新時代十年我國科技法學的進展與展望

曲承樂 張麗紅 劉愛景

1.齊魯工業大學政法學院，山東，濟南，250353；2.齊魯工業大學科學學研究所，山東，濟南，250353

科學技術的發展與科技法律制度的健全完善密不可分。20世紀90年代以來，我國科技法律法規在強化基礎要素、激發創新動力、促進科技繁榮等方面發揮了重要的制度載體作用。黨的十八大以來，隨著科學技術發展水平邁上新臺階，我國的科技立法進程大大加快，一系列創新性科技法律法規的及時制（修）訂，極大地豐富了中國特色科技法律體系的內涵，形成了具有一定學科區分功能的科技法學知識體系。當前，我國科技創新進入跟跑、并跑、領跑并存的新階段[1]，回顧與總結新時代十年來我國科技法治建設的既有經驗，展望科技法學的未來，對全面深化改革、實現中華民族的偉大復興具有重要的理論價值和實踐意義。

學界已有研究從時間維度[2-5]、行業類別[3]、文本層級[3]、政策主體[3]和關鍵詞[3]等角度系統梳理與分析了新中國成立以來科技政策的主要歷程與特點，指出改革開放以來，中國科技立法體系化和法治化成就顯著，同時，也存在局部供需失衡、理念單一等問題[6]。總體來看，我國的科技立法研究還是多聚焦于各部法律調整對象的邊界[7]、管理模式及措施的穩定性、具體的推動政策與機制的有效性等方面，研究更關注表面的制度缺失，忽視了體系層面的特征總結與問題。隨著全球科技創新進入空前活躍期，科學與技術的一體化進程日益加快，基礎研究成果轉化為現實生產力的周期大幅縮短。[8]近年來，發達經濟體通過制定環境與勞工標準、推動投資與技術產品出口審查、組建技術聯盟、出臺涉外科技法案等方式[9]，將技術與民主制度、價值觀相捆綁，以技術民族主義擠壓后發國家的技術突破優勢，這種局勢對我國科技法學的體系構建提出了更高要求。

一、新時代科技法學建設的主要成就

（一）科技法律體系基本形成

法律是法治的重要載體。改革開放以來，以經濟建設為中心的現代化實踐對科技立法產生了巨大需求。為此，我國陸續頒布了《中華人民共和國科學技術進步獎勵條例》（簡稱《科學技術進步獎勵條例》）、《中華人民共和國科學技術進步法》（簡稱《科學技術進步法》）、《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（簡稱《促進科技成果轉化法》）、《中華人民共和國科學技術普及法》（簡稱《科普法》）等一系列科技法律法規，實現了科技立法的從無到有，科技管理的諸項原則也在這一過程中得以確立。隨著社會主義市場經濟體制的完善和法治建設進程的加快，科技立法的體系化建設節奏加快。黨的十八大以來，我國加強了對科技法律法規的修改，逐漸形成了以《科學技術進步法》為核心，以科學研究、科技經貿、知識普及與知識產權等為配套的科技法學體系。科技法學體系的建立，增強了科技立法的邏輯性與嚴謹性，改變了自新中國成立以來單一依靠政策推動科技發展和轉化應用的路徑，標志著我國正式將科技管理工作納入法治軌道，為調整科技領域社會關系，鞏固科技第一生產力的作用提供了法律保障。

（二）科技法律實施機制日益完善

法律的實施離不開程序性規定的保障。改革開放初期，科技立法工作相對更重視管理手段與職權的確立，因此規定了大量義務性條款。之后出臺的科技法律法規雖多有保障措施的規定，但嚴謹的規定背后其實并沒有細化且健全的配套實施機制，導致部分法律的實施不明確。黨的十八大以來，面對空前激烈的科技競爭環境，科技立法亟須提升條文的執行效能，因而相關法律法規在制修訂的過程中，增加及細化了程序性實施機制的規定，相關主體在工作機制、制度規范、教育引導、監督懲戒等方面的權責也日益明晰。另外，為及時掌握科技法律法規的實施效果，近年來，國家加大了對科技領域執法檢查的力度，將監督檢查放在與制定法律同等重要的地位。全國人民代表大會常務委員會及多地省、區、市人民代表大會常務委員會對《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》等進行了執法檢查。《科普法》也在2022年迎來了自制定以來的首次執法檢查。實施機制的完善顯著提高了我國科技法律體系的實效性、科學性及相關條款的可操作性。

二、新時代我國科技立法的重點領域

科技立法是促進和規范科學技術發展與應用的重要制度建設。[10]黨的十八大以來，我國科技立法在一系列重點領域不斷創新，逐漸形成了具有中國特色的社會主義科技法律體系。

