基于審計視角下的政府融資平臺存在的問題及建議

劉照萍 長春城開興業農場有限責任公司

近年來，我國融資平臺相關公司發展非常迅速，不少融資公司都已經成為許多地方政府主要的融資渠道，其不僅是地方基礎設施建設和經濟發展的主要支撐力量，也是衡量當地經濟與政府債務水平高低的關鍵性指標，更是黨政領導干部經濟責任審計的核心內容之一。目前，越來越多的地方審計機構對所在地區的黨政領導干部進行經濟責任履行情況審計，取得了一定的成績，但也出現了許多的問題，這里就經濟責任審計過程中出現的政府融資平臺主要問題進行分析，并且提出了相應的建議和優化措施，旨在規范政府債務、減少政府財政金融風險的發生，確保金融平臺的健康有效發展。

一、政府融資平臺的起源和必要性

所謂的政府融資平臺主要指的是各個地方政府部門以融資作為主要的經營管理目標而組建的非營利性機構，目前常見的政府融資平臺主要包含了城市基礎建設投資、城建開發投資、城建資產投資管理等機構，是通過營銷收入、公共設施收費等方法來還款的一種投資管理行為。政府融資平臺與其他融資平臺存在的最大區別在于本身存在公益性、低利潤性特征，而且是由政府部門主導和管理的項目。

政府融資平臺的起源：

根據國家財政部、發改委以及銀監會等部門的規定，政府融資平臺主要指的是有政府部門及其他行政主管部門等相關單位通過財政撥款、土地融資、股權等方式設立的具備政府公益性質的項目，是一種具有獨立法人資格的經濟實體。自從地稅改制工作完成之后，中央政府事權下移和地方財權上移導致政府財權與管理權出現了不匹配的現象，出現了財政支出大于財政收入的現象，這給政府融資平臺的出現打下了基礎。在全球金融危機的影響之下，我國大部分地方政府都出現了資金受限的現象，為此只能通過建立政府融資平臺來解決支出與收入不平衡的問題。近年來，隨著債務危機的越來越激烈，我國地方債務也越來越被人們關注，一時間關于這方面的分析文章不斷涌現，也使得不少政府融資平臺成為所謂“專業人士”的攻擊對象。然而在抨擊的同時，也應該正視政府融資平臺出現的有效性，應該從發展的角度去看待融資平臺存在的問題，采取科學有效的方法予以優化，讓其更好地為社會發展服務。

二、政府融資平臺的構建必要性

(一)鄉村振興的重要補充

鄉村振興是我國當前乃至未來幾年穩定主要發展方向，也是經濟增長、社會發展的主要動力。在《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》《中共中央國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》等相關部署和政策中，都指出了鄉村振興的重要性，也讓其成為鞏固脫貧攻堅、建設魅力中國的必然要求。從發展的角度分析，鄉村振興包含了農村產業化、服務新型化、鄉村發展環保化以及基礎設施建設等多個領域，整個產業鏈非常完整。而政府融資平臺的運轉核心在于形成“自主經營、自負盈虧、自我造血、自我發展”的市場化、實體化主體，這也就要求其在鄉村振興中發揮出更加突出的作用，使其助力鄉村振興戰略的實施，并且協調征服與市場之間存在的壓力和挑戰，以農村區域的發展為特點，充分發揮自身資源和管理優勢，找準鄉村振興的切入點，構建出高效協同的服務體系[1]。

(二)是公共基礎設施和社會服務職能的基礎

我國政府部門的工作核心在于為人民服務，而在政府經濟職能中有著極為突出的公共基礎設施建設、社會公共服務職能，甚至在許多地方將公共基礎設施被看成城市的品位、良心和發展指標，其是與人民生活息息相關的內容。但是城市公共基礎設施以及社會服務體系建設本身存在周期長、投資大、效益低的特征，導致社會資金一般都不會主動投資，這種公共設施建設的重擔也就自然而然地落在政府部門的身上。隨著鄉村振興戰略的實施和城鎮化發展進程的加快，與之相匹配的基礎設施建設不斷增加，所需要的資金也隨之上升，在很大程度上增加了政府部門的負擔。而此時，大部分政府部門因稅收有限而無法承擔起公共基礎設施建設的重任，此時所能采取的方法也只能是通過融資平臺來籌集資金，減輕資金壓力，從這個角度來看政府部門融資平臺是不可或缺的基礎組成部分，是政府部門為社會提供公共基礎設施建設和公共服務工作的關鍵所在。

