以“雙循環”為戰略支點 推動城市高質量發展

賈 康

中國財政科學研究院，北京，100142

一、“雙循環”新發展格局

對于“雙循環”新發展格局，首先需要明確的問題是新發展格局“新”在何處？學界普遍認可的觀點是改革開放之后“雙循環”已經形成。20世紀80年代，我國提出的“兩頭在外，大進大出”的國際經濟大循環戰略，是由當時的各種主客觀條件決定的。經過幾十年的發展，新發展格局的“新”，就在于特別強調“以國內大循環為主體”。以國內大循環為主體，深刻領會“擴大內需”的需求，強調在40余年改革開放帶來的本土市場發育基礎之上審時度勢，與時俱進地應對目前面臨的種種不確定性，在“百年未有之大變局”的動蕩局勢中掌握主動權。改革開放以來，中國特色社會主義市場經濟市場具有的雄厚實力，是可以依托的客觀條件。在新的起點之上，我國正在進一步打開具有“成長性”的潛力空間。就當今世界范圍內的橫向比較而言，我國在產業門類和供應鏈完整性方面已有較為顯著的優勢：中國在制造業規模上業已位列全球第一；截至2020年12月，中國是全球唯一擁有聯合國產業分類中全部41個工業大類、207個工業中類、666個工業小類的國家。然而，我國經濟社會發展也存在著一些短板。例如，制造業大而不強，科技發展在創新能力方面還有待提高等。

優勢與不足并存，從中國經濟社會成長的角度看，工業化、城鎮化的發展縱深還需進一步打開，打造“巨國模型”特大經濟體，在工業化、城鎮化的過程中磨礪韌性，減少對外依存度。為應對種種不確定性，我國首先應當立足于以本土內循環為主體，同時，也絕不放棄繼續發展外循環形成新發展格局，以求行穩致遠，在貫徹改革開放基本國策和“以經濟建設為中心”黨的基本路線基礎上，實現“新的兩步走”現代化戰略目標，從而實現和平崛起。

二、從個性和共性兩個方面理解城市高質量發展

城市是本土市場上大大小小的中心區域。在我國，中心區域還有更清晰的表述與界定，即“建成區”。從土地制度來看，所有建成區的終極產權均屬國有。建成區之外的土地，除無主荒山、荒地、海洋等歸國家所有外，其他都屬集體所有。對城市區域而言，所有不動產、經濟社會活動開展所基于的基本物質條件，都是在一個終極產權非常清晰的國有土地平臺上展開的。

城市主要的功能可以概括為宜居宜業。所謂“城”，是來自人類社會早期形成的有中心聚集地特征的地域概念，其主要功能為“居”，在城市建設中特別強調安全性，過去的“城”通常構筑城墻和護城河等，以提升城市安全水平。所謂“市”，則是商品交流、交換的地域。以“城”和“市”合并而來的“城市”，是對中心區域的概括。

在現實生活中，城市成為人類社會動態發展演化有機體的一部分，在發展過程中會出現一些具體的具有挑戰性的問題。例如，如何處理長期傳統體制形成的城鄉分治格局與現代化進程之間的矛盾。以戶籍制度為例，我國在社會成員的管理體系中區分城市戶口和非城市戶口。現代城市建設應當如何處理城鄉分治格局及其帶來的基本公共服務不均衡的問題，是一個值得研究的具有挑戰性的問題。

筆者認為，目前我國的城鎮化水平（即國際上通稱的城市化水平）仍然處于快速上升期。首先，截至2021年，我國戶籍人口的城鎮化率還停留在46%左右，換言之，14億中國人里大多數還沒有取得城市戶口，無法享受市民待遇；另一個指標即“常住人口城鎮化率”，雖已高達65%左右，但包含嚴重“欠賬”：幾十年間，已有約3億人從農村遷移到城鎮區域居住，但他們仍然被稱為“農民工和他們的家屬”，在住房、醫療、養老、子女教育等基本公共服務方面是“入另冊”的，由于發展的程度還不夠，不足以解決這方面的供給以達到“一視同仁”。這意味著中國的真實城鎮化水平遠未達到60%以上，在50%上下。從國際經驗來看，城鎮化率達到70%以上，才標志著城鎮化高速發展階段完成，我國在今后較長一段時間內仍將處于并將繼續處于城鎮化高速發展階段。實事求是地講，現在的中國仍然是世界上最大的發展中經濟體，這是中國的基本國情，意味著中國的工業化正處在從中期向中后期和后期轉變的過程中。伴隨著城鎮化的不斷推進，人們會一步步切身體會到中國經濟的成長性。

從上述基本判斷可見，在中國推進城鎮化的過程中，城市的高質量發展可以從個性和共性兩個方面概括：在個性方面，一定會百花齊放，全國接近700個在建制上被稱為城市的行政區，各具特色；在共性方面，在宜居宜業的高水平訴求上，每個城市都應當邁入高質量發展進而“現代化”的軌道。