（一）以科技自立自強為基點，鞏固和完善新型舉國體制優勢

追求發展速度與維護獨立自主是我國科技發展長期面臨的兩難選擇。在改革開放之初，由于錯失第三次工業革命的戰略機遇，再加上包稅制改革導致中央宏觀調控能力急劇下降，我國選擇了“以市場換技術”的策略來提升自身的科技水平。然而，隨著科技研發與國家高質量發展之間的關系日漸緊密，國家逐漸意識到開放策略并不能獲得核心技術，反而還會被鎖定在產業格局的底端。因此，黨中央在2006年全國科學技術大會上明確了“自主創新”的科技工作指導方針。2007年爆發的次貸危機及此后的歐洲主權債務危機，客觀上緩和了我國產業升級與歐美國家技術壟斷的矛盾，但隨著我國逐漸轉向并跑、領跑的新階段，以美國為首的發達國家開始出臺關于外商投資與國家安全的限制性法案，再次將科技創新與制造能力作為政治問題拉回大國博弈的舞臺中央。局勢的變化提高了獨立自主的必要性和國家科技體制改革的緊迫性。黨的十八大以來，我國在科技法律法規的制修訂過程中高度重視技術優勢與政治強勢的相關性，將作為國家發展重大戰略的科技自立自強寫入法律，以前所未有的力度強化科技話語權的掌控問題。集中力量辦大事不僅在政策文本中密集出現，還被高質量、快節奏地納入法治軌道。健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制已經成為十年來我國回應“卡脖子”難題與實現供應鏈安全的重要舉措，完善國家使命導向的科技激勵機制也已納入我國的立法議程。

（二）以成果轉化和營造良好環境為重點，讓科技創新惠及全體人民

后發國家的現實狀況決定了我國科技發展的應用型導向，技術轉移、科技成果轉化一直以來都是我國科技創新的焦點問題。新中國成立之初，由于蘇聯援助多集中在重工業領域，技術成果只能轉化為政府基建投資。近年來，我國研究與試驗發展（R&D）投入水平大幅提高，論文與專利申請量也位居世界前列，政府主導成果轉化的路徑已然不能適應發明創造普及化、小型化、個性化的現實。作為科技進步重要力量的高校與科研院所也存在轉化不暢的問題，導致科研產出無法有效支撐起經濟轉型升級和產業結構調整的需要[11]。為此，黨的十八大以來，我國越發重視技術成果轉化市場機制建設，根據《促進科技成果轉化法》和《科學技術進步法》的規定，建立起了以政府支持和市場引導、職務與非職務、國家推廣和社會力量相結合的科技成果轉化體系。修訂后的《科學技術獎勵條例》更是將科技成果轉化提升到與科學技術創新、高技術產業化同等重要的位置，引導科研主體將科技成果同“國家需要、人民要求、市場需求相結合，完成從科學研究、實驗開發、推廣應用的三級跳”[12]。另外，近年來我國還密集出臺與修訂了一系列營造符合科技創新和人才成長規律、尊重知識產權、潛心基礎研究、公平競爭的法律法規[13]，充分釋放了市場經濟體制不斷優化所賦予的機制性潛能，轉化效率得到大幅提升。

（三）以頂層設計和任務落實為核心，加快顛覆性創新突破

進入21世紀以來，面對空前復雜的百年未有之大變局，“從0到1”的原創性成果成為一國能否在新一輪革命中占得先機的關鍵。但顛覆性核心技術背后往往有著一般科研主體難以承受的不確定性和風險性。因此，國家有組織地推動顛覆性創新以解決巨額沉沒成本問題成為一種全球性常態。黨的十八大以來，我國在認清自身現狀和世界科技發展趨勢的前提下，抓住科技立法這一頂層設計，將科技創新確立為國家發展戰略的核心，推出了系統性發展新興科技的制度部署。針對基礎研究的弱勢現狀，2021年修訂的《科學技術進步法》更是以增設專章的方式，重點突出了基礎研究的頂層設計，為國家力量在基礎研究領域持續而穩定的投入提供了法律依據。我國的科技立法還非常重視長遠目標與近期工作的統籌，立法既納入了較為宏觀的重大科學技術決策咨詢制度，同時也吸收了技術總師負責制、鏈長制、“揭榜掛帥”、“賽馬”等具體制度。有序的制度設計成為近年來我國科技高精尖領域重大創新成果頻現的重要依托。

