基于OMC管理思維下的全面預(yù)算管理模式的探究

吳 潔 河海大學(xué)財務(wù)處

學(xué)校預(yù)算是根據(jù)學(xué)校教育發(fā)展目標(biāo)和計劃制定的年度財務(wù)收支計劃，體現(xiàn)的是學(xué)校的戰(zhàn)略和政策，反映的是學(xué)校的活動范圍和方向。科學(xué)有效的預(yù)算管理體系是提高學(xué)校治理能力和服務(wù)水平的重要支撐，是推進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展的重要手段。2019年3月，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見，希望通過完善預(yù)算管理手段加強財政資金統(tǒng)籌，保證財政資源的可持續(xù)性。2022年6月，財政部開始全面運行預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，把單位基礎(chǔ)信息、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、決算和財務(wù)報告全部納入一體化系統(tǒng)中，提高預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。在這樣的背景和指導(dǎo)思想下，高校亟需建立一套既可以加強統(tǒng)籌力度、提高資源使用效率，又可以銜接財政部預(yù)算一體化系統(tǒng)的預(yù)算管理體系。基于OMC管理思維對高校全面預(yù)算管理模式進(jìn)行優(yōu)化，一方面可以彌補預(yù)算職能部門統(tǒng)籌資金力度不足的弊端，另一方面可以將戰(zhàn)略目標(biāo)和預(yù)算單位具體行動相結(jié)合，建立銜接戰(zhàn)略目標(biāo)和日常行為、年度預(yù)算和中期規(guī)劃、財務(wù)指標(biāo)和業(yè)務(wù)指標(biāo)的全新預(yù)算管理體系。

一、OMC管理思維

(一)OMC管理思維含義

OMC管理思維指目標(biāo)、量化、協(xié)同。“O”指目標(biāo)，包括學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)，部門的中長期規(guī)劃目標(biāo)和年度工作目標(biāo)，學(xué)校頂層、各個層面部門的活動必須有目標(biāo)導(dǎo)向且各目標(biāo)間達(dá)成共識；“M”指圍繞學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)，部門年度目標(biāo)、項目工作目標(biāo)的衡量指標(biāo)必須可以量化；“C”指工作協(xié)同，包括學(xué)校工作、部門工作和科室工作的縱向協(xié)同，對同一項目多方投入實施有效統(tǒng)籌的橫向協(xié)同以及項目目標(biāo)與行動方案、短期目標(biāo)與長期規(guī)劃的因果協(xié)同。

(二)OMC思維對于高校預(yù)算管理的適用性

一方面，理論上的適用性。OMC管理思維是以目標(biāo)為出發(fā)點，量化目標(biāo)值，協(xié)同信息傳遞和部門銜接，這樣的核心思想符合2021年國務(wù)院下發(fā)的深化預(yù)算管理制度改革意見，使改革意見的落地具有可行性。首先，改革意見的基本原則是堅持目標(biāo)引領(lǐng)，以目標(biāo)導(dǎo)向為抓手完善管理手段，推進(jìn)預(yù)算管理的現(xiàn)代化，OMC管理思維也是以戰(zhàn)略目標(biāo)為切入點量化戰(zhàn)略衡量指標(biāo)，所有的目標(biāo)值、實施方案、資源匹配都是圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行的；其次，預(yù)算管理實際是對財政資源的管理，預(yù)算編制、執(zhí)行、評價、分析整個流程需要量化指標(biāo)體現(xiàn)，和OMC的量化要素不謀而合；最后，改革意見中提出在預(yù)算管理中存在統(tǒng)籌力度不足的問題，高校的預(yù)算職能部門對于國家、地方和自籌資金的多方投入缺少有效統(tǒng)籌，資金使用效益不高，OMC管理思維中目標(biāo)協(xié)同和部門協(xié)作可以有效解決這一問題。

另一方面，實踐上的可行性。目前，OMC管理思維廣泛應(yīng)用于醫(yī)院的預(yù)算編制和績效管理，有效提高了醫(yī)院預(yù)算管理工作的科學(xué)化、精細(xì)化和系統(tǒng)化程度。高校和醫(yī)院在單位性質(zhì)、公益屬性和管理模式上有相同之處，二者都屬于非營利型事業(yè)單位，改革分類為公益二類，必須承擔(dān)一定的社會責(zé)任，在收入來源上都包括財政撥款和自籌經(jīng)費，管理模式上都是從傳統(tǒng)經(jīng)驗型向科學(xué)精細(xì)型過渡。所以醫(yī)院引入OMC管理思維的成功案例對高校探究全新的預(yù)算管理模式具有重要的借鑒作用。

二、傳統(tǒng)預(yù)算管理體系現(xiàn)狀

(一)直線型組織結(jié)構(gòu)