三、政府融資平臺審計內涵

自從2008年國家為了刺激經濟增長而制定4萬億投資計劃之后，政府融資平臺在全國各地迅速興起，且伴隨城市棚戶改造、工業園建設、基礎設施項目建設、鄉村振興等項目的快速實施，政府融資平臺的規模不斷擴大，在很大程度上彌補了傳統融資的財政與信貸不足現象，加快了社會經濟的發展。但是龐大的資金與發展要求也對審計工作的開展提出了新的要求，為了更好地確保政府融資平臺審計工作的科學實施，需要提前了解審計工作內涵以及開展的特征。

(一)審計內涵

審計主要指的是由國家授權的專業人士按照國家相關法律法規對被審計對象的財政收支、經濟行為進行審核，主要是以財政收支資料的合法性、真實性、準確性、科學性進行調查。審計是企事業單位管理人員財政法紀調查的一種手段，是維護國家利益、提高經濟效益的獨立監督行為。政府審計一直以來都是單獨設置的，與其他專業的審計相比存在很大的差異，主要表現在獨立性、強制性和權威性。獨立性主要指的是政府審計通常都是單獨設置的，審計機構和審計人員不會參與企事業單位的日常管理以及發展戰略制定，只對審計結果負責。強制性主要指的是審計人員代表國家實施審計監督，在審計工作中不受審計單位以及其他機構的干擾和限制，依法審計。權威性則是審計機構根據國家審計法律法規開展工作，不僅在微觀層面上對企事業單位的行為進行監督，還在宏觀層面上對整個工作行為進行監督，有著客觀、公平、公正的超然地位[2]。

(二)政府融資平臺審計

政府融資平臺審計從本質上分析，其是政府審計的一種，其理論基礎是圍繞受托經濟責任理論以及防線導向開展的。政府融資平臺審計工作的科學開展能促進相關經濟責任體有效履行國家相關法律法規，充分發揮應有的預防作用和應對突發事件、免疫功能，更好地促進政府融資平臺的規范性管理。但是從上述內容不難發現政府融資平臺本身存在特殊性和復雜性，這也決定了其財務風險的發生概率高于其他社會組織，最為主要的特征就是負債率比較高、政企雙重管理造成的管理混亂等。從盈利的角度進行分析，政府融資平臺的融資項目主要是以公益性、服務型建設項目為主，造成融資持續盈利能力比較差、經營管理問題突出。而在飛速發展的信息時代背景下，國家對政府部門的監管力度不斷的提升，對融資平臺的管理要求越來越嚴格，此時政府融資平臺的審計管理問題逐漸暴露了出來，許多融資平臺管理質量在很大程度上達不到既定要求，此時則需要優化審計職能，通過融資平臺審計策略來優化管理問題，明確管理責任和行為[3]。

四、政府融資平臺常見問題

近幾年，我國經濟持續上升的同時，促使了越來越多的政府部門構建了政府融資平臺，也取得了良好的成效。但是這并不代表著政府融資平臺運營管理工作完全成熟，反而存在著許多的新問題，深入分析這些問題的出現原因以及特征，不僅方便了今后工作開展，同時也為后續對策的制定奠定了基礎，就政府融資平臺中常見問題進行分析，主要表現在以下方面。

(一)政府融資渠道窄

由于政府融資平臺與其他融資平臺相比存在很大的特殊性，導致融資渠道比較小，融資難度較大。近年來，我國雖然出臺了一系列清理整頓政府融資平臺貸款相關的政策和制度，但是由于政府融資平臺本身政企不分明的特征，這些政策的整體效率比較低。另外，銀監會要求各銀行機構對融資平臺按照降舊控新的標準進行貸款，嚴格控制平臺貸款總量，使得政府融資平臺的貸款規模在很大程度上受到了限制，壓縮了貸款規模的同時，各個銀行機構紛紛提高貸款平臺的準入門檻，各級政府部門融資平臺從銀行獲得融資的難度不斷加大，特別是一些風險抵抗能力較弱的區縣級融資平臺，難度更是不斷的攀升，甚至出現無法從銀行獲得貸款的現象。

(二)政府融資平臺存在政企不分的現象

我國《公司法》中對所有的公司提出了明確的規定，公司必須要具備一定人數的董事會、監事會。但是就國有獨資公司法人治理結構分析，在審計的時候存在許多融資平臺董事會、監事會設置人數達不到法定標準的現象，監事會大多形同虛設，并沒有發揮出應有的監督作用。在政府融資平臺構建的時候，許多地方存在政企不分、公司管理人員由政府部門工作人員兼職，這些人員普遍存在專業知識水平不高、企業管理經驗欠缺、經濟管理知識不豐富、財務風險防范意識差等特征，甚至一些人員還存在盲目追求政績而忽視經濟效益的現象，最終導致投資失敗[4]。