對北京而言，其發展定位首先是首都，具有其他行政區無法比擬的“首善之區”的政治中心地位，也是最具城市名片特征的“政治中心”。其次，北京文化科教和國防指揮中心的特點也十分明顯，全國一大半院士、一大半將軍、一大半高級專家、科研骨干人員等，均居住于北京轄區之內；一大批高水平院校、科研機構亦坐落于北京。此外，中關村作為中國第一個國家自主創新示范區，亦是北京非常重要的城市名片，承擔著追趕“硅谷”的戰略性、挑戰性任務。再次，北京已然成為中國北方的金融中心，在金融街顯示了它的輻射力、影響力之后，北交所的成立更使北京確立了中國北方金融中心的地位。最后，歷史名城、代表性古都，也賦予了北京中國大部分城市難以匹敵的京城特色。

從統計數據來看，截至2020年，北京已經成為擁有2000多萬常住人口、就業人數達近1260萬人，且符合一般經濟體發展規律的服務業占比特別高的特大城市，第三產業就業人數就已達總就業人數的83.1%。

三、以“雙循環”為戰略支點推動城市高質量發展的要點

要緊密結合中央確定的新發展格局戰略指導方針，推動城市高質量發展：

首先，在“雙循環”框架之下，城市高質量發展既要對標國際先進水平，又要充分考慮形成區域特色和獨特吸引力。對標國際先進水平，需要考慮城市規劃、公共基礎設施、公共服務、營商環境、生態環境和軟實力性質的創新氛圍、文化特征等。營商環境可細分為創業、投資、商貿、物流、資金等。關于形成區域特色和獨特吸引力，中央已經有建立國際消費中心城市的指導方針，共有5個城市被列入第一批建設范圍。消費中心城市與旅游名城等存在內在聯系，北京在這些方面都有得天獨厚的條件。基于此，在構建“雙循環”新發展格局取向之下，要力求做到百業興盛、環境友好，吸納全球的人流、物流、資金流。北京推動城市高質量發展既不限于本土，又要依托以本土為依據、為根本的主體支撐，要著力形成蓬勃發展的局面。這種新局面的形成，需要政府牽頭，制定高水平、動態優化的本土轄區國土開發頂層規劃；需要“守正出奇”，在資源配置中，既要堅定不移地“守”市場經濟決定論之“正”，同時要更好地發揮政府作用，“出”創新賦能之“奇”。在宜居宜業城市的建設發展中，頂層規劃是不可能依靠基層單位、微觀主體以“試錯法”來實現結構優化的，一定要政府牽頭，利用公共資源與公共力量吸收、聚攏各方面的專業智慧，并在聽取民眾呼聲以后，動態優化出一個高水平的規劃方案。

其次，面對種種不確定性的挑戰，要發掘本土、本市“內循環”的供需互動潛力，以更大彈性余地，實現“出口導向”與“進口替代”的均衡。在“雙循環”概念之下，要通盤把握“出口導向”與“進口替代”的平衡。打造城市轄區的產業核心競爭力，也要納入政府牽頭提出的發展高水平定制化解決方案中考量。市場主體、企業界、市場公平競爭者，最具有微觀生產經營層面的相對優勢，政府要為它們提供創新潛力發揮的空間，以內外貿和產城融合“請進來”“走出去”，實現中觀、宏觀的高質量發展。

再次，加快建設全國統一大市場，是黨中央立足全局和戰略高度，著眼于國內外發展大勢作出的重大戰略決策部署。統一大市場的內在邏輯不限于本土，本土的內部深化改革和高水平的對外開放，要做到相輔相成。開放對于改革是一種催化和倒逼，會促使我國主動對標高標準國際規則和商業文明的規則體系。對于要打造全球最大體量自由貿易港的海南，和要形成中國特色社會主義市場經濟先行示范區的深圳，以及“首善之區”的北京，國際規則和商業文明規則體系都有具體的針對性和適用性。對于北京而言，實現高質量發展亟須以制度、機制創新優化，帶動管理創新、科技創新。高水平的開放，客觀上將促進和倒逼“啃硬骨頭”的改革攻堅克難。

最后，城市高質量發展，特別是北京實現高質量發展離不開“軟實力”的培養與提升。在綜合國力進一步提升、力求跨越中等收入陷阱之后，在打造“中國制造”“世界工廠”之后，如何保護中國創造和“中國智能制造”的“強”，如何保持文化意義上的感召力和影響力、輻射力，是決策者應重點考慮的問題。北京是“首善之區”，在發展中要將直觀物質層面的發展進步與觀念創新、政治建設、人文環境的優化和城鄉一體化的發展結合起來，進行多維度融合。此外，本土內部的社區自治、公益慈善事業等要素，也要納入內外交流互動的“雙循環”之中。