大多數(shù)的高校組織結(jié)構(gòu)采取的是直線型組織結(jié)構(gòu)，即人事、財務(wù)、后勤、教學(xué)、科研等各級部門自上而下垂直領(lǐng)導(dǎo)，每個部門接受分管校長管理，每個分管校長對所屬部門的發(fā)展規(guī)劃負(fù)責(zé)。在申報預(yù)算時各級部門需要充足的內(nèi)部資源發(fā)揮其工作職能，實現(xiàn)部門規(guī)劃目標(biāo)，財務(wù)處在編制校內(nèi)預(yù)算時，因為對各部門業(yè)務(wù)不熟悉，缺乏頂層戰(zhàn)略指導(dǎo)，對高校資源配置的過程實際上是和各部門討價還價的博弈過程。向預(yù)算管理委員會上報預(yù)算編制結(jié)果時，也會出現(xiàn)分管校長為了所屬部門的發(fā)展各自為政的局面，缺少對學(xué)校整體發(fā)展的系統(tǒng)思考，這樣不利于資源在基層單位的組合和整體效益的發(fā)揮。

(二)多方投入統(tǒng)籌不力

國家對教育的發(fā)展方向指導(dǎo)著高校的內(nèi)涵建設(shè)的發(fā)展方向，對于學(xué)校重點發(fā)展的學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等方面是國家、地方和學(xué)校重點扶持的方向，這就使與之相關(guān)的二級部門、重點學(xué)科的二級學(xué)院存在國家、地方、學(xué)校自籌資金多方投入的現(xiàn)象。由于各部門、各學(xué)院缺乏績效意識和成本意識，在資源配置到手后，缺少有效的資源統(tǒng)籌，可能造成資產(chǎn)閑置或重復(fù)購置的問題，或是多方投入的績效目標(biāo)使用同一個產(chǎn)出成果，導(dǎo)致資源配置效益低下，成本沒有達(dá)到最小化。

(三)信息共享平臺缺乏

目前，財務(wù)、資產(chǎn)、人事、采購等高校內(nèi)部資源大多數(shù)局限于單業(yè)務(wù)流程，這些數(shù)據(jù)信息分散在各職能部門，未能有效地進(jìn)行集中整合利用，形成一個個信息孤島。這些資源被分配到各部門、學(xué)院、專業(yè)，因為信息共享平臺的缺失，不同數(shù)據(jù)間的篩選、整合、使用將無法完成，造成管理流程上的脫節(jié)和信息盲點，形成了資源獨享機制，很難形成共享平臺，不利于提高資源的使用效益。

(四)績效考核缺失

現(xiàn)階段，大多數(shù)高校尚未完成全面預(yù)算績效的管理體系，在范圍上僅包括財政項目和非財政項目的績效評價，沒有涵蓋學(xué)校的各項業(yè)務(wù)及所有預(yù)算資金，績效管理缺乏全局性和整體性；在評價的結(jié)果上僅對這些項目的完成情況進(jìn)行評價，沒有和部門及負(fù)責(zé)人的獎懲制度掛鉤，對發(fā)現(xiàn)的問題沒有限令整改措施或是對整改的項目沒有進(jìn)行后期的驗收，沒有達(dá)到績效管理的目的；在與預(yù)算管理的內(nèi)在聯(lián)系上，績效管理沒有貫穿預(yù)算管理的整個過程，和預(yù)算管理是脫節(jié)的，績效評價的結(jié)果沒有銜接上一年度的預(yù)算結(jié)束和下一年度預(yù)算開始，沒有嵌入預(yù)算管理的閉合環(huán)節(jié)。

三、優(yōu)化全面預(yù)算管理體系

目前，高校的預(yù)算管理還停留在預(yù)算申報、預(yù)算分配和決算編制階段，沒有充分發(fā)揮預(yù)算的監(jiān)控和引導(dǎo)作用，預(yù)算管理只有預(yù)算沒有管理，資源分配局限于部門收支計劃而缺乏全局戰(zhàn)略的引導(dǎo)。本文以O(shè)MC的管理思維為理論基礎(chǔ)，分析傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的現(xiàn)狀和不足，從制度建立、預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算評價及應(yīng)用幾個方面探究全新的全面預(yù)算管理體系的建立，形成預(yù)算“閉環(huán)”的全過程管理。