(三)債務風險面較窄

雖然當前許多政府部門將政府債務納入到預算管理工作中，但是由于工作效率不高、政府部門之間的信息傳遞機制不完善、債務信息統計不夠齊全，造成了整體工作效率比較差，財務審核結果的精確度存在一定的誤差。政府融資平臺的債務審計作為整個管理工作中不可忽視的一部分，也是會計核算的重點所在，需要工作中給予正視和重視，但是由于部分地方融資平臺在構建的時候存在利益優先的特征，導致為了應付審計而出現偽造資料、做假賬等現象；也有一些地方因機關工作人員經驗欠缺、專業能力不足，使得在工作中出現了監管力度不夠，這也導致了工作效率較低，不僅無法達到應有的目的，還在一定程度上影響了管理人員的判斷。目前國內許多政府融資平臺審計工作存在思路不清晰、方案不嚴謹、管理制度不成熟的特點，導致融資平臺無法全方位、全過程、多角度地進行工作，影響了工作效率[5]。

五、改善政府融資平臺政府審計的對策

(一)樹立科學的發展觀和正確的政績觀

政府部門的黨政領導人員要樹立科學的發展觀念和正確的政績觀，強化融資資金管理力度和約束機制，健全和完善監督監管機制，高度重視融資平臺融資形成的相關政府政績以及隱形的政府債務，規范債務管理機制，堅持量力而行、量才為用，認真貫徹和落實國家相關部門制定的關于政府債務管理的政策和法規，及時清查并且妥善處置融資平臺構成的各類債務，制定和削減相應的債務風險，化解債務危機，樹立正確的價值觀和發展觀，促進當地經濟的穩步發展。

(二)建立科學的融資平臺管理辦法

政府部門要加強和加快推進融資平臺經營管理機制的改革和轉型，建立現代化、科學化的管理制度，加快推進企業法人治理機構的升級，厘清企業管理、政府管理之間的關系，優化董事會、監事會、理事會之間的關系并且完善相應的制度，引進專業人才，使得融資平臺能夠真正成為獨立的主體。在此基礎上，要重點解決融資平臺存在的政企不分明的問題，是融資平臺剝離政府職能之后能夠穩步發展，并且快速進入市場化、規范化和現代化管理機制。另外，在融資平臺審計和監管的時候，不能違規進行資金操作，在進行項目建設的時候要提前明確資金來源以及償還方式，通過財政補貼、土地劃撥以及稅收返還等方式彌補平臺的虧損，保證平臺應有的盈利[6]。

六、優化審計措施

(一)實現政府審計和內部審計的融合

政府融資平臺審計可以讓政府審計和部門內部審計相結合。政府審計具有國家強制性和一定的獨立性，在審計的過程中有權力要求融資平臺拿出更詳細的資料，可以更深入地挖掘融資平臺行為。但是，政府審計多數僅僅針對資金進行審計，政府審計方法相對比較落后，對于新型的互聯網市場化主體平臺審計缺乏足夠的經驗。而這正是內部審計具有的，結合二者的優點，就能讓審計發揮出更大的作用。

(二)加強政府審計隊伍建設

審計人才不足可以說從根本上制約了政府融資平臺審計的發展。因此，一方面，審計人員要不斷加強學習以提升能力，需要不斷地研究新的政策，學習跨領域的知識，這樣才能面對審計工作的挑戰。另一方面，各個地方的審計項目都要明確人員的知識、技能、能力，這樣才能按照不同人員的經歷和業務能力分配任務。另外，在整合社會方面的審計資源的時候，要在符合審計保密性要求的情況下，充分借鑒社會先進技術和高科技成果，有針對性地購買社會服務，增強審計效能[7]。

七、創建多元化經營渠道

政府融資平臺要實現多元化、多方向發展模式，在融資方面開展轉型，摒棄傳統的土地抵押、銀行貸款為主的融資渠道，通過將融資平臺轉化為國有企業之后，政府部門除了保留相應的控股權之外，還可以更多的引入民間資本乃至國際資本，這樣不僅能有效的充實平臺資本實例，還能增強融資平臺的風險抵抗力。例如通過發揮融資平臺在基礎建設方面的優勢，對外提供工程代建以及代管的業務，這樣融資平臺只要適當的制定項目決策即可，其他管理工作交由專業公司和專業人員開展，這樣不僅能保證融資穩定，而且能實現自負盈虧，降低政府債務負擔，保證審計工作的科學開展，促進審計事業的良性發展。

八、結語

總之，政府融資平臺作為地方政府部門公益性服務的主要組成之一，對當地經濟發展和基礎設施建設做出了巨大貢獻，但是同樣在社會經濟發展中出現的債務風險和管理問題也是不容忽視的，要想從根本上解決融資平臺面臨的困境，需要科學糾正管理機制中存在的種種問題，構建規范、科學的融資渠道和健全的審計職能部門，督促審計部門發揮監督的作用和職能，不斷加強審計理論，完善審計方法。■