆毀等措施來對其進行適當處理。

（四）宅基地轉讓成功模式的推廣和借鑒

在現行宅基地制度限制農村宅基地使用權流轉的情況下，也有一些地方采取靈活的流轉方式，實現了區域內宅基地的規范化流轉。對于這些流通方式創新的地方，城郊農村可以根據實際情況進行推廣和借鑒，從而解決當前的實際問題。

湖南省瀏陽市作為宅基地流轉制度改革試點城市，擴大了鄉鎮宅基地的流轉規模，允許農村宅基地使用權在全市轄區內進行流轉，并對符合相應規定的流轉宅基地及其地上建筑物發放了房地產證；引入了宅基地有償退出的模式，農民在房屋拆除后自愿返還宅基地給村集體的或者在城里買房自愿放棄宅基地，可以獲得足額的賠償；創建“建設產權證”制度，允許項目開發商和村集體協商規劃后對農村集體建設用地進行項目開發和產業發展，實現各級社會資本直接參與農村集體建設用地開發建設，農民可以將宅基地的使用權或其地上建筑作為對外抵押，向當地銀行申請貸款，為從事農業生產經營或者在城市買房創業等提供發展資金[3]。這些成功方法和經驗值得城郊宅基地的流轉制度改革學習與推廣。