(一)建立預(yù)算制度體系

建立預(yù)算管理制度是預(yù)算管理體系的保證，為后續(xù)預(yù)算編制、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評價鋪平了道路，使一切的預(yù)算行為有理可依，強化了預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。現(xiàn)階段大多數(shù)高校的預(yù)算管理制度規(guī)定了預(yù)算管理委員會、財務(wù)處、歸口管理部門及預(yù)算執(zhí)行部門的主要職責(zé)，作為最高權(quán)威的預(yù)算管理委員會，主要職責(zé)是審議預(yù)算草案、追加及調(diào)整預(yù)算方案、組織年終績效考核工作等。這種傳統(tǒng)的預(yù)算管理委員會職責(zé)，符合預(yù)算自下而上編制的特點，雖然預(yù)算管理委員會根據(jù)學(xué)校發(fā)展方向?qū)ι蠄蟮念A(yù)算草案進(jìn)行補充調(diào)整，但沒有根據(jù)其發(fā)展戰(zhàn)略的重點領(lǐng)域和扶持方向進(jìn)行精確的資源分配。

基于OMC管理思維，建立自上而下的預(yù)算管理制度和組織體系，預(yù)算管理委員會作為最高決策機構(gòu)，不再對上報的預(yù)算草案進(jìn)行調(diào)整補充，而是擔(dān)任頂層設(shè)計的角色。預(yù)算管理委員會由學(xué)校書記、校長擔(dān)任主任，主要成員包括各分管校長，主要職責(zé)是圍繞學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)和年度發(fā)展計劃，分解為多個戰(zhàn)略衡量目標(biāo)，量化成相應(yīng)的內(nèi)部資源，由分管校長和歸口管理部門按照分工認(rèn)領(lǐng)，歸口管理部門根據(jù)預(yù)算管理制度，落實衡量目標(biāo)，對所分配到的資源進(jìn)行二次分配。分管校長和歸口管理部門領(lǐng)導(dǎo)對認(rèn)領(lǐng)的戰(zhàn)略衡量目標(biāo)實行問責(zé)制，落實分管校長和歸口管理部門的主體責(zé)任，落實“花錢必問效，無效必問責(zé)”的工作要求。

這種自上而下的預(yù)算編制方式一方面避免了戰(zhàn)略目標(biāo)與預(yù)算績效目標(biāo)相脫節(jié)的問題，高校每一項業(yè)務(wù)的展開，每一次資源的分配都緊緊圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行，加強了中長期規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束力，提高了戰(zhàn)略規(guī)劃準(zhǔn)確性和精準(zhǔn)度，另一方面從一定程度上解決了業(yè)財融合的困境，分管校長不僅了解分管的業(yè)務(wù)需求，還清楚學(xué)校目前的財務(wù)狀況，將學(xué)校的業(yè)務(wù)活動和財務(wù)活動相結(jié)合的預(yù)算編制，各預(yù)算單位更容易達(dá)成共識。

(二)優(yōu)化預(yù)算編制流程

預(yù)算管理委員確定了戰(zhàn)略衡量目標(biāo)后，由分管校長和歸口管理部門認(rèn)領(lǐng)各自的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后協(xié)同相關(guān)單位商討明確每一個戰(zhàn)略衡量目標(biāo)的衡量指標(biāo)及指標(biāo)值，遵循“目標(biāo)、指標(biāo)、指標(biāo)值、預(yù)算、產(chǎn)出、信息協(xié)同”的邏輯編制預(yù)算。第一步，從學(xué)校戰(zhàn)略主題出發(fā)，細(xì)化成若干個具體的戰(zhàn)略年度目標(biāo)，這一環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略主題得以明確，實現(xiàn)中長期戰(zhàn)略目標(biāo)“O”與年度目標(biāo)“O”的協(xié)同“C”；第二步，由歸口管理部門認(rèn)領(lǐng)年度目標(biāo)后，組織專家及相關(guān)預(yù)算執(zhí)行部門確定可實現(xiàn)年度目標(biāo)的衡量指標(biāo)，并明確合理的指標(biāo)值，這一環(huán)節(jié)，由歸口管理部門牽頭，體現(xiàn)了部門之間橫向的協(xié)同“C”；第三步，承擔(dān)衡量指標(biāo)的預(yù)算執(zhí)行單位編制指標(biāo)釋義、實施方案、工作量、預(yù)算金額、指標(biāo)產(chǎn)出值，由歸口管理部門組織申報和論證，構(gòu)建項目庫和預(yù)算匯總編制報財務(wù)部門審核,這一環(huán)節(jié)，將目標(biāo)“O”量化為“M”；第四步，財務(wù)處根據(jù)戰(zhàn)略年度目標(biāo)和任務(wù)，對上報的預(yù)算進(jìn)行初審、統(tǒng)計分析、整理匯總后，與歸口管理部門溝通結(jié)合有關(guān)意見進(jìn)行修改，修改無異議報預(yù)算管理委員會審核；第五步，預(yù)算草案通過后，財務(wù)根據(jù)本年度收入預(yù)算，梳理出預(yù)算收入來源，將國撥專項、地方撥款、學(xué)校自籌經(jīng)費統(tǒng)籌安排到各個戰(zhàn)略年度目標(biāo)，由歸口管理部門分配預(yù)算，實現(xiàn)了統(tǒng)籌多方經(jīng)費投入的協(xié)同“C”。