（四）以科技體制改革為手段，激發全民創新活力

科技體制改革的重點不在于堆積資源，而在于從體制的角度助力從量的積累邁向質的飛躍，從點的突破邁向系統能力的提升。新中國成立后，我國學習蘇聯經驗，建立了以政府為主導的科技體制，通過強制性制度變遷奠定了我國重工業發展的基礎。改革開放以來，我國借助引進的外資企業、民營經濟及經濟特區等傳統計劃經濟體制下的邊緣性力量，實現了科技創新主體的多元化。近年來，科技的迅猛發展產生了巨大的制度需求，我國科技體制改革立法在充分保障既有體制優勢的基礎上，根據不同主體非均衡的發展路徑給予了誘致性改革的外部推動力，通過政府資源拉動方式，保證了科技沿著主體理性與社會理性相一致的道路加速前進。在重視長遠目標與近期工作關系一致性的統籌中，科技立法既納入了較為宏觀的重大科學技術決策咨詢制度，同時也吸收了技術總師負責制、鏈長制、“揭榜掛帥”、“賽馬”等具體制度。有序的制度設計成為近年來我國科技高精尖領域重大創新成果頻現的重要依托。與此配套的措施是國家進行的多次深化人才體制機制改革，2021年修訂的《科學技術進步法》將人才發展體制機制改革、知識產權歸屬與權益分配機制改革、科技管理改革納入法律范疇，為激發全民創新動力提供了制度保障。

三、當前我國科技立法存在的主要問題

科技立法在重點領域的不斷創新促成了近年來我國科技水平的迅速提高，然而這種創新并沒有同步反映到當前科技法學的學科體系建設之中，尤其是在立法導向與實施機制方面還有進一步的提升空間。

（一）政策法律化形成的法律體系難以實現科技發展與法律規范之間的平衡

問題導向是中國法學發展的普遍現象，這在科技法學領域表現得尤其突出。問題導向是我國作為后發國家科技發展方式與學科發展共同作用的結果。不同于美國、英國等西方發達國家的漸進式發展軌跡[14]，我國的科技戰略選擇是在生存焦慮的背景下作出的，因此一開始便帶有非常明顯的模仿與借鑒色彩。

科技政策是指一國為實現一定歷史時期的經濟、社會發展路線和國家建設任務，在科學技術領域內采取的行動和規定的行為準則。[15]與法律相比，政策具有較高的靈活性，因此，在追趕階段，我國大量科技發展措施都是依靠政策推動的[16]。科技法律法規也是以科技政策為基本載體，將科技政策當作構建科技法學規范體系的基礎，讓科技政策承擔制度化中介的職能。科技立法帶有典型的政策先行、法律確認色彩，會令人誤以為所有科技政策性條款的出臺等同于科技立法，將法律等同于宏觀性文件。事實上，《科學技術進步法》2021年之所以要進行一次不亞于重新立法的修改，與政策法律化立法路徑給部分法律實施主體帶來的困擾不無關系。

政策法律化立法路徑導致法律實施主體在實施過程中過于依賴對政策的理解，這在很大程度上架空乃至虛置了法律的強制力，導致科技法律法規很難在日常實踐中起到強制保障的作用。一方面，各地方會在實踐中出現重政策輕法律，忽視法律的權威性；另一方面，也會按照實施政策的慣常做法來執行法律，進而出現層層加碼或選擇性實施的情形。另外，政策法律化的立法路徑還容易誘導地方立法照搬國家立法，輕視或忽視具有地方特色的技術細節問題。隨著地方科技創新事權的擴大，各地無差別的科技法律制度勢必會加劇按行政區域劃分的資源競爭，最終損害國家整體利益。

隨著我國諸多科技領域深入“無人區”，在缺乏參考目標與路徑的情況下，缺乏足夠強制力、明確性與前瞻性的科技法學不僅更加難以樹立權威，還可能會對科技實踐產生不良影響。

（二）多元協同的差異化實施機制有待進一步厘清

現代社會科技的進步往往與國家的前途命運緊密相連，科技立法既是政府的義務也是責任。而當代科技具有高度專業性、復雜性、不確定性和對社會生活的廣泛滲透性[17]，科技立法既涉及知識生產，又涉及產業發展，還要能夠預防與規制科技創新附帶的各種公共問題。因此，盡管科技法學主要歸屬于經濟法部門，在體系建設上秉持了激勵與規制功能并重的導向，但在民商、行政、社會等多個法律部門也能找到科技法學的相關規定。[18]寬泛的內涵與外延無疑增加了科技法律法規精準實施的難度。