OMC管理思維下預(yù)算支出的編制，一是解決了戰(zhàn)略目標(biāo)和年度預(yù)算目標(biāo)脫節(jié)的現(xiàn)象，從戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)細(xì)分為各個衡量目標(biāo)，所有的績效指標(biāo)、業(yè)務(wù)活動、資源分配都是圍繞實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行的；二是強化了歸口部門和預(yù)算執(zhí)行部門的責(zé)任意識，從學(xué)校整體發(fā)展出發(fā)，“先謀事，再謀錢”，在資源緊張的背景下保障重點工作；三是有效統(tǒng)籌了國家、地方、自籌資金的多方投入，從衡量指標(biāo)分配方案明確了目標(biāo)產(chǎn)出值的資源投入途徑，解決了一個目標(biāo)值重復(fù)投入的問題，提高了資源的使用效益。

(三)健全績效評價體系

首先，健全績效評價的范圍，將所有的預(yù)算資金納入績效評價系統(tǒng)，并以項目庫的形式申報、監(jiān)督和評價，分為人員類項目、運轉(zhuǎn)類項目和特定目標(biāo)類項目。人員類項目包括工資性支出、福利費和獎助學(xué)金等；運轉(zhuǎn)類項目包括維持學(xué)校日常運行的水電物業(yè)、設(shè)備購置、維修經(jīng)費以及學(xué)生培養(yǎng)、招生就業(yè)、國際交流等業(yè)務(wù)費用；特定類項目就是用于特定用途的項目，包括六大專項、基本建設(shè)類、業(yè)務(wù)專項等。將人員項目和運轉(zhuǎn)類項目納入績效評價系統(tǒng)，有利于整體反映學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，提高全員績效意識，彌補管理流程中出現(xiàn)的漏洞，提高學(xué)校的管理水平。

其次，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效評價結(jié)果運用到資源分配、預(yù)算安排、獎懲考核上，提高預(yù)算閉環(huán)管理的有效性。一是將績效評價結(jié)果運用到資源分配和預(yù)算安排上，人員經(jīng)費和運轉(zhuǎn)類項目根據(jù)績效評價結(jié)果增減下一年度的預(yù)算安排，特定類項目，績效評價優(yōu)秀的，下一年度優(yōu)先保障該項目的預(yù)算，評價合格的，延續(xù)該項目的預(yù)算，績效評價差的，責(zé)令整改并進(jìn)行后期驗收，驗收合格后可以延續(xù)該項目的預(yù)算，仍未整改的調(diào)減預(yù)算或是取消預(yù)算；二是將績效評價結(jié)果和相關(guān)部門和負(fù)責(zé)人的年度考核掛鉤，強化預(yù)算執(zhí)行單位和負(fù)責(zé)人的主體責(zé)任，把績效獎勵和績效問責(zé)結(jié)合起來，提高預(yù)算執(zhí)行主體的積極性。

(四)建立信息共享平臺

建立信息共享平臺，將年度預(yù)算流程及戰(zhàn)略指標(biāo)的分配方案依托信息化平臺進(jìn)行信息的傳遞和共享，在共享平臺能夠清晰地看到每個步驟的信息來源和傳遞去向，明確每個步驟的主體責(zé)任。預(yù)算執(zhí)行不再是財務(wù)處單一的責(zé)任，而是相關(guān)預(yù)算執(zhí)行部門的主體責(zé)任，預(yù)算執(zhí)行由被動變成主動，執(zhí)行部門由協(xié)助財務(wù)處辦理向主動思考、全程跟進(jìn)的工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變。此外，通過共享平臺可以實現(xiàn)財務(wù)信息和其他部門的信息共享，這樣可以解決重復(fù)投入資金、重復(fù)購置資產(chǎn)的問題，強化資源的統(tǒng)籌力度，提高資金的使用效益。

四、結(jié)語

本文針對當(dāng)前國家財政和高校財務(wù)的現(xiàn)狀，從組織結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌問題、信息共享、績效評價等方面對高校預(yù)算管理的問題和難點進(jìn)行了深入的剖析，基于OMC管理思維的理論基礎(chǔ)，從建立預(yù)算制度體系、優(yōu)化預(yù)算編制、完善預(yù)算監(jiān)控、健全績效考評、加強績效結(jié)果應(yīng)用等方面優(yōu)化當(dāng)前全面預(yù)算管理模式，從而加強高校資源配置、提高使用效益、推進(jìn)高校高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展。■