科技的發展離不開良好的科技創新環境、大量的基建配套、高水平的人才培養體系和廣闊的市場。建立系統的法律實施體制和機制是科技發展的必然要求。但由于缺乏體系化的立法思路，當前科技法學所構建的實施機制只重視了科層制條件下科技行政主管部門的作用，產業、科研、教育等部門并沒有圍繞科技進步形成合力。另外，為了引導科技鏈條各方利益相關者實現及時、深入、建制化的合作，近年來，在科技立法領域政府向社會、中央政府向地方政府加大了放權的力度。然而，科技立法在實施機制的設計上常常忽視既有不同法律部門條文內在規范效力和對權利義務的實際影響[19]，忽視了法律通過限定政府職責、公民權利和義務等體現出的強力機制。依據政策形成的條文內容繼承了強制力較弱、穩定性較差的缺點，導致科技法律法規在規范多元主體行為方面的作用常常不盡如人意。例如，立法規定了“錦標賽制”“項目制”等模式，但落實到具體的執行主體時便會出現種種選擇性“執法”的情形，擺脫政府束縛的相關主體非常容易出現極端化的取向，進而脫離制度設計原本的軌跡。

四、新時代科技法學的建設展望

現代社會科技發展日益成為國家間實力的集中反映和國家安全的核心保障，科技立法優勢已經成為一國在國際競爭中占得先機的重要因素。現階段的中國，科技制度創新的需求比技術創新還要迫切。科技法學應圍繞知識生產和科技發展，建構起全方位、立體化的法律制度體系，以充分發揮法律法規對科技創新發展實踐的引領與規范作用。

（一）以科學學認知規范為基礎審視科技法學體系

從知識背景角度考察，科技能夠形成獨立的法律規范，源于科技具有獨特的運行規律[10]，科技法學是在“政府失靈”與“市場失靈”認識的基礎上建立起來的知識體系。但受認知能力有限性和實踐發展日益復雜化的影響，科技法學很難依托概念涵攝和邏輯演繹來調整所有社會關系，在制度設計與確認方面很難做到足夠的系統性與前瞻性。尤其是面對高度不確定的新技術，科技法學發展的關鍵在于相關知識建構既要遵循法律體系的內在規律，也要尊重和體現所調整社會關系的客觀規律。科技法學的進步需要以最佳技術標準或最前沿科技認知為基礎，除了體現科技管理需求外，還要更加系統全面地揭示科學發展、科技突破的內在機理，進一步將基于對系統及其規律認知而形成的科技發展正當性要求，同現實法律關系的合法性認知合理地融于一體，從而支撐起科技法學的科學化。

（二）從政策與法律的關系著手理順科技法學體系

加強和完善科技管理的關鍵是構建科學的科技法律體系。當前，在法律實施過程中存在的諸多問題，很大一部分原因在于未能平衡好科技法律法規與科技政策所規定的內容邊界。科技法學建設應重視現行法律法規，以及具體規章制度的協調性、兼容問題，明晰《憲法》中的科技制度、科技法律法規、科技政策、制度實施的層級。科技法律法規應當成為制度化中介，一方面承擔起《憲法》中科技制度的具體化功能，另一方面也是構造科技政策的基礎。而科技政策的定位則是通過法律設定的權利義務指導具體科技實踐。科技法學要將科技法律與政策整體納入法治框架，解決因分割立法、緊急出臺政策等原因造成的科技規定碎片化、復雜化，才能解決不同法律法規實施困境的難題，更好地服務于我國的科技發展實踐。

（三）以開放視野成就科技法學建設

中國擁有能夠支撐起全產業鏈的市場規模和世界上最為復雜的經濟梯度，能夠為各種層次的科技創新提供廣闊的試驗場，但也必須認識到隨著產品生命周期迭代速度的不斷加快，由復雜技術體系構成的產品，必須依靠多國多企業的合作協同。[20]我國科技法學建設應立足自身優勢、特點和需求，積極擴寬國際視野，一方面，積極與新一輪技術全球化進程相銜接，加大對全球高科技公共物品的投入，提升自身在全球科技創新鏈的位勢；另一方面，通過立法推出由我國主導的技術突破、技術保護、技術共享規則，預防借由技術治理之名實則具有針對性的國際標準出現。我國未來的科技法學建設應當與產業立法、對外投資立法共同作用，推進國際經貿體系和貿易投資規則調整，形成以國內外進出口、政府與市場關系為基礎的跨周期調節的規范性知識體系。

科技發展是百年未有之大變局的“關鍵變量”，也是高質量發展的“最大增量”。黨的十八大以來，科技創新領域的制度建設受到了黨中央前所未有的高度重視。中國科技法學以科技的本土語境和現實需求作為推進發展的邏輯起點和根本動力。一方面，實踐推動了科技領域立法的發展；另一方面，彰顯中國意識的科技法學又為中國科技的進步提供了制度保障。“十四五”期間，中國科技立法思路應從追趕型立法積極轉向為引領型立法，制度設計要遵循科技戰略與科學知識生產的客觀規律，并在激發創新活力、完善科技體制機制、保護創新成果等方面不斷回應新問題、新挑戰，實現法律、政策與倫理的相輔相成，推動科技進步規范化、制度化、常